城乡基本公共服务均等化的财政政策研究

2016-06-06李燕凌彭园媛

财经理论与实践 2016年3期

李燕凌　彭园媛

摘要：城乡“二元结构”利益固化的财政政策，导致局部地区城乡公共服务差异大，且地区城乡基本公共服务均等化程度因地而异。推进城乡基本公共服务均等化的财政政策，根本目标在于实现公共服务城乡统筹发展，应加快扩大国家财政“三农”支出比重、明确地方财政承担“三农”支出的责任、规范财政转移支付、加快推进新型城镇化，并同步推进城乡一体化建设。

关键词：财政支农支出；基本公共服务；均等化

中图分类号：F810.2 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2016）03-0056-06

一、引言

2016年中央一号文件要求，加快补齐农业农村短板，坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，必须进一步缩小城乡差距，推进城乡统筹发展，加快推进基本公共服务均等化，努力使基本公共服务均等地覆盖全体国民[1]。因此，深化财政政策改革从而对农村公共产品供给和公共服务进行结构性调整，加快实现城乡基本公共服务均等化和城乡统筹发展，具有十分重要的理论价值和现实意义。

基本公共服务是指最基础、最核心的公共服务，它与公民的基本生存、生产、生活紧密相关。基本公共服务反映了公民最关心、最直接、最现实的切身利益诉求，其范围主要涵盖公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。公共财政支出是基本公共服务的财政支撑[2]。因此，围绕基本公共服务的理论研究离不开公共财政问题。近年来，国内外有关基本公共服务均等化的研究取得许多重要成果。第一，基本公共服务均等化的核心功能有哪些？孙晓莉（2007）认为，公共服务均等化是指筹集和调动社会资源，通过公平地提供公共产品这一基本方式来满足社会公共需要的过程[3]。郁建兴、秦上人（2015）认为，基本公共服务是保障社会公正的过程环节，为降低社会不正义程度而设置[4]。赵云旗（2010）通过对城乡公共服务的性质进行分类后指出，基本公共服务均等化可分为民生性服务、事业性服务、公益性服务、安全性服务四大核心功能[5]。第二，基本公共服务均等化的现实困境。Wildasin（1996）研究认为，由于地方政府间税收的竞争会扭曲公共资源的配置效率[6]。Tanzi（1995）认为，基本公共服务配置不合理会拉大城乡之间经济发展差距[7]。王翠芳（2007）研究指出，我国城乡基本公共服务供给失衡突出表现在五个方面，即城乡基础设施、城乡教育发展、城乡医疗配置、社会保障体系以及城乡劳动力就业机会等[8]。第三，城乡基本公共服务供给模式的选择。韩小威（2013）研究指出，实现城乡基本公共服务均等化目标的关键，在于选择适宜的农村基本公共服务供给模式[9]。第四，中国基本公共服务均等化的政策选择。王谦（2008）认为，发展中国家城乡二元经济的非均衡发展具有普遍性和长期性，单纯通过使城乡经济的均衡发展来达到城乡公共服务供给均等化难以实现[10]。孙德梅（2014）等通过实证分析得出财政分权的程度客观上会强化地方政府的城市偏向，而地方政府的城市偏向不利于实现城乡基本公共服务均等化[11]。不过，骆永民、樊丽明研究认为，一味强调农村发展而无视城市以及工业发展对公共服务的需求，容易促使国民经济趋向于低增长甚至零增长，这是十分不可取的[12]。面对城乡基本公共服务均等化过程中的突出问题，学者从多方面多角度提出了相关的政策建议。陈永正（2010）倡导建立“政府主导、村民决策、市场运作”的农村公共产品主体多样化的供给机制[13]，廖文剑（2011）提出建立和健全基本公共服务法律体系，从立法上确保将基本公共服务的供给作为政府法定的职责[14]。总之，学者们多从财政支出结构改革的角度，强调以基本公共服务均等化为导向，加大中央财政转移支付力度，增强基层政府提供公共服务的能力，破解城乡基本公共服务均等化难题。

