新农村建设背景下的政府购买公共服务推进研究

2016-06-02杨喜王平安徽大学管理学院安徽合肥230061

长春理工大学学报(社会科学版) 2016年2期

杨喜，王平（安徽大学管理学院，安徽合肥，230061）

杨喜，王平
（安徽大学管理学院，安徽合肥，230061）

［摘要］实现中华民族伟大复兴的中国梦，必然离不开我国广大农村地区的发展。党的十八大和十八届三中全会就已经明确提出要加大政府购买公共服务的力度。在此背景下，文章通过购买公共服务对新农村建设新发展的意义进行分析，介绍了农村购买公共服务的现状。对新农村建设中政府购买公共服务的现实问题及根源分析：政府职能转变未到位；城乡基本公共服务的差距大；社会组织发展不完善；缺乏完善的政府购买公共服务的监督和评价体系。并针对上述问题提出完善新农村建设中政府购买公共服务推进的相关对策。

［关键词］新农村；政府购买；公共服务

社会主义新农村建设是我国在现代化进程中意义重大的历史任务，也是一项复杂系统性工程，它包括了农村经济、政治、文化、社会和生态等领域共同发展。目前，我国社会经济发展已经进入了工业反哺农业、城市支持农村，以工促农、以城带乡新的发展阶段。党十八大报告中就明确指出，城乡一体化发展是解决好我国“三农”问题的根本途径。我国中央政府自2004年到2015年期间就连续密集地出台了12个涉农的一号文件，为不断推进我国社会主义新农村建设提供良好的政策保障。

我国政府购买公共服务发展起步比较晚，和西方发达国家相比还存在着一定差距。一些西方国家从上个世纪60年代就开始实行了政府购买公共服务，而我国在上个世纪90年代中期，上海、广东、浙江等一些经济发展比较好的地区才开始探索政府购买公共服务。2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，这对进一步规范政府有序开展向社会力量购买服务相关工作出了明确规定。党的十八届三中全会上又强调：对凡属于事务性管理服务，其在原则上也要引入市场竞争的机制，可以利用合同、委托等方式向社会进行购买，加大推动政府购买公共服务的实施。

本文主张通过政府购买公共服务这一新机制研究，促进城乡公共服务均等化和带动农村各项事业发展，从而推动新农村建设新发展。

一、购买公共服务对新农村建设新发展的意义

积极推进社会主义新农村建设是我国现代化进程发展过程中一项长期战略，十八大报告里就明确指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”。人们对公共服务需求也随社会经济快速发展而日益增加，农村公共服务供给状况直接关系到农村人民群众生活水平提高和生活质量改善。在我国由于城乡二元结构长期存在，严重制约了我国城乡一体化发展，政府在对农村购买公共服务的长期“缺位”造成农村地区公共服务长期供给不足，已经成为制约我国农村经济发展乃至影响到我国整个国民经济健康持续发展的一个瓶颈。在农村地区推进政府购买公共服务，不仅可以促进政府职能转变、构建服务型政府，而且还能够激活农民市场，弥补农村地区长期公共服务供给不足问题，拉动对我国广大农村地区的投资与消费，为农村地区提供更多更好公共服务，改善农民生活，满足农民需求，缩小城乡之间现有差距，促进城乡一体化发展。从而，更加有利于实现“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的社会主义新农村建设，让占我国人口大多数农民也能分享改革所带来的红利和现代化成果”。［1］通过政府购买公共服务的方式，把一些农村公共服务推向市场，可以有效地将行政资源和社会资源结合起来并充分利用，激发农村市场活力，促进新农村建设。

二、政府购买农村公共服务的现状

自改革开放以来我国社会经济得到了迅速发展，在经济快速增长的同时，人民对公共服务的需求也越来越高、对生活的质量以及生活中的幸福感要求也越来越高。在市场经济环境中，政府不必直接包揽提供一切公共服务，有些公共服务政府可以通过向社会力量购买的方式来实现。政府向社会力量购买服务，是指要利用发挥市场机制功能，将原本由政府来直接向社会公众提供的一些公共服务事项，按照一定的方式和程序，交给具备条件的社会力量去承担，并由政府根据其所提供公共服务数量与质量向其支付费用。［2］当前我国农业农村发展的重要背景就是城镇化，但我国在城镇化进程中存在着一个最关键问题：土地城镇化快于人口城镇化以及公共服务滞后问题。尽管这些年来全国许多地方在探索政府向社会力量购买公共服务方面也获得了一些成就，但是目前针对农村地区购买公共服务的实践以及相关的研究并不多，直接面向农村地区提供公共服务机构和组织也很少，不能满足农村地区发展对公共服务上的现实需求。

