加快推进我国社会政策体系建设

◎张云华



加快推进我国社会政策体系建设

◎张云华

摘要：社会政策体系是国家公共政策体系的重要内容。当前，我国已经初步建立起“老有所养”、“病有所医”、“弱有所助”、“学有所教”、“住有所居”和“劳有所业”的政策体系。但仍然面临社保水平低、留守儿童新问题突出以及社会治理能力不足等一些既有的以及新增的挑战。未来仍需要进一步完善社会政策体系，解决好关系国家和社会发展全局的重点问题，为全面建成小康社会创造条件、凝聚力量。

关键词：社会政策体系；进展；挑战；建议

人民群众的幸福生活是党和国家事业的追求，而社会保障、公共服务和社会治理体系建设则是维护人民幸福和国家进步的重要支撑。

进展情况

1.在社会保障领域基本建立了“安全网”

建国以来，我国一直在探索建立完备的社会保障体系，并积累了一些经验。改革开放尤其是新世纪以来，我国在社会保障体系建设方面取得了长足的进步，基本上建立了覆盖城乡的社会保障“安全网”。主要表现在：

（1）建立了覆盖城乡的养老保障体系，让人民群众“老有所养”。近年来，随着国家综合实力的增强，我国逐步建立了覆盖城乡的养老保障体系，包括新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险和城镇职工养老保险三大项。其中，城镇职工养老保险体系发展的相对成熟，体系较为健全，筹资水平和保障水平相对较高。近年来，国家下决心、下大力气建立了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险体系，为亿万农民和城镇低收入群体建立了基本养老“安全网”。2014年，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

（2）建立了覆盖城乡的医疗保障体系，让患者“病有所医”。就医看病是大家的普遍需求。新世纪以来，我国在原有城镇职工医疗保险的基础上，建立了覆盖城乡的包括新型农村合作医疗在内的医疗保障体系。百姓的基本医疗需求得到满足，基本医疗支出得到保障，中华五千年文明史上，“病有所医”终于在当代得以普遍实现。

（3）建立了覆盖城乡的社会救助体系，让贫者“弱有所助”。党和政府一直都非常关注普通群众特别是困难群体的生活问题。对城市低收入者、农村“五保户”、残疾人和烈士家属等的救助体系都在逐步加强。尤其是改革开放30多年来，通过国家、社会和个人的不懈努力，我国实现了数亿贫困人口脱贫，受到国际社会一致好评，其中社会救助及相关扶贫体系功不可没。

（4）建立了覆盖城乡的住房保障体系，让广大群众“住有所居”。在农村，集体土地所有权制度确保了家家户户都有宅基地，2亿多农户都有安身立命之本，为农村社会稳定提供了基本保障。在城镇，国家也通过商品房、配售房、共建房、经适房、廉租房和公租房等多种渠道初步解决了居民的基本住房问题。

2.初步建立了覆盖城乡的基本公共服务网

（1）建立了义务教育和职业教育公共服务体系，实现了“学有所教”，人力资本培育体系逐渐成熟。新中国成立以来，我国从减少和消灭文盲开始，逐步建立义务教育体系，经过历届政府的大力发展，我国义务教育体系目前已比较成熟，基本覆盖城乡全体居民。我国劳动力平均受教育年限已达9年，处于世界前列。同时，我国对职业教育也愈加重视，不断加强对职业教育的投入。 “学有所教”的义务教育和职业教育体系既为青少年提供了受教育的条件，又为国家的长期发展奠定了坚实的人力资本基础。

（2）建立了基本医疗公共服务体系，基本保障了人民群众的健康需求。新中国成立以来，我国在基本医疗公共服务领域进展很大，延伸到乡村的医疗卫生体系、疫病防控体系、疾病诊疗体系和基本药物生产体系日趋完善。新生儿死亡率大大降低、人均预期寿命大大增加，过去会导致人死亡的肺结核等传染病的发生率、危害率和死亡率持续降低，许多疫病甚至绝迹。

（3）建立了就业公共服务指导体系，实现了“劳有所业”，为劳动力就业提供了广阔舞台。我国是人口大国、劳动力大国，每年新增劳动力上千万，这几十年来从农村释放的剩余劳动力达2亿多。同时，我国劳动力市场还呈现农村向城市转移、欠发达地区向发达地区转移等特点，劳动力就业形势严峻。在此背景下，各级政府建立了就业公共服务指导体系，为劳动力寻找就业门路，也为我国改革开放30多年来的高速发展提供了不竭的劳动力资源。

3.基本建立了功能完备的城乡社会治理体系

党和政府历来重视基层组织和治理体系建设。一直以来，城镇的基层党组织、社区组织体系都相对比较完善。农村基层社会治理体系历经人民公社等重大变迁，目前主要建立了基层党组织、村民自治组织和农村集体经济组织为主的农村社会治理体系。此外，农民专业合作社、乡村红白理事会等社会组织也发挥了积极的作用。