二、基本公共服务城乡差异的财政政策

城乡基本公共服务均等化的基础在于公共财政政策。我国自1994年实行分税制改革以来，国家财政收入增速明显加快，财政支出规模不断扩大并连续20年保持两位数的增长速度。科学研判中国进入改革攻坚期和深水区之后的公共财政政策，不仅要观察国家财政支出规模变化，更重要的是要分析国家财政支出结构。国家财政的“三农”支出政策，是农村基本公共服务的财政政策基础。分析城乡基本公共服务均等化状况，必须深入剖析国家财政的“三农”支出政策，从更深层次、更全面地考虑农村居民享受公共服务和消费公共产品的情况。我们从国家财政支出、国家财政“三农”支出、中央财政“三农”支出、地方财政“三农”支出及其关系（详见表1）入手，对农村基本公共服务的财政政策基础展开描述性统计分析。

1.国家财政支出长期保持高速增长。

国家财政收入与财政支出的高速增长，是城乡基本公共服务的财政基础。自1994年实行分税制改革以来直至2014年，我国国家财政支出规模一直保持两位数的增长速度，其中有一半的年份增速保持在20%左右的高位运行。在这20年中，国家财政支出平均增长18.1%，2008年达到25.7%的最高增长速度，2014年增速陡降至8.3%，步入一个中高速的新常态阶段。

2.国家财政“三农”支出所占份额基本稳定。

国家财政“三农”支出包括支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农村救济费支出及其他“三农”领域公共财政支出等。国家财政“三农”支出水平反映了农村公共服务的公共财政功能效果。从表1中发现，自1994年实行分税制改革以来，国家财政“三农”支出总额不断提高，除1998年因特大洪水灾害中央当年大幅增加农村救灾和水利投资外，国家财政“三农”支出在国家财政总支出中所占的比重基本保持在8%～9%的稳定区间，20年间平均达到8.7%的水平。值得注意的是，当国家财政支出总额在2005～2009年间达到一个小高潮的时候，同期的国家财政“三农”支出占国家财政总支出的比重反而下降，增速低于20年的平均水平，甚至处于20年间的最低水平。这也说明，与城镇基本公共服务相比，国家财政“三农”支出所占份额明显偏低。

3.地方财政承担“三农”支出的主要责任。

公共财政政策必须反映公共服务事权与财责的统一要求。我国自1994年实行分税制以来，农村公共服务出现了严重的“事权”与“财责”相分离状况，地方财政承担了将近95%的“三农”支出，而中央财政“三农”支出比重只占财政“三农”支出总额的5%左右。自1995年以来的20年间，中央财政“三农”支出占国家财政总支出的比重平均达0.5%，而地方财政“三农”支出占国家财政总支出的比重平均却高达8.2%，两者差距特别大。近年来，虽然中央高度重视加大对“三农”的财政支持力度，采取了一系列对“三农”实行“多予少取”的财政政策，但中央财政“三农”支出占国家财政总支出的比重近六年来始终维持在0.4%的水平，充分反映出城乡“二元结构”利益固化的财政政策特点。

4.城乡基本公共服务差距十分明显。

在现行财政政策体制内，我国城乡居民享受基本公共服务的水平存在明显差距。以医疗卫生基本公共服务为例（详见表2），随着国民经济迅速增长，城乡居民对医疗卫生基本公共服务的需求日益增长。但是，城乡居民医疗卫生基本公共服务的差距却呈现不断扩大的趋势，农村居民所享有的医疗卫生基本公共服务水平明显偏低。表2显示，自2003年以来，城市每千人口卫生技术人员平均拥有量为6.98人，农村每千人口卫生技术人员平均拥有量只有2.90人，城市居民是农村居民的2.41倍；城市每千人口平均拥有医疗卫生机构床位5.54张，农村每千人口平均拥有医疗卫生机构床位2.29张，城乡居民实际拥有量之比为2.42∶1；城市卫生服务机构平均住院日达12.69天，乡镇卫生院平均住院日达5.04天，城市是农村的2.52倍；城市居民人均每年卫生总费用为1958.78元，农村居民人均每年卫生总费用为592.21元，城乡居民人均每年卫生总费用支出差距为3.31倍。如果将城乡居民实际享受到的教育、就业、社会保障、住房保障、公共文化等其他基本公共服务计算到城乡差别之中，那么，城乡居民的基本公共服务实际差距还远不止表2所反映的3.31倍的水平。

