刍议商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新

朱祥云

摘 要：商事登记是指商事主体或商业主体的筹办人，即行政审批的申请人为了设立、变更或终止商事主体资格，依照法律法规及其实施细则的规定，将登记事项向营业所在地登记机关提出申请，并经登记机关审查核准，载于商事登记簿的综合法律行为。商事登记制度改革，是对工商登记与监管的一次创新，是推动政府职能转变和行政体制改革的突破口。本文基于商事登记制度改革的大背景，对商事登记制度改革的实质进行了分析，并对商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新的具体举措进行了探寻。

关键词：商事登记制度；行政管理体制；创新

现阶段，我国商事登记制度存在着较为突出的问题，主要有：重准入轻监管、重管制轻服务、重权力轻责任、许可事项多、审批周期长、企业注册难、行政职责不清、监管越位错位、社会自律机制欠缺等，而深层次问题则是行政管理体制问题。要促进经济发展、释放市场活力、实现社会公平，就需要对既存的问题进行改革。关于商事登记制度改革的探索无疑会进一步推动我国的行政体制改革和商事制度的完善，并促进市场经济的发展。

一、商事登记制度改革背景

商事登记制度改革的实质是行政体制改革，核心是转变政府职能，明确行政职责。一方面，它不仅涉及工商管理机关的行政职能行使，也包括其它相关审批机构的权力行使和职责协调。另一方面，还需要明确界定政治国家与市民社会的关系，廓清公权力与私权利行使的边界。

从历史上看，政治国家和市民社会是一种分立对抗和制约平衡的动态关系。“从黑格尔、马克思到托克维尔、葛兰西再到当代，市民社会概念一直以特殊利益、私人领域、私人生活世界及与之相关的一系列社会价值原则为内核而与国家共同体相区别。”公权力的广度和强度都直接影响到市民社会的自治空间。如果政府对资源的控制以及对市场的干预多于提供的社会服务和公共产品，那么公权力与私权利就会失衡，社会主体的利益就难以得到实现，市场经济的活力就会受到抑制。因此需要正确认识市场经济条件下政府行为和市场机制的优点与局限。

事实上，商事登记制度改革就是要处理好政府和市场的关系，划定公权力之间的边界及其与私权利的边界。明确商事登记制度改革的实质，有助于我们明晰改革的实现途径、方向目标和制度设计，实现国家公权和商事自治之間的协调。基于我国现行行政体制存在的问题，要进一步推进工商行政管理改革创新，深化行政审批制度改革，充分发挥企业、行业和社会组织在市场中的自主作用。

二、商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新举措

本文基于上述商事登记制度改革背景，将从一下几个方面来探寻商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新的具体举措。

（一）登记程序由“先证后照”向“先照后证”转化

《国务院机构改革和职能转变方案》规定，“对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度。”商事登记制度改革遵循便捷高效、规范统一、宽进严管的原则，改革商事主体资格登记与经营资格许可审批相分离，将大部分的“前置审批”改为“后置审批”，经营者先办理营业执照便可从事一般生产经营活动，对必须经审批的，再办理许可审批，在取得“证”后，开展相关经营。

这一举措可以让更多的经营主体进入市场，活跃市场经济，但是，也可能会导致商事主体在后置审批许可环节遇阻，致使市场上出现大量的“有照无证”现象，给市场监管带来新的压力。

（二） 行政理念由“管理本位”向“服务本位”转变

传统的商事登记制度奉行的是“管理本位”的行政理念，在制度设计上表现出了强烈的行政权力介入色彩，行政机关的行政权力在其中扮演了非常重要的角色。由于“服务”意识淡薄，这种以“管理本位”为行政理念的商事登记制度催生了行政权的滥用和异化现象，使商事登记的公信力和登记事项的可信度大打折扣。以企业的年检制度为例，年检制度的初衷是为了使工商行政管理机关能够更多地掌握企业的动态监管信息，强化工商行政管理机关的监管能力，有利于工商行政管理机关进行科学监管决策。然而，由于该制度所秉持的是“管理本位”的行政理念，导致这一制度在实际的运行中产生了两个方面的异化现象：一是异化为“二次许可”，二是异化为“变相收费制度”。要实现法治政府和服务政府，就必须从根本上创新行政管理的理念，实现从“管理本位”向“服务本位”的转变，表现在政府对企业运营的监管上，应当变“企业年检制度”为“企业年报制度”，将企业年检制度定位为企业活动的信息收集和统计，确保企业在市场上的透明度，减少政府公权对合法正常的民事活动干预，推动市场交易在稳定、透明、安全的条件下有序进行。