■ 岩边瀑响 白文明/摄

主要挑战

虽然我国已经基本上建立了较为完善的社会保障体系、公共服务体系、社会救助体系和社会治理体系，但目前仍然面临社保水平低、留守儿童新问题突出和社会治理能力不足等艰巨挑战。

1.社会保障水平较低，政府、社会和群众对社会保障体系建设还未达成共识

（1）社会保障筹资水平和保障水平较低。我国农村养老保障水平和城镇居民养老保险水平都较低，尤其是农村60周岁以上的老年人口目前只能每月领到70元的基础养老金，远低于城镇职工养老保险水平。

（2）政府、社会和群众对如何建立社会保障体系还没有达成共识。随着人类平均寿命的增加，延迟退休成为必然，这也是国际经验。美国和欧洲发达国家中60-70岁的老人很多都在从事力所能及的工作，但我国不少城镇人口60周岁左右（一般男60周岁，女55周岁）甚至更早就退休等待养老。

2.医疗保障水平不高，医疗资源不均衡问题仍未很好解决

我国的医疗保障水平不高，尤其是新型农村合作医疗保险的筹资标准还较低，保险范围和比例还不够高。一些老百姓仍然面临“看病难”和“看病贵”问题。此外，城乡之间医疗资源配置极不平衡，农村地区农民“看病难”问题更加突出。

3.留守儿童教育是义务教育新挑战，实用型职业教育是未来的发展重点

目前，我国有6100万留守儿童，这些儿童多数由祖父母抚养，甚至无人照料。虽然国家免除了学杂费、课本费，提供住宿补贴等，但留守儿童的教育和身心健康仍是未来一个需要特别关注的问题。同时，实用型职业教育还未受到足够重视，基础薄弱，而这决定着未来我国制造业和国家竞争能力的提升，是我国教育培训体系中的重点内容。

4.社会治理体系结构失衡，自我治理能力不足

目前，城乡社会治理体系中普遍存在的一个问题是，行政性治理体系健全但治理能力还不适应新的社会发展的需求。同时，社会和群众的自我组织发育欠缺，治理能力不足，“等靠要”思想和无所谓态度普遍，社会成员间互相服务和帮助的意识还不够。

对策建议

社会保障事业、公共服务事业不仅是兜底的社会安全网和服务网，还是国家经济发展的推动力和新型产业，应充分认识社会政策体系建设的重要性，重点解决好社会政策体系建设中的突出问题和重要矛盾。

1.国家、个人和社会都主动作为，逐步提高社会保障水平和保障能力

在城乡基本养老保险和医疗保险已经全覆盖的条件下，未来的发展重点是提高保障水平和保障能力。发达国家的经验是社会保障支出占国家财政支出数额和比例日趋增加，我国也不会例外。我国财政收入多年来持续增加为社会保障体系提供了经济基础。今后在财政收入增速放缓的条件下，既要分好财政蛋糕，提高国家在社会保障上的投入，又要防止陷入“福利陷阱”，以免入不敷出。个人作为社会保障的直接受益者，在人均寿命和健康状况提高的背景下，更要主动作为，积极工作，提高自身社会保障水平。养老和医疗企业、社会组织等作为社会保障的主体，需要不断提高效率和服务能力，争取发挥更大的作用。

2.对义务教育和职业教育常抓不懈，重点改善留守儿童义务教育和实用型职业教育

留守儿童的教育和生活牵动着党、国家和全社会的心。在义务教育体系内，增加对留守儿童的专门政策和项目，协调和统筹多部门及社会各界力量，从义务教育、专项扶持、社会救助和社会关爱等方面合力解决留守儿童义务教育问题。义务教育和职业教育关系着国家的长久发展，应持之以恒地积极统筹发展改革、财政、教育、扶贫、农业和社会事业等各方面的项目和资金，凝聚共识、形成合力，不断推进我国的义务教育和职业教育事业。

3.提升社会治理机构的治理水平，提高社会治理体系的治理能力

国家治理体系和治理能力现代化是今后一段时期需要重点加强的治国理政要点。一方面，要提升现有城镇行政性和乡村自治性组织的治理水平，让既有的治理机构适应现代化的社会发展趋势。另一方面，要积极培育社会自我治理和服务组织，让许多社会事务通过人与人之间、人群与人群之间、社会组织内部就能够得到很好地处理和解决，以免国家和各级政府疲于应付、不堪重负。要通过以上两手抓来整体提高社会治理体系的治理能力。

（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）

中图分类号：C913

文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.010 ■ 编辑：蔺丽莉