多元治理视角下我国农村老年人社会福利体系构建

摘要：新中国成立以来，我国农村老年人社会福利在历史的演进中经历了互助合作福利、集体福利到社会福利三个阶段，其演变规律和内在逻辑与我国农村社会经济基础的变化基本适应。当前农村老年人社会福利发展在治理层面出现了供给主体过于单一、“自上而下”的决策和运行机制存在缺陷、需求表达机制和渠道缺失、相关监督机制不健全等问题，导致农村老年人社会福利事业发展相对滞后。从治理层面着手推进多元治理是解决问题的思路。基于多元治理的理论，构建多元治理下的农村老年人社会福利供给机制、管理体制和实施系统、需求表达机制以及监督机制等。

关键词：农村老年人；社会福利；多元治理；适度普惠

中图分类号：D035文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0061-06

农村老年人社会福利体系的构建是一项复杂的系统工程，就当前我国农村社会经济的发展现状和未来农村老年人社会福利的发展需要而言，该体系的构建离不开政府这一重要的治理主体。然而，农村老年人社会福利不可能由政府包办，我国政府也不可能有能力全面解决。如何通过各方力量的广泛参与、合作互动来真正实现农村老年人社会福利社会化？多元治理可以提供一种比较新的思路和方法。多元治理主张社会公共事务管理的多中心制度安排，要求由多元主体在协商合作的基础上共同管理公共事务，以实现公共利益最大化。概言之，多元治理即基于政府、市场、公民社会等多个利益相关者的权力和决策的责任分工，通过多元参与、协同解决公共事务的过程和机制。

一、我国农村老年人社会福利的历史演进与内在逻辑

农村老年人社会福利是在我国特定城乡二元背景下产生的概念，国外基本不存在相关概念的界定。以广义的社会福利概念为依据，笔者认为，农村老年人社会福利是指国家面向全体农村老年人的一项社会政策和制度安排。在当前条件下，关于农村老年人社会福利概念的界定主要包括三层涵义：第一，是在特定的时空条件下产生的；第二，是以乡、村基层社区为基本依托的，主要由国家、农村社区和农民个人共同筹资，为本社区老年成员提供基本福利保障；第三，仍然是一种初级形态的社会福利制度。

（一）我国农村老年人社会福利的历史演进

新中国成立以来，我国初步建立了补缺型社会福利制度，目前正处于向适度普惠扩展的探索阶段。以农村土地制度变迁为依据，从社会福利的供给主体看，可以将新中国成立以来农村老年人社会福利的演进大致划分为三个阶段：互助合作福利阶段，集体福利阶段和社会福利阶段。可以说，农村老年人社会福利事业有其自身的历史演变规律和内在逻辑，其中每一阶段的发展与当时的经济社会政治环境发展密切相关。

1.互助合作福利阶段：1949年～1955年。新中国成立后，由于受建国初期落后的生产力发展水平和有限的国家财力水平的制约，这一时期的农村老年人福利以小农经济为基础，主要依靠家庭和亲朋邻里互助合作提供的各种非正式福利等，正式的制度化的社会福利供给则寥寥无几。客观而言，政府并未承担起福利供给主体的责任，而将责任主体的地位让予家庭和邻里等非正式主体。政府虽然进行了农村老年人社会福利事业的初步探索，但实施中主要是面向特定困难老年人群的“补缺型”福利，保障对象主要是弱势老年群体，未能覆盖全体农民，保障水平亦很低，完全无法与现代意义上的社会福利同日而语。

2.集体福利阶段：1956年～1977年。自1956年农业的社会主义改造基本完成到1978年前，由于集体经济的发展取代了几千年来农民自给自足的自然经济，与小农经济相适应的农村家庭保障功能不断弱化，原本由家庭承担的福利供给责任则由农村集体来承担，我国农村进入了集体福利的新阶段，其显著特点是以集体为主，在集体保障功能失灵的情况下，政府予以适当的辅助和补充[1]（p.39）。在集体福利阶段，原有的农村老年人福利中增加了农村“五保”制度等内容，并初步向覆盖农村老年居民的、低水平的“适度普惠型”福利发展。然而，由于政府责任的缺失，集体经济的发展水平直接关系到农村老年人福利的保障水平，而部分地区集体经济的实力有限、难堪重负，导致福利保障的连续性受到了很大影响。因此，以集体经济为依托的农村老年人福利仅是计划经济时期的一种临时性制度安排而非现代意义上的福利制度安排，极易受到政策变动的影响，致使其几经起伏、历经变迁。

