驻村帮扶存在的问题与对策

◎张永亮



驻村帮扶存在的问题与对策

◎张永亮

摘要：在精准扶贫实践中，驻村帮扶架起了行政事业单位与贫困人口之间的桥梁，成为扶贫资源与贫困人口对接的直接纽带，有力地促进了脱贫攻坚工作。但是，基于扶贫任务的艰巨性和贫困地区的复杂性，驻村帮扶仍然存在一些问题，需要我们正确认识，努力完善。

关键词：精准扶贫；驻村帮扶；脱贫攻坚

为全面实施精准扶贫战略，自2014年以来，各级党委政府大力推行了以“驻村”为主要形式的扶贫开发帮扶措施，助推精准扶贫尽快落到实处。经过近两年的实施，驻村帮扶已经成为精准扶贫的重要组织形式，以及国家扶贫政策、项目、资金、资源与贫困对象直接对接的纽带。本文通过对国家扶贫开发重点地区湖南省湘西州、怀化市、邵阳市和娄底市的驻村帮扶实践情况进行调研分析，发现驻村帮扶工作取得巨大成绩的同时，也存在诸多现实困境，需要我们不断创新思路，完善机制，构建科学有效的驻村帮扶机制，完成脱贫攻坚的既定任务。

驻村帮扶是扶贫开发的重要组织形式

1.贫困村是我国扶贫开发战略的重要对象

“村”是我国最基层的群众自治性组织。“村”也是我国扶贫开发的重要对象。改革开放以来，面对我国农村严重的贫困问题，党和政府始终将反贫困放到经济社会发展的首位，先后经历了大规模缓解贫困阶段、区域反贫困阶段、八七扶贫攻坚阶段、整村反贫困阶段和集中连片地区反贫困阶段五个发展时期。纵观我国的反贫困战略，“贫困村”基本上是扶贫开发战略的重要对象，特别是“八七”扶贫攻坚以来，“贫困村”的脱贫致富被列入扶贫开发的政策范畴。进入新世纪以来，更将扶贫开发的着力点放到了“贫困村”。在整村反贫困阶段，全国明确了148051个贫困村（涉及592个贫困县）；在集中连片反贫困和精准扶贫阶段，明确了12.8万个贫困村（涉及592个贫困县和集中连片区240个非贫困县，共832个县）。“贫困村”一直都是贫困人口与党和国家扶贫政策相联系的直接载体。

2.驻村帮扶是我国扶贫开发政策的重要内容

1994年实施“八七”扶贫攻坚以前，我国扶贫开发多以县为单位，在农村经济体制改革的基础上，国家出台了一系列农村和农业发展政策，促进农村经济快速发展，带动农村贫困人口脱贫致富。如实施了“以工代赈”等扶贫开发专项政策，在实施过程中基本上都落实到村级组织层面。自“八七”扶贫攻坚以来，开展驻村帮扶政策日趋明朗，要求越来越具体，并且逐步成为重要组织形式。

3.驻村帮扶是我国精准扶贫战略的重要实践

自2013年11月3日习近平总书记考察湘西提出“精准扶贫”以来，全国各地都在认真落实精准扶贫的战略举措。截至目前，全国12.8万个贫困村基本落实了“驻村帮扶”。以湖南省为例，2015年，全省8000个贫困村都实施了驻村帮扶工程。

驻村帮扶存在的问题

1.制度建设稍显不足

目前，全国各地都实施了驻村帮扶工程，出台了驻村帮扶规制，有力地促进了新一轮驻村扶贫帮扶工作。但是，从驻村扶贫的运行来看，制度建设仍然存在进一步完善的空间。

（1）省级层面的制度建设还不健全。因为各地情况不一，湖南省还没有形成统一的扶贫规划制定、扶贫资金整合、扶贫项目统筹、扶贫工作队伍组建、扶贫工作队伍管理和扶贫绩效考核的统一标准和政策，导致各地在实际工作中只能结合实际相机选择，特别是涉及省直部门的资金与项目，很难确保准时到位，影响了工作进程。

（2）地市层面的制度建设不健全。各地市都出台了相应的方案，用以实现资金统筹、项目统筹、管理统筹和考核统筹，但是统筹推进细则缺乏，导致诸多工作进展不顺。特别是因为年度考核的需要，各驻村扶贫工作组仍然按照传统的思路去推进工作。如虽然各县为各贫困村统筹了相应数额的帮扶资金，但受贫困村基础薄弱、产业缺乏等因素的影响，很多资金根本无法使用。

（3）基层层面的制度建设不健全。就目前而言，各县基本沿用省州的方案与举措，结合本县市特点的制度建设尚未形成，特别是县直机关参与驻村扶贫的工作规范机制还有待进一步完善。