综上所述，自1994年实行分税制以来，国家财政收入与支出规模迅速增长，但是国家财政“三农”支出所占比重并未“水涨船高”，始终徘徊在10%的水平之下。从中央与地方政府的财政“三农”支出角度看，地方承担了大量农村公共产品供给与公共服务功能，中央政府的财政支出却主要投向了城镇公共服务领域。虽然近年来，中央反复要求健全“三农”投入稳定增长机制，完善财政支农政策，公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，优先保证“三农”投入稳定增长[15]。但由于长期形成的城乡二元结构制度“路径依赖”，致使中央财政“三农”支出占国家财政支出总额的平均比例很低，公共财政的支出重点还是难以转向“三农”，同一地区内部城镇与农村的基本公共服务存在着明显差距。

三、公共财政支出的地区差异分析

城乡“二元结构”利益固化的财政政策，不仅使得局部地区体现出城乡公共服务差异化特征，而且由于地方财政承担“三农”支出的主要责任，因此，与地方经济发展水平密切相关的城乡基本公共服务均等化程度也因地而异。随着我国城市化进程不断加快，财政政策及其公共财政支出模式对不同地区城乡基本公共服务均等化也会产生不同的影响。财政政策和公共财政支出模式的影响，主要通过财政转移支付途径来实现。为分析公共财政支出的地区差异进而分析不同地区城乡基本公共服务均等化状况，本文选择人均财政转移支付、人均中央政府财政转移支付、人均县级财政转移支付、人均地方公共财政收入、农民人均收入超1万元的县（市）所占比重、国家扶贫开放工作重点县（市）个数所占比重等指标，并根据财政部、国家统计局的数据，对2012年各省（市、区）财政转移支付与县域经济发展水平进行分析，统计结果详见表3。

1.县域经济发展水平综合指数及其分类。根据表3提供的2012年全国及各省（市、区）财政转移支付的数据，综合考虑人均地方公共财政收入（Dcs）以及农民人均收入（Njs）超1万元的县（市）所占比重（%）、国家扶贫开放工作重点县（市）（Gzp）个数所占比重（%）的情况，按照公式（1）计算各省（市、区）的经济发展水平综合指数θ值，式中各变量的系数是采用德尔菲法调查部分专家后模拟的权重。

θ=0.7×Dcs+0.2×Njs+0.1×Gzp（1）

在运用式（1）计算各省（市、区）的经济发展水平综合指数之前，首先根据表2对人均地方公共财政收入（Dcs）、农民人均收入（Njs）超1万元的县（市）所占比重（%）、国家扶贫开放工作重点县（市）（Gzp）个数所占比重（%）的数据进行无量纲化处理，然后代入式（1）中进行计算，计算结果详见表4。再根据计算所得的θ值排序，将各省（市、区）区分为地方经济发达、较发达、一般和落后等四个等次，不同经济发展水平的θ值区间亦根据专家调查结果给出，排序结果详见表4。

2.地区间公共服务均等化影响因素分析。

分别从一般性转移支付和专项转移支付与县域经济发展水平综合指数的关系比较中，对人均财政转移支付总额、人均中央政府财政转移支付和人均县级财政转移支付的地区分布进行分析，从而判断地区间公共服务均等化的影响因素及其影响程度。根据表3、表4的计算结果不难发现：

（1）地区间公共服务均等化差异受财政转移支付结构性平均衡制约。我国财政转移支付存在明显的结构性矛盾，专项性财政转移支付所占比例偏大，财政转移支付的透明性较差。近年来，我国财政支出中一般性财政转移支付与专项性财政转移支付的规模几乎相当，专项性财政转移支付规模明显偏大。在实行分税制改革以来的31年间，专项性财政转移支付规模平均占到全部财政转移支付规模的46.9%，一般性财政转移支付规模只占到53.1 %。专项性财政转移支付规模偏大，是导致地区间公共服务失衡的主要原因之一。

（2）省本级财政转移支付功能偏弱导致地区间公共服务差异扩大。总体而言，省本级财政转移支付功能不强，难以发挥省本级财政在地区性农村公共产品供给中的调控功能。从全国及各省（市、区）财政转移支付实际情况来看，在全部财政转移支付中，省本级财政转移支付和市（州）本级财政转移支付占财政转移支付总额的比重严重偏低，中央和县（市）级财政转移支付占财政转移支付总额的比重过高，形成“两头大、中间小”的纵向分布不均衡结构。