随着市场经济体制建立以后，个人和社会组织可以按着市场原则介入公共服务领域，这样我国农村公共服务供给主体就可以朝着多元化方向发展。虽然公共服务完全由市场来供给是错误的，但实践证明公共服务完全由政府来包揽一切同样也是行不通的。这是由于政府供给能力有限、公众需求的多样性及其易变性等多种因素来决定的。我国农村地区公共服务供给长期不足，至今也没有形成以农民实际需求为导向的公共服务供给机制，不能满足农民发展实际需要。服务型政府作用不仅体现在提供一些实际公共服务，更重要是能够提供秩序服务，也就是说政府要为其他公共服务主体提供一种公平良好制度环境，引导更多的社会资金投入到农村公共服务领域。从我国目前农村的实际情况来看，在我国广大农村地区，根据一份调查显示，在农村公共服务的投资主体中，政府所占份额最大，达到了93.1%，其次是村集体占27.57%，私人、民间组织和其他投资主体比重很少，总共为3.97%（见表1）。随着发展，农村公共服务投资主体虽然呈现了多元化趋势，但目前政府仍然是农村公共服务投资最主要主体。［3］

表1　农村公共服务投资主体［3］

目前在我国政府购买公共服务实践还主要集中在一些发达地区大中城市，而对于广大农村落后地区则很少能够被惠及到，这样也造成了在公共服务领域城乡之间的二元分割，在农村地区基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的供给一直存在着很大不公。有资料统计表明，2012年我国城乡之间收入比是3.2∶1，如果把义务教育、基本医疗、社会保障等因素也考虑在内，城乡之间实际收入比达到了5.8∶1。农村公共服务长期供给不足，城乡之间的公共服务差距过大，会严重制约社会主义新农村建设前进步伐。农村公共服务体系建设是一项非常复杂社会系统工程，不仅需要各级政府积极做好相应的职能转换与政策调整，而且也需要社会组织积极参与。由于在我国政府购买农村公共服务工作实施时间较短，目前还处于起步探索阶段，该工作还需要逐步向规范化、规模化方向发展。

三、政府购买农村公共服务的问题及根源分析

（一）政府职能转变不到位

传统的政府管理方式还没有完全向以服务型政府为核心的政府管理模式转变，政府职能在实际行使过程中如果未能得到很好地执行，往往就容易出现“越位”、“缺位”甚至“错位”的现象，造成政府难以履行好其公共服务职能。政府仅仅依靠强大的行政权力来进行“行政推进”，可能会在短期内改善农业农村的生产生活水平，但从长期来看，它反而可能会阻碍“三农”问题得到实质性的解决。［4］服务型政府转变还不到位，而传统的政府管理模式是一种以政府行政权力为主体的自上而下的社会管理体制，政府包办的事情过多，挤压了其他非政府组织发展生存的空间。从我国目前农村地区实际情况来看，政府对农村购买公共服务重视度还不够，长期以来政府往往重视城市公共服务供给，而忽视了在农村公共服务发展中农村发展的重要性。在农村公共服务供给的购买过程中，有些地方政府往往会把资金用在追求政绩工程、形象工程上，具有一定的盲目性，没有充分考虑到农民的实际需求，从而导致能够满足农民实际需求偏好的公共服务供给严重缺乏，致使农民没有得到实际利益。

（二）政府对农村公共服务财政投入不足，城乡公共服务差距大

党的十八大报告中也提到了到2020年我国要总体实现基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化的水平从根本上代表一个国家公共服务均等化水平，如果不能很好地实现基本公共服务均等化，城乡公共服务供给差距太大，我国也将难以推进实现真正的现代化建设。［5］新农村建设需要大量的资金，但就目前情况看，城乡二元结构存在，在城乡之间发展的政策支持与资金投入方面存在着“厚此薄彼”的情况，造成我国农村经济发展大大落后于城市，农民长期作为一种弱势群体，他们的利益诉求在其他利益集团的影响过程中经常被削弱和淹没，对农村建设的资金投入不足，对新农村建设发展造成严重制约。近些年政府财政虽然在对农业投入总量上有所增加，但相对而言却呈一种下降趋势（见表2），这种情况与农业在我国国民经济中的地位和作用非常的不相称。城乡二元体制长期存在也造成了政府购买公共服务也出现了二元化特征，长期对农村公共服务财政支持不足，导致对农村公共服务购买力不从心，农村基本公共服务水平还比较低下，难以满足农民实际需要，农村基础设施薄弱，农村基础教育、医疗卫生、文化事业等发展缓慢，伴随经济发展城乡之间差距不但没有被缩小，城乡公共服务差距却不断被扩大，严重制约了社会主义新农村建设发展进程。