2.基础工作稍显不稳

驻村帮扶面临着一系列基础性问题，阻碍了帮扶工作推进。

（1）贫困对象的精准识别“失准”。2014年，贫困人口建档立卡工作基本完结，但各地因为急于在规定时间内完成识别任务，贫困人口模糊处理现象较为普遍。如“集体户”、“背名户”和“轮流户”等不同程度存在，也存在“特困对象精准、贫困对象模糊”的现象。在农村社会习俗的影响下，贫困户虽然经过了“民主评议”，但“贫困户不贫困、富裕户贫困”多有发生。这直接导致帮扶资金无法分配，“扶贫上访”在一些地方出现。

（2）驻村工作组派遣“过急”。基于迅速落实精准扶贫工作，省、市（州）、县（市）各级各地都组建了驻村工作组，实施包村扶贫。但是省、州、县各层级之间存在资源与权力的差距，各部门之间存在实力的差距。特别是一些县直部门帮扶单位人数少、实力弱，根本无力帮扶，被戏称为“贫困单位帮助贫困户”。

（3）村级基层组织建设“乏力”。有的村级党组织建设不完善，家族式管理较为突出，党员发展等基层组织工作乏力，党员活动开展少之又少，甚至还有贫困村多年没有召开党员会的情况出现。

3.统筹机制稍显不顺

各地都逐步实施了扶贫资金、项目、管理和考核统筹推进的运行机制，统筹整合部门项目与资金，建立驻村工作组管理考核机制，为深入推进精准扶贫奠定了良好基础，但也存在一定的困难。

（1）统筹规划方面，贫困村也先后制定了三年或者五年甚至长期的发展规划，描绘了发展蓝图，但因为规划工作的复杂性，贫困村发展规划还不能实行全面统筹协调。

（2）统筹资金方面，各级政府与部门出台了整合资金方案，但因各块资金安排的时限性，导致部分资金统筹不到位，也存在资金难协调的现象。

（3）统筹项目方面，各贫困村都规划了建设项目，但由于项目规划、报批、审核和批复流程的复杂性，很多贫困村目前还没有启动真正的项目建设，部分贫困村仍然停留在村部整修、软件规范等范畴，“统筹规则-统筹项目-统筹资金”的运行机制仍需进一步完善。

4.利益协调稍显不力

从扶贫开发的实践来看，驻村扶贫成为多重主体共同参与、多重利益相互交织的一个复合体，利益相关主体利益协调的好坏成为影响驻村扶贫成效的重要因素。按照《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求，驻村扶贫涉及部门组织、扶贫、统计、民政、农业、人社、财政、发改、交通、水利和住建等30余个部门。同时，贫困户、贫困村、贫困村所在乡镇、驻村工作组、项目资金所在单位等也构成网络化的利益格局。如何协调他们的关系至关重要。虽然各地实施了资金、项目整合规则，但对各相关利益主体的利益平衡考量仍然不足。如在驻村工作组与当地乡镇政府之间，就出现了乡镇将贫困村所有事务交由驻村工作组负责，乡镇政府卸下了扶贫担子的情况，增加了驻村工作组的工作压力。

5.科学管理稍显不全

各地都基本建立了较为健全的驻村扶贫管理制度与机制。如工作队员必须每个月至少住村20天以上，把扶贫开发工作纳入“五个文明”绩效考核重要内容等。但各地管理方法不一，对驻村工作组的管理有的松散、有的严格，使制度难以落实。在绩效考核方面，重视表面工作、软件工作较多，相应的考核比重也较大；重视数据考核，要求每年固定减贫指标，给驻村工作组带来压力；考核指标设计稍欠合理，物质投入指标较多，内涵建设指标如人员教育培训、文化发展等考核指标不多，这与贫困村可持续发展的目标有一定的差距。

6.社会认可稍显不够

作为推进精准扶贫重要组织形式的驻村帮扶，社会认可如何，是检验工作成败的关键。通过对湘西州、县（市）、乡、村的部分干部以及贫困群众不同层次的抽样调查得知，驻村帮扶工作社会认可度不高。所调查市（州）、县（市）、乡各级干部对驻村总体评价“满意”的仅5％左右，“基本满意”70％，“不满意”则接近20％；所调查村支两委100％的村干部肯定驻村帮扶，近90％的村干部对驻村扶贫感到基本满意；所调查贫困群众认为“驻村工作进展较好”的不足70％，对驻村扶贫工作“不了解”或不太认可的达到了10％。

■ 钟声隐隐 白文明/摄

完善驻村帮扶的对策

1.顶层设计必须尽快出台

按照中央和湖南省关于精准扶贫和驻村扶贫工作的要求，需要在现有《方案》和《意见》的基础上，进一步完善驻村扶贫制度建设。

（1）完善驻村工作制度、考核制度、评价制度和管理制度等，做到有章可循、有据可依。

（2）抓好贫困村发展规划设计。虽然目前所有贫困村已经完成了规划设计，但还需要尽快将所有规划进行归类、审计，并列入本乡镇、本县甚至全州的发展规划，让后期开展有的放矢。

