青岛市试点法定机构逐步打破功能区行政管理体制改革坚冰

为全面贯彻落实国家创新驱动发展战略精神，运用法治思维和法治方式深入推进功能区体制机制创新，激发功能区发展活力，青岛市委、市政府决定在部分改革先行区试点法定机构管理制度。2015年7月，率先在蓝谷试点法定机构，这也是长江以北第一家法定机构。2016年9月，市委、市政府决定扩大试点范围，在青岛国际邮轮港试点建立法定机构。目前，设立两个法定机构的法律程序已履行完成，其管理体制及机构设置已落实到位，法人治理结构已基本建立，依法履职工作已全面展开，各项体制机制创新工作取得了初步成效，试点工作的示范、突破、带动作用正逐步显现。

一、主要做法

（一）“一机构一规章”，量身定做。法定机构是欧美国家先行采用的管理制度，加强青岛本土适用性研究，是避免出现制度落地“水土不服”的关键。因此，青岛市两个法定机构按照“一机构一规章”的原则推进，根据各功能区的情况，量体裁衣、因地制宜。试点期间实施“三步走”程序：一是市委市政府试点推行法定机构指导意见；二是市人大常委会授权决定；三是政府规章。以蓝谷为例，按照“一机构一规章”的原则，2015年7月，市委办公厅、市政府办公厅正式印发了《关于推行法定机构试点工作的指导意见》；2015年8月，市人大常委会审议颁布了《关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构试点工作的决定》；2015年12月，市政府颁布市政府第241号政府令《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》。

（二）充分赋权，激发发展活力。法定机构组建后，在确保下放的行政权力事项有法可依、赋权方式合法规范、加强事中事后监管的前提下，先后两次通过政府令向青岛蓝色硅谷核心区赋权。将建设用地规划许可、建设工程规划许可、财力投资项目等权限下放。同时，结合政府规章，积极研究推进青岛国际邮轮港赋权事宜，主要集中在规划、建设、投资等领域。

（三）建立法人治理结构，有效制衡。在法定机构建立“决策权、执行权、监督权”充分衔接、有效制衡的法人治理结构。一是组建理事会，作为最高决策机构，主要负责研究确定法定机构的发展战略，行使重大事项决策权；二是组建管理局，对理事会负责，定期向理事会汇报机构运行管理状况，接受理事会监督；三是组建监事会，作为法定机构的监督机构，对理事会决议事项及执行机构执行情况进行监督，发现问题可进行独立调查。

（四）改革机构编制管理，机制灵活。打破人员身份界限，实行职员管理，科学核定法定机构人员规模，坚持“党管干部”前提下，突出高层次人才比例、国际化人才比例、行政事业编制以外人才比例，强化法定机构的自主用人权，强调敢于担当、攻坚克难的选人用人导向，把想改革、谋改革、善改革的干部用起来。不唯级别、资历、职称等限制，按能力配置岗位，出现了“科员带着科长干”的局面，并形成了“能者上、平者让、庸者下”的工作氛围。法定机构设置突出精简高效扁平，大量压缩自我服务的综合性机构，着力加强业务机构，具体内设机构设置及职能分工由法定机构自主确定，机构编制部门仅进行总量备案管理。

二、取得的成效

（一）实现了立法和改革决策有效衔接。法定机构作为一项依法设立的创新性改革制度，青岛市推动的决策程序、法律程序、工作程序都很严谨，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，历时一年，完成了试点工作的“三步走”。尤其是市人大常委会的授权决定使試点工作有法可依，有章可循，政府规章使法定机构在实际运行中做到法定职责必须为，法无授权不可为，科学有力的制度刚性确保了试点工作扎实有效。青岛市研究论证的法定机构设立程序也得到了有关专家的认可。2016年8月，上海设立陆家嘴金融城发展局，为法定机构，其设立程序与2015年8月青岛市设立蓝谷管理局的法定程序相同，也采用人大授权决定形式，没有采用深圳前海管理局的特区人大立法形式。

（二）打破功能区行政管理体制改革坚冰。自1984年国务院正式批准设立青岛经济技术开发区至今，青岛市已形成了经济技术开发区、高新区等10大类共26个国家级功能区。这些功能区大多采用了传统的行政管理体制，通过设立政府派出机构，核定行政编制加以解决。功能区作为改革开放和体制创新的产物，与行政区相比，急需探索设立市场化管理体制。随着社会进步，越来越多的社会事务政府做不好，完全交给企业也不行。法定机构作为依法承担公共事务管理和公共服务职能，实行企业化管理，不以营利为目的，具有独立法人地位的法定机构，体现了政府和社会的联合管理，既提高了公共管理服务效能，促进了政府管理创新，也通过政府监督和社会参与保证了法定机构的公益性。如青岛国际邮轮港，区域范围较小，功能定位突出，更侧重于核心项目的引领，不过多涉及社会事务，主业集中在规划建设与产业发展。因此，通过设立法定机构，创新区域内部运行机制，同时充分借助青岛港集团的市场机制，提高了区域公共管理与服务效能。

（三）搭建了推进功能区系统创新平台。以试点工作为契机，以法定机构为平台，试点单位通过“三个先行先试”发挥了政策叠加优势：对国家深化改革、扩大开放的重大举措先行先试；对符合国际惯例和通行规则，符合我市未来发展方向，需要试点探索的制度设计先行先试；对经济社会发展有重要影响，对全市具有重大示范带动作用的体制创新先行先试。如蓝谷，2015年以政府令的形式赋予青岛蓝谷管理局市级经济社会管理权限，同时，辐射青岛高新技术产业开发区、建设山东半岛自主创新示范区等政策，突出海洋特色定位，整个蓝谷呈现出“海洋+”创新要素、“国字号”、“中字头”科研项目、名牌院校、涉海涉蓝精英人才等优势要素聚集的良好态势。以推行法定机构试点工作为契机，在引进国字号科研平台、创新国家实验室管理体制、加强院地合作、创新海洋科技项目孵化，打造海洋教育科研与人才聚集中心等领域统筹推进了若干创新措施，逐步把蓝谷建设成“制度高地”和“创新高地”。

下一步，青岛市有关部门将加强对法定机构试点工作的评估督查，定期组织阶段性评估，坚持功能培育与制度创新相结合，对制度设计、改革政策、方法措施等进行综合评估。从市情出发、从工作出发、从改革出发，加强本土化研究，逐步调整完善相关法规政策，使法定机构试点工作进一步发挥好示范、突破、带动作用。□E：FQJ

关键词：法定机构 功能区 行政管理体制 改革