表2　历年国家财政对农业的投入情况

（三）承接公共服务项目的社会组织发展还不完善

社会组织可以填补政府无力顾及的空白之处，但我国社会组织发展得并不完善，有能力承接政府转移公共服务的社会组织也很有限。根据国务院新闻办在2013年5月14日所发布《2012年中国人权事业的进展》的白皮书中就显示出：到2012年底时候，我国全部依法登记社会组织数量达到49.2万个，这就相当于在我国每万人中拥有社会组织数量只有3.67个，而在一些西方发达国家这一指标都是每万人拥有社会组织数量就达到了50个以上，即使在一般发展中国家每万人拥有社会组织数量也在10个以上。［6］而且在我国一些非营利性社会组织的发展还对政府存在一定依赖性，具有较强的行政色彩，缺乏市场竞争意识。而大部分民间独立社会组织发展不成熟，机构规模较小，缺乏专业人才，没有完善的法人治理结构，承接公共服务能力非常有限。再加上城乡差异大，面向农村的社会组织和机构社会组织数量少、资金缺乏、实力弱、发展也非常缓慢，公共服务供给能力不足，无法承担一些服务项目，这就造成了政府在向社会组织购买服务时选择有限，成为制约政府购买公共服务的重要因素。

（四）缺乏完善的政府购买公共服务监督和评价体系

政府购买公共服务作为连接公共部门和私人部门之间的一种市场交易行为，其所做出的行为必须受到监督。政府在购买农村公共服务时要受到严格的规制，奉行严格的程序、树立竞争择优的理念，必须坚持公平、公正、公开的原则。［7］政府向社会力量购买公共服务时，针对所购买项目完成情况，需要建立科学有效的监督、评价机制。农村公共服务建设缺失公正的政策和法制环境，在实际中农村公共服务法规和标准体系建设滞后，购买公共服务监督执行机制不健全，政府在购买农村公共服务程序公开透明度还不足，随意性较大，这容易导致寻租、设租等现象的发生，往往会给暗箱操作和腐败的发生留出可乘之机，同时也会阻碍社会组织的健康良性发展。缺少对政府购买公共服务有效评价体系，在实践过程中还没有建立由购买主体、服务对象以及第三方所组成的综合性评审机制，没有对政府购买服务项目的数量、质量以及资金使用绩效等方面完善的考核评价机制。这些也都会造成在农村公共服务购买过程中出现偏差，同时在实际过程中也缺少对农村公共服务需求实施相关调查，难以真正满足农村对公共服务日益增长的实际需求。

四、新农村建设中政府购买公共服务的对策

党的十八大报告中重点指出：现代化政府要真正体现服务型政府，全面履行政府职能，使政府的功能与作用得到充分实现，将政府结构进行系统完善，最终实现政府职能转变，让政府与市场和谐共存。

（一）转变政府观念，明确政府职能

政府需要与时俱进，不断去更新观念，需要认识到政府不是农村公共服务的唯一直接提供者，政府不能也无须包揽一切农村公共服务。要想推进政府购买公共服务有效实施，就必须具有良好的宏观政治和制度环境，这就需要政府能够适应时代发展需要，积极推进政治改革和加快政府职能转变，使政府从传统全能型政府向有限型政府转变，从注重统治职能转换到更加注重社会管理和公共服务职能上来。［8］政府职能虽然包括经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务四大职能，但现代政府的主要职能是公共服务职能［9］。在面向农村地区政府向社会力量购买公共服务，政府根据市场、社会主体发育程度及时调整自身职能范围和职能类型，要放开市场准入，把可以通过市场化手段提供农村公共服务事项交给一些满足条件和有实力社会组织、机构以及企业等社会力量去承担，积极形成改善公共服务的合力，从而能够有效解决在一些领域，单由政府去提供公共服务产品存在着数量不足、质量与效率不高等主要问题，为人民提供更加完善的公共服务，从而使农民群众得到更多便利和实惠。