（3）进一步完善资金整合制度。积极向上争取资金整合政策，制定符合本地实际的资金整合规则，明确各单位资金整合的责任，并且建立资金整合常态化机制，解决“争资金”的问题。

（4）尽快建立完善项目整合机制，按照集中连片扶贫开发和精准扶贫的思路，对贫困村的规划进行统一调整，合理安排建设项目，实现“共性项目共同建设、个性项目分开建设”的局面。

2.基础工作必须尽快厘清

贯彻落实贫困对象动态管理原则，及时发现问题，及时纠正问题，克服贫困人口识别中存在的“人情观”、“家庭观”和“模糊观”，将真正的贫困人口识别出来，做到底子清、情况准，真正实现贫困对象识别精准，为驻村扶贫奠定良好的基础。如驻村工作已基本成形，各县市也要结合驻村工作实际予以适当微调，对弱势单位增加帮扶力量，并在资金安排、项目安排中予以政策性倾斜，确保驻村工作队之间的差距保持在可控范围内，避免形成绝对的档差，既影响驻村单位的积极性，也造成资源分配的不公平。基层党组织建设和村支两委班子建设，更要结合驻村工作反映的情况及时调整，对基层党组织涣散、家族观念过浓和村支两委班子建设不力的必须下大力气整改，为驻村扶贫工作推进打下良好的组织基础。

3.统筹机制必须尽快创新

各地要在坚持 “统一规划、渠道不变、投向不变、统筹安排、各司其职、各记其功”的原则上，按照“上级扶持政策不变、单位资金项目管理权限不变、资金来源渠道不变”的要求，以财政扶贫资金和少数民族发展资金为主体，以职能部门资金为主导，以扶贫部门资金为引导，以其他部门资金为配套，采取源头整合、统筹安排、合理调剂和集中分配的模式，统筹安排扶贫开发的资金资源。由财政、扶贫和民委三个部门牵头，对扶贫、交通、教育、文化、农业、林业、水利和畜牧等各部门的涉农扶贫资金进行统筹整合。要结合贫困村规划，统筹协调基础设施、交通水利和网络信息等项目安排，统一规划、统一项目、统一安排、统一实施和统一管理，全面实现扶贫开发项目统筹发展。

4.利益协调必须尽快规范

对贫困村的帮扶是一个综合工程，涉及利益主体众多，各级党委政府要在统筹的基础上，加强利益协调。

（1）加强组织协调力度。针对各部门资源配置不平衡的现状，党委政府应该成立相应的临时机构或者组建部门扶贫开发资源协调机构，统一界定各部门在扶贫开发中的权限与义务，统一调度扶贫开发资源，减少部门之间的利益之争。

（2）加强利益相关主体的协调力度。要充分考量贫困户、贫困村、乡镇、帮扶单位和项目资金单位的利益关系，并将各相关主体的责任与义务规范化，避免因利益之争导致项目与资金难以落实到位。

5.帮扶管理必须尽快完善

完善驻村扶贫开发监督管理办法，明确监管主体、监管内容、监管手段和监管责任，做到有人监管、有法监管和有序监管。

（1）完善扶贫开发监督管理体系，进一步完善项目实施、资金使用的具体方法与规程。在现有管理办法与规划的基础上，要建立政府、社会和公众三位一体的驻村扶贫管理网络，在扶贫项目与资金落实上，积极推行政务公开，接受社会监督，提高扶贫开发监督管理的科学性、公平性和合理性。

（2）全面启动监督问责机制，建立“责任+机制+问责”工作模式，全面推行“行政问责制”和“行政过错责任追究制”。完善驻村工作队的考核评价机制。狠抓日常管理，对作风不实、工作不力、效果不好的驻村工作组和联系单位要定期问责，对违法违纪行为依法追究与打击处理，对成绩明显、效果突出的组织和个人及时给予肯定，形成风清气正的扶贫开发工作新风貌，充分调动各驻村工作队的积极性和主动性。

6.宣传推介必须尽快展开

为了给精准扶贫营造良好的发展氛围，必须准确做好驻村帮扶的宣传工作，讲好驻村故事。对驻村扶贫中涌现的先进典型、创新做法和成功实践要进行深度挖掘，进行理论分析，并转化为可复制的模式。特别是各县市驻村扶贫的先进人物、先进事迹和先进典型必须尽快发现，通过新闻、广播、电视和网络等现代媒体进行宣传，提高精准扶贫驻村帮扶的社会认可度。

★本文系湖南省哲学社会科学基金西部项目《大湘西武陵山片区驻村扶贫帮扶机制创新实证研究》（编号：14YBX066）的阶段性成果。

（作者单位：中共湘西自治州委党校）

中图分类号：C913

文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.006 ■ 编辑：云霞