3.社会福利阶段：1978年至今。1978年以来，在全面推进改革开放和社会主义市场经济的新背景下，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，农村老年人社会福利事业也进入了新的发展阶段。由于集体经济不断被削弱甚至瓦解，导致以集体经济为依托的农村“集体福利”面临解体，家庭和邻里的互助合作等非正式制度安排再度成为农村老年人福利保障的主体。然而，随着工业化、城镇化进程的加速发展以及农村老龄化程度的加快，农村家庭及土地保障的功能越来越弱化，农村老年居民对于社会福利的需求越来越迫切，他们不断增长的社会福利需求与社会福利供给之间的矛盾日益突出，社会福利体系的构建迫在眉睫。自此，我国逐步探索向适度普惠的社会福利体系扩展，农村老年人福利事业开始进入“社会福利”的新阶段。具体而言，改革开放后的农村老年人社会福利可以进一步划分为两个阶段：第一阶段是1979年～1999年，从家庭供给为主向家庭与社会供给相结合转变的阶段；第二阶段是2000年至今，农村老年人社会福利社会化探索的阶段。

（二）我国农村老年人社会福利的内在逻辑

我国农村老年人社会福利制度在历史演进中的内在逻辑是与我国农村社会经济基础的变化相适应的。通过探究农村老年人社会福利的演进规律，揭示其内在的发展逻辑，总结和汲取经验教训，可以更好地促进这一事业的健康发展。

1.社会福利服务的惠及对象范围逐步扩大。如前所述，为顺应农村经济社会的发展要求，我国农村老年人社会福利的服务对象范围逐步扩大，由最初的农村“五保”老人逐步扩展到社会上有需要的老年人，福利服务体系的惠及范围逐步扩大：一是对于“五保”老人，以集中供养或分散供养的方式实现了由国家供养；二是对于农村高龄老人，多省市出台了标准不同的高龄津贴制度；三是对于农村低收入老人，多地建立了生活困难老人养老服务补贴制度，部分省市出台了护理补贴制度。

2.福利供给主体从传统家庭供给为主逐步向家庭和社会供给相结合转变。自新中国成立到改革开放之前，在农村老年人社会福利供给方面，我国政府仅处于“拾遗补阙”的地位，占据主导地位的则是家庭福利和集体福利，政府只需承担农村弱势老年群体的最基本生活保障。自改革开放以来，我国的农村老年人社会福利从以往的家庭供给为主开始向社会多样化方向发展，社会主体开始参与到农村老年人社会福利发展中来。社会福利的社会化和多元化是一个国家社会化程度日益提高的体现，是社会发展落实于民生的成果。鉴于农村老年人社会福利的目标是最大限度地满足老年群体的福利，因此它就必然要调动政府、市场和社会因素各自的优势，需要通过广泛的社会公共组织网络来具体实施，以促进这一福利事业得到全面的发展。

3.福利体系由救助型向基本生活保障型发展。新中国成立之初，我国的农村老年人社会福利体系以救助型为主，通常只有弱势老年群体的救助项目，保障程度低、水平非常有限，仅能维持他们的最基本生活需求。在集体福利阶段，虽然在原有的救灾救济的基础上，农村社会救助制度初步建立，农村老年人社会福利中增加了农村“五保”制度和农村合作医疗制度等内容，并逐步向潜在的、低水平的、“适度普惠型”福利发展，但这一时期的福利体系仍以救助型为主，辅之以基本生活保障。改革开放后特别是新世纪以来，农村老年人福利体系开始逐步面向全体农村老年人，这种福利体系涵盖了农村老年人基本生活的最主要方面，如贫困救助、养老保险、医疗保险等，这也意味着福利体系开始由救助型向基本生活保障型发展。之所以要加上“基本”二字，是因为这种福利体系的构建是为满足农村老年人的基本生活需要，而不是满足他们的高级需要。