（三） 行政管理职责从“相互推诿”到“各负其责”

“宽进”作为商事登记制度改革的重要核心，实际上把工商部门从登记链条的末端转变为最前端，企业办事效率大大提高，办事成本降低。当放松对企业登记的管制以后，政府的職能主要就转变到对企业是否依法登记、依法经营的监管上来。商事登记制度改革给了企业充分的经营自由，但企业可以享有充分的自由必须以企业自觉严格遵守法律为前提。而企业能否自觉遵守相关监管法律，关键看监督是否到位。如果构建起商事登记部门与其他经营监管机构分工明确、相互协作、责任到位的监管体系，则非常有利于企业依法经营，造福社会，同时有利于营造宜商的经营环境，提高城市对各路资本的吸引力和竞争力。商事登记改革突出的“严管”，是指由各相关行政许可审批部门各负其责，实行“谁许可、谁监管”，改变过去部门之间“推诿扯皮”的现象，逐步建立起科学的监管机制。无论经营项目是否需要许可，都必须按行业监管的原则进行监管；即使对于无照经营的行为，行业的主管部门也应当承担一管到底的监管职责。在行政责任的分配和追究上，真正实现从“相互推诿”到“各负其责”的转变。转变政府职能，实现从管理型政府向服务型政府转变，打造廉洁、高效的监管体系一直是我国中央政府和地方各级政府的改革目标。相关部门必须调整监管模式，制定与商事登记制度改革相配套的许可审批与后续监管制度和实施办法，完善责任追究制度。

改革的主要方向就是：从微观具体事务的管理转变到对宏观规则的制定及监督上来，珠海和深圳等地尝试的商事登记制度改革就是非常好的先例。监督涉及各个环节，如果分工不明确，必将相互推诿，形成“多龙不治水”的异化现象；如果各个监管部门不能相互协作，必将事倍功半；如果不能构建具体明确的责任，一切都无从谈起。如果企业享有极大的自由，而政府的监督又跟不上，社会就会陷于危险的境地。为此，必须构建商事登记部门与其他经营监管部门分工明確、相互协作、责任到位的监管体系。在科学的监管目标的导引下，合理配置各行政部门的监管力量，重新划分商事主体和行政部门的责任边界，为实现“严管”提供坚实的制度保障。

（四） 行政管理方式从“政府监管”到“行业自律”

适应商事主体“宽进”的新形势是商事登记制度改革的一项核心内容，积极推动政府监管从“管主体”向“管行为”转变，从前端控制、静态监管向后端控制、动态监管转变，提高政府监管的能力和水平。为此，必须建立统一的信用信息服务平台，加强登记系统与政府部門审批和监管信息系统互联互通，形成部门联动监管效应。在行政管理方式上，实现从“政府监管”到“行业自律”的转变。

统一的信用信息服务平台是市场监管的集散地。该平台不仅收集商事登记的各种信息，而且及时、全面发布将各职能部门的许可信息、监管信息、审批时限等各种与商事主体直接相关的各种信息，在此基础上，通过开放可供各部门和社会公众查询、使用的数据接口，有助于实现商事主体、行政许可及监管部门、商事主体的利害关系人、社会公众在信息上的互联互通，搭建起商事登记改革后“宽进”和“严管”相互衔接的桥梁。此外，各监管部门对商事主体所作出的行政处罚结果，也必须依法适时录入信用信息服务平台。这样，商事主体的违法行为将及时、准确地“大白于天下”，建立商事主体“一处违法、处处受限”的机制，提高商事主体的违法成本。社会公众可以通过该平台查询所需的商事主体登记、许可审批和其他信用信息；同时，商事登记机关和各许可审批、监管部门可以通过该平台实现商事主体登记、许可审批和监管信息的互动，有助于对商事主体的监督管理。

三、结语

综上可知，商事登记制度改革不仅是一项单纯的工商登记改革，更是对行政管理体制的创新和完善。为了顺应商事登记制度改革潮流，应登记程序、行政理念、行政管理职责和行政管理方式等几个方面着手，对商事登记改革背景下的行政管理体制进行创新，为行政管理工作在新时期的巩固和发展创造基础条件。

参考文献：

[1]钟瑞栋，刘奇英.商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新[J]管理世界，2014（06）：176-177.

[2]吕雷声.商事登记制度改革对烟草零售许可证管理的影响及对策[J].法治与社会，2015（15）：193-194.