（二）加大政府对购买农村公共服务的投入

伴随着社会主义新农村建设在实践中不断推进，政府需要着力破除城乡二元结构，加大对农村公共服务供给。提高政府对购买农村公共服务资金投入，政府要把财政支出向农村地区倾斜，在城乡之间能够更加合理有效地进行财政资源配置。［10］政府要积极引导和鼓励社会资本向农村地区的投入，对于一些可以进行商业化运营的农村公共服务，要向社会资本积极开放并给予一定的财税、金融等支持政策。针对农村特点以及农民对公共服务实际需求情况，制定符合农村地区所需要的政府购买公共服务指导性目录，更加明确政府购买公共服务的种类、性质及其内容，把一些适合社会力量去完成的公共服务交给社会组织去承担。如将农村地区的农民就业技能培训、医疗卫生、农村养老、生态环境保护、文化事业等可以纳入购买服务的范围，通过这种方式能够改变政府直接举办的单一方式难以满足农民实际需求的现状，不断提高农村公共服务水平和质量。大力推动公共服务下乡，努力缩小农村地区的公共服务同城市之间的现实差距，加快推进城乡基本公共服务均等化。并根据社会发展需要与时俱进适时对购买服务项目进行动态调整，逐步实现政府购买公共服务城乡一体化。

（三）大力培育发展社会组织

社会组织是政府购买公共服务的承接者和提供者，其快速发展也可以充实政府购买公共服务内容，提升政府购买公共服务质量，提高政府购买公共服务效率。［11］因此，政府在向社会组织购买服务同时，还必须加大对农村地区社会组织发展支持力度，加快社会组织培育，提供更多更好公共服务。一是政府加大对农村社会组织发展财政资金和政策的支持，推动承接主体提升服务能力，利用优惠政策，鼓励与引进民间资金参与农村公共服务供给。二是培养社会组织独立性，社会组织必须摆脱对政府的依赖性，政府向社会组织购买服务时，需要利用市场的力量，采用竞争性机制。政府坚持公开、公平、公正的原则上进行公共服务项目的招投标，通过优胜劣汰来确定承接主体，促其提高服务质量，降低服务成本。三是培育良好的市场大环境，为农村社会组织健康发展提供良好的土壤。可以通过鼓励符合条件企业积极参与到政府购买服务中来，以此来增强市场活力。“打铁还需自身硬”，社会组织也需要与时俱进，增加自身专业化水平，提升承接服务的能力，确保社会组织为农民保质保量地提供公共服务。

（四）建立健全对政府购买公共服务的监督和评价体系

政府在购买公共服务时，政府所扮演的角色就由公共服务生产者向公共服务购买者转变，政府作为公共服务的购买者这一角色时，它自身的能力和水平就直接影响到公民所获得的公共服务的质量和效益。［12］政府对农村公共服务购买的具体步骤、方法以及程序等都需要有严格法律规定。为了提高政府购买农村公共服务质量和效益，需要建立健全对政府购买公共服务的监督和评价体系。对于采购人、供应商以及采购代理机构的资质也要颁布相关法律规范，绝不能让腐败毁掉政府购买公共服务发展的好趋势。我国可以借鉴国外一些经验，如美国是由政府部门、独立的第三方评估机构、媒体与公众等多方组成的对社会组织的监管体系。规范政府向社会力量购买农村公共服务的绩效管理，建立由购买主体（政府）、服务对象（农民）以及第三方机构所组成的综合性评审机制，对购买服务项目的数量、质量以及资金使用绩效等方面实施全面的考核评价。［13］还需要建立政府购买公共服务信息公开制度，对于评价所获得结果也需要向社会公布，并且还可以作为以下一年度政府选择购买服务承接主体一项关键的参考依据，从而提高农村公共服务供给质量与效益，推动社会主义新农村建设。

五、结语

综上所述，政府购买公共服务是实现政府治理现代化和政府管理现代化的具体措施，也是缓解政府财政支出压力、改善公共服务质量的重要途径。在建设社会主义新农村过程中，政府在农村购买公共服务时需要转变政府观念，明确政府职能，加大政府对购买农村公共服务的投入；大力培育发展社会组织；建立健全对政府购买公共服务监督与评价体系。以便有效地去发挥市场、社会作用，进一步来完善农村公共服务供给，缩小城乡之间差距，逐

步实现城乡之间基本公共服务的均等化，让农民群众享受到丰富优质高效公共服务，从而促进社会主义新农村发展。

参考文献：

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［10］樊宝洪.基于乡镇财政视角的农村公共产品供给研究［D］.南京农业大学，2007.