二、“治理层面的不足”：我国农村老年人社会福利的现状与问题

农村老年人社会福利体系是一个复杂的开放系统，应当由决策者、生产者和消费者等共同主导，在供给决策、诉求表达、评估监督等过程中调和各方利益，以有效的运作满足农村老年消费者的需求，从而体现“治理”的内在含义[2]（pp.226-227）。然而，从当前我国农村老年人社会福利的发展现状看，存在的主要问题即在于该体系并非是一个完整有序的有机整体，与“治理”的基本理念并不统一，这些问题集中体现在以下几个方面。

（一）农村老年人社会福利的供给主体过于单一，社会化程度较低

通过前文的分析可以发现，政府近乎是农村老年人社会福利的单一供给主体。这种传统的农村老年人社会福利的供给模式已滞后于农村经济社会的发展和农村社会福利制度变迁的进程，不仅使政府在人力、物力、财力上不堪重负，而且供给的效率和质量也难以提高，导致快速增长的农村老年人的社会福利需求与传统的社会福利供给之间的矛盾日益凸显。一方面，政府在农村老年人社会福利领域的垄断以及严格规制的供给准入机制，导致“民间组织等尽管拥有资本、技术、信息等优势资源，却受政府政策和产权界定的影响”[3]（pp.89，136），难以进入社会福利供给领域。另一方面，政府作为单一的供给主体，利用垄断的权力在供给过程中容易产生“寻租”和“异化”行为，造成农村老年人社会福利供给总量不足和结构失衡的现象并存[4]。

（二）“自上而下”的决策和运行机制存在缺陷

鉴于政府是单一的供给主体，与政府“自上而下”的行政管理体制相对应，农村老年人社会福利的决策运行机制必然也是“自上而下”的。这种通过“自上而下”行政命令方式推动并运行的农村老年人社会福利的机制和过程存在着不可避免的缺陷。在中国传统的行政管理体制下，政府部门直接干预或提供农村老年人社会福利。这种自上而下的供给决策机制决定了福利供给的强制性和统一性。由于“自上而下”的决策和运行机制存在的缺陷，农村老年人社会福利的生产不是由老年农民这一消费群体决定，而是由政府生产者决定，难免造成供给的不足或结构失衡，难以实现供给结构和需求结构的协同匹配[4]。

（三）农村老年人福利需求表达机制和渠道缺失

在农村老年人社会福利的实施过程中，由于缺乏完善、健全的“自下而上”的社会福利需求表达机制，而未根据农村老年人的需求偏好决定社会福利的供给，农村社会福利的供给亦难以体现广大老年农民对社会福利的真实需求。鉴于这种“自上而下”供给决策机制的惯性作用，通常以各种政策规定、下达指令和数量指标等形式决定供给的规模和结构[5]（p.298），而不是追求农村老年人的效用最大化和福利状况的改善。造成这一问题的根源就在于农村基层民主制度的缺失，农民缺乏参与集体决策过程的机制，农村老年人社会福利供给决策机制缺乏规范的协商民主过程。

（四）农村老年人社会福利的相关监督机制不健全

在我国农村老年人社会福利的实施过程中，各地政府出现的违规侵占、挪用社会福利基金等现象，不仅反映了政府垄断供给过程较易产生“寻租”、“异化”等行为，也反映出当前监督机制的严重缺失。监督机制缺失主要表现为两方面。第一，健全的制度内监督机制缺失。由于监督机制的不健全，上级主管部门和纪检监察部门等通常是在出现了违规操作等问题后才予以调查和严惩，未能在违规事件出现前有效地制约基层政府行为的随意性。由于相关福利立法的缺失，司法机关亦难以依法对行政机关进行有力的监督，司法监督机制缺失更为严重。第二，有效的社会监督机制缺失。未能“建立一套他律制约机制，引入社会监督，形成包括听证会制度、信息沟通制度在内的社会监督体系”[3]。