（3）县域经济发展水平落后地区并未获得较多的公共服务财政转移支付。河南、广西、云南、贵州、甘肃五省（区）的经济发展水平综合指数都在0以下，远远低于其他省（市、区），依次排名于全国各省（市、区）倒数后五位，处于全国各省（市、区）经济发展落后地区的水平。但是，除甘肃省的各级财政专项转移支付水平处于最高水平外，这五个省（区）的其他各级财政一般性转移支付和专项转移支付人均水平都没有达到全国各省（市、区）的最高水平。特别是河南、云南两省的全国财政一般性转移支付人均水平、中央财政一般性转移支付人均水平，广西的县级财政一般性和专项转移支付人均水平、全国财政和中央财政的专项转移支付人均水平，都排在全国各省（市、区）较低的水平上。贵州省的各项财政转移支付人均水平也刚刚达到全国各省（市、区）的平均水平而已。上述五省（区）的各级财政转移支付人均水平与其经济发展综合水平相比极不适应。

（4）中央财政转移支付与地方经济发展水平存在负相关关系。在8个人均中央政府财政转移支付高于全国平均水平的省份中，除内蒙古自治区外，其余7个省份的县域经济发展水平综合指数都低于全国平均水平，且人均地方公共财政收入也低于全国平均水平。北京、上海和天津三市的经济发展水平综合指数在2.0以上，远远高于其他省（市、区），居于全国各省（市、区）的经济发达地区水平。但是，三个直辖市的人均中央财政专项转移支付水平却远低于全国平均水平。

四、城乡基本公共服务均等化的财政政策选择

综上所述，我国基本公共服务均等化问题不仅表现在地区内部城镇与农村存在明显差距，而且由于受财政转移支付政策制约，基本公共服务的地区差异性特征也十分明显，这种差异还受到地方经济发展水平的高度制约。总体而言，我国现行财政体制存在的主要矛盾是地方财政的事权与财力不匹配，主要问题是地区间公共服务水平仍然存在差距，关键原因是分税制改革没有到位，中央政府与地方政府的职责存在多方面错位，拥有集中财力的中央主管部门决策权过大、过细，专项转移支付规模过大导致地方自主权太小。具体来说，应从四个方面加强财政政策调整：

1.国家财政应加快扩大“三农”支出所占份额。要以缩小城乡基本公共服务差距为目标改善财政支出结构，“十三五”期间，国家财政“三农”支出占国家财政总支出的比重要突破10%并保持持续增长态势。

2.明确地方财政承担“三农”支出的责任。要加快政府职能转变改革步伐，明晰中央与地方政府在城乡基本公共服务均等化中的责任与事权。各级地方政府要通过深化改革以增强经济活力，确保地方财政收入稳步健康增长，确保基本公共服务均等化财政支撑到位。与此同时，要正确处理政府与市场的关系，为激发市场主体参与农村基本公共服务活力创造良好的发展环境，为社会资本进入城乡基本公共服务领域提供渠道和环境。

3.规范财政转移支付以缩小基本公共服务地区间差距。要扩大财政支出对农村基本公共服务的支持，应优先考虑规范专项转移支付项目，要通过对一般性转移支付进行调节来弥补中央出台增支政策形成的地方财力缺口，扩大县乡政府农村公共产品供给财政支出，并不断减缩专项转移支付规模，进一步完善一般性转移支付增长机制，从根本上建立起扩大农村基本公共服务供给的财政支持机制，从而真正实现城乡基本公共服务均等化的目标。

4.加快推进新型城镇化与同步推进城乡一体化建设。切实落实新型城镇化战略目标，迅速打破长期存在的城乡二元体制消极影响，按照“同目标、同规划，统筹资金、统筹建设”的原则，全面推进城乡基本公共服务均等化。推进农村基本公共服务发展，既需要财政政策的倾斜，也需要制度设计的改革。要加快完善城乡统一协调的基本公共服务制度，全面深化农村综合改革，实现农村公益事业发展机制、农村公共服务供给体制创新。

注释：

①农民人均收入超1万元的县（市）所占比重、国家扶贫开放工作重点县（市）个数所占比重，均以各省（市、区）所辖县（市）的个数为基数计算所得，基数中不包含市辖区。表中相关数据来源于2015年出版的《2012年中国县（市）社会经济统计年鉴》。

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