由于政府垄断供给，在社会福利基金统筹收缴方面存在严重的信息不对称，民众处于信息弱势的一方，难以对基金的征缴、管理和使用等进行有效的监督；此外，社会福利监督中还缺乏相对独立的社会监管机构。当前社会监督机制的缺失与政府在该领域的缺位、越位和错位有着直接的关系。

从以上分析可见，当前我国农村老年人社会福利事业发展滞后于农村经济与社会发展虽有多方面的原因，但从根本上看治理层面不足是重要原因。在治理层面，要改变当前供给主体过于单一的现状，可以通过各方力量的广泛参与、合作互动来实现农村老年人社会福利的有效供给，即多元供给，建立多元治理下的农村老年人社会福利供给机制。这一机制强调不同社会主体间的相互配合与协作，政府不再是单一的供给主体，政府、市场、第三部门、农民等多元主体的协同供给[4]是实现农村老年人社会福利的创新思路；针对“自上而下”的供给决策机制存在的缺陷，在农村老年人社会福利的管理、实施和监督过程中，可以通过“上下互动”的方式，使各主体参与到农村老年人社会福利运行中来；而对于农村老年人社会福利需求表达机制和渠道缺失的困境，可以构建多元治理下的需求表达机制和渠道。

三、多元治理视角下构建农村老年人社会福利体系的策略思路

通过上述分析可以看出，要解决我国农村老年人社会福利存在的问题，必须从治理层面着手，推进多元治理，构建多元治理视角下适度普惠的农村老年人社会福利体系。

（一）多元治理理论

“多元治理”的概念源自“治理”，治理一词即意味着单一权威向多中心的转变，其核心特征在于政府与市场、社会、民众等多元主体互动合作，发挥各方的优势和潜能，实现公共利益的最大化。此外，多元治理还要变革传统管理体制下“自上而下”的单一权力运行方向，形成权力运行的上下互动以及横向运行过程。多元治理形成了网络合作结构，即政府与多元主体平等协商、相互配合地完成对社会公共事务的治理，其活动方式不同于以往的政府主导治理模式。与以前的政府占据治理的主导地位发挥着决定作用不同，多元治理方式“有利于社会利益的表达和综合，有利于公共政策的制定和执行，也有利于社会公共问题的解决和处理”[6]（p.191）。

基于以上理论背景，由于我国正处于经济社会转型的关键时期，农村老年人社会福利供给和需求之间的矛盾使其可持续发展面临严峻的挑战，因此，有必要对原有的政府为主导的单一供给模式进行变革，政府并不是农村老年人社会福利的唯一提供者，应允许不同的提供者进入，如市场、第三部门等。在多元治理下，政府职能应转向制定游戏规则和进行监督并提供必要的资源，市场领域应呈现投资渠道多元化、主体利益多元化的格局。这就意味着，农村老年人社会福利的各种利益相关者相互作用以形成独特高效的多元治理体系，其关键是形成多元治理下的供给机制、运行机制和需求表达机制（公众参与机制）。

（二）构建多元治理视角下农村老年人社会福利体系的政策建议

1.构建多元参与的农村老年人社会福利供给机制。构建多元治理下的农村老年人社会福利供给机制和服务体系应当坚持政府主导、市场调节、社会协同的基本原则，坚持政府的主体责任，灵活运用市场机制，注重扩大社会参与，凝聚多方合力协作推进农村老年人社会福利事业发展。

第一，在多元治理下的农村老年人社会福利供给机制中，充分发挥政府、市场、社会各种治理主体的作用。一方面，政府作为主导者对各项资源和价值进行权威性分配，政府主导对多元治理格局是不可或缺的；另一方面，在各种治理主体中，政府仍然发挥宏观调控的重要职责，通过制定一系列行为规范，为市场的良好运行和农村第三部门的成熟发展提供一套日趋完善的“游戏规则”和公平稳定的政治、法律环境，尤其是要建立健全农村老年人社会福利法律法规政策体系。当前由于我国农村老年人社会福利相关法律法规不健全，进而影响了多元治理的有效开展，依法治理的程度较低。而多元治理的含义就包括“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现”[7]（p.268）。因此，开展多元治理亟需政府提供必要的制度基础，尤其需要建立完备的法律规章制度，为市场运行和第三部门的发展提供根本的法律保障。此外，政府需搭建一个现代化的信息平台，为农村老年人社会福利多元治理中的各方协调提供便利，使其相互协同、整体连动。通过这一平台，可以使政府、非政府组织、市场部门、公众等各治理主体进行谈判、博弈、协商与合作，为供给系统的决策提供依据，优化公共决策过程，实现多元化、网络化的农村社会福利供给机制。第二，市场机制是有力的补充。“市场需要一个位置，并且市场需要安于其位。市场必须被给予足够的范围来完成许多它能做得好的事情。”[8]（p.83）可以说，市场机制为公共产品和服务的供给提供了更多的选择，在社会福利尤其是农村老年人社会福利领域，其准公共性就是政府与市场开展合作的基础。即使农村老年人社会福利的主要责任主体是政府，但不应“专属”于政府，政府与市场仍可以在这一领域进行有机的结合。第三，积极发挥社会参与的力量。近年来，“社会参与”作为对政府和市场社会福利服务供给不足的有力补充，发挥了一定的积极作用。农村民间组织的发育可为政府、社会组织、农村社区居民等多元主体协同治理营造良好的环境。

2.改革创新农村老年人社会福利的管理体制和实施系统。要建立覆盖近6.19亿[9]农村人口的社会福利体系，必须理顺农村社会福利的管理体制和实施系统。具体而言，在体制改革方面，中央层面负责全面统筹推进全国城乡老年人社会福利事业发展，研究有关农村老年人社会福利改革与发展的重大问题，协调所涉及的重要决策和事务；省级层面和地级层面可参照改革需要，整合成立相应的机构，履行相应职能。在实施系统方面，多元治理下的实施系统是一项工程体系，涉及诸多方面（如项目、机构、手段、目标等）的关系和问题，其主要构成要素包括福利项目、福利机构、实施手段以及实施目标。这四个基本要素共同构成农村老年人社会福利的实施系统，它们之间的相互协同作用则在不断完善这一实施系统。

3.探索建立多元治理下的农村农年人福利需求表达机制。

需求表达机制是一种制度化的民主机制，强调开放并有诚意地听取和采纳农村老年人的意见。农村老年人社会福利需求表达机制离不开政府“自上而下”的鼓励、引导和规范，也离不开农民“自下而上”的推动、自觉和理性。就农村老年人社会福利需求表达的机制和渠道而言，“目前学界建立的设想和论证比较模糊，主要涉及基层民主制度、组织化程度和协商谈判制度等”[10]。在综合相关研究的基础上，应主要从完善村民自治机制、完善信息公开制度及发挥相关社会组织的作用三个方面拓宽农村老年人社会福利需求表达渠道。政府应加快建构多元治理下的农村老年人社会福利需求表达机制，建立健全适应农村社会结构、社会利益格局发展变化的、有效调节农村社会利益关系的机制和政策。尤应注意的是，在多元治理体系中要坚持以农村老年人的需求为中心。各级政府要坚持“以民为本”的执政思想，深入了解农村老年人的需要，做出反映农村老年人真实需求的决策，最大程度上尊重和体现农村老年人的公共利益。

4.加强责任监督，完善多元治理下的责任监督机制。在多元治理的框架下，政府应主要从以下两方面强化责任监督职责。一是行政监督。政府是公共责任最强有力的管制者，可以通过行政和法律等手段监督公共责任，其中首先要做的就是完善责任监督机制，健全制度内监督机制。二是社会监督。一方面可以发挥舆论监督的有力影响。在对市场和第三部门的监督中，政府可以借助媒体和公众的力量实施有效的监督，可以借助媒体的普及面广、影响力大发挥其独特有效的监督作用，对侵害农村老年人正当福利权益的违法违约行为进行及时处理。另一方面可以建立有效的社会监督机制。建立独立的社会监管机构是实施监督管理的有效途径，这类机构可以由乡村组织代表（乡村精英）和农村居民等共同组成，包括村委会主任。独立的社会监管机构不仅可有效监督社会福利基金筹措、管理以及使用的过程，还可以监督福利供给是否偏离了农村老年人的需求偏好。

参考文献：

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[责任编辑：杨健]