京津冀职工基本养老保险制度对接策略研究

2016-05-30张金峰

天津行政学院学报 2016年3期

摘要：劳动力要素的合理流动是实现京津冀协同发展的重要支撑。目前，京津冀养老保险关系转移接续不畅及养老金待遇差异明显，成为制约三地职工基本养老保险制度对接的软性约束，严重阻碍了劳动力的跨区域流动。借鉴欧盟社会保障一体化典型经验，京津冀应着力推进养老保险制度的横向对接与纵向对接，通过加强法律法规协调和建立区域协同管理机构、明确养老金权益补偿责任、提高基金统筹层次及经办机构管理服务能力等支持措施，为京津冀协同发展战略的顺利实施提供制度性保障。

关键词：京津冀协同发展；职工基本养老保险；制度对接

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0054-07

2014年2月底习近平在京津冀协同发展座谈会上发表讲话后，党和国家将京津冀协同发展上升为重大国家战略。京津冀区域经济一体化要求生产要素无障碍流动。劳动力要素的自由流动是实现区域经济协同发展的基石之一。而养老保险制度的协调对接有助于增强跨区域流动劳动者养老保障权利的“便携”性，是实现劳动力要素合理流动的重要保障。同时，基本养老保险制度对接也是京津冀公共服务均等化的重要组成部分之一[1]（p.23）。因此，推进京津冀职工基本养老保险制度对接对于促进劳动力合理有序流动、首都非核心功能疏解以及京津冀协同发展具有重要意义。

一、京津冀职工基本养老保险制度对接的客观环境与障碍

全面依法治国战略举措的提出是推进区域养老保险制度对接的重要法治环境保障。中央提出京津冀协同发展战略后，三地政府积极出台了一系列的举措来保障协同发展，为养老保险制度对接提供了政策上的支持。就经济层面而言，京津冀三地经济稳健发展，财政收入稳步增加，为养老保险制度对接提供了坚实的资金基础。从制度层面看，京津冀均以《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）为基础制定了本地区的养老保险政策，形成了相对统一的制度框架。2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称“转移接续办法”）颁布后，三地于2009年、2010年、2012年相应制定了适合本地的转移接续办法，使区域内流动劳动者的养老保险转移接续有了一定程度上的制度保障。从养老保险机构经办服务能力层面看，“金保工程”及信息化建设的推进为区域养老保险制度对接提供了初步的技术保障。京津冀政府通过积极构建养老保险异地支付结算平台，旨在使跨区域流动就业人员能够享受更加方便的服务保障。尽管京津冀养老保险制度对接具备上述有利的现实基础条件，但基金收支平衡因素影响养老保险关系顺畅转移接续以及三地之间经济发展不均衡导致劳动者之间养老金待遇差异明显，成为京津冀养老保险制度对接的主要障碍。

（一）养老保险关系转移接续不畅制约京津冀基本养老保险制度对接

劳动力跨区域流动会对养老保险关系转入地和转出地的基金收支平衡产生重要影响。在各地实行基本养老保险属地管理和财政“分灶吃饭”的背景下，当养老保险关系在不同统筹地区之间发生转移时，地方政府对于参保者的养老保险责任也随之发生变化。地方政府转出的养老保险关系越多，其支付责任转移得越多；地方政府接收的参保者越多，其未来时期待遇兑现的相应责任及财政负担就越大。按照《转移接续办法》规定，养老保险社会统筹基金仅按缴费基数的12%转移，并未按20%的比例全额转出。这进一步加剧了地方政府欢迎养老保险关系转出而不希望参保者转入的态势。就转出地而言，转出的参保人员越多，截留的统筹资金就越多，这既有助于增强当地政府的养老保险基金支付能力，又间接转嫁了养老负担。就转入地而言，接收转移而来的统筹基金无法满足当地正常的养老金待遇给付需求，反而增加了地方财政的补贴压力。因此，目前养老保险关系的跨区域转移对于所有地区而言，均是转出更有利于基金收支平衡，转入则可能导致基金损失。

为了尽量规避劳动力跨区域流动带来的养老保险关系转移对当地基金收支平衡造成冲击，京津冀三地均设置了有利于自身利益的限制性转入条件，从而间接影响了劳动力的合理有序流动。例如，目前京津冀三地关于“中人”参保群体养老保险异地转移的视同缴费年限认定政策①仍然存在分歧。由于“中人”群体的视同缴费年限在缴费总年数中的占比较大，转入地接收的“中人”越多，其用于补充视同缴费年限的资金量就越大。现实中京津冀对“中人”的政策界定存在差异，造成“中人”群体在养老保险关系跨区域转移接续时视同缴费年限的计算仍难以认定，进而导致其正当的养老保险权益无法落实。另外，在跨区域流动就业人员待遇领取地的确认条件方面，京津冀三地均指出须在本地工作的缴费年限超过10年，否则返回符合条件的上一工作地或户籍所在地。从收支平衡理论来讲，某一地区的制度赡养率与其养老保险基金及财政补贴支出成正向变动关系[2]（p.201）。在其他参数确定的情况下，如果某地接收的劳动力越年轻、缴费时间越长，其对降低转入地的制度赡养率和改善基金的收支状况就相对越好；如果情况相反则会导致转入地养老保险收支平衡的进一步恶化。从京津冀三地的制度赡养率和养老保险基金当期收支结余数据看，天津、河北的相应状况均比北京严峻，形势不容乐观。2014年京津冀城镇职工基本养老保险制度赡养率分别为19.67%、47.34%和38.93%。天津与河北的制度赡养率远高于北京。在养老保险基金收支方面，北京市略有盈余，天津与河北均已显现赤字[3]（p.8）。根据《京津冀协同发展纲要》的战略部署，河北、天津两地主要负责承接北京向外转移的产业及相关劳动力群体，从而有序疏解首都非核心功能。在此背景下，天津与河北的较高制度赡养率和养老保险基金收支状况使其承接首都劳动力转移的能力相对有限，这就更加促成津冀两地对潜在的劳动力流入群体进行苛刻的政策性筛选，进而变相实施转入限制。因此，天津市在规定转入者缴费年限的基础上还额外要求确定养老金待遇领取地必须是本地常住户口（不含“蓝印户口”）。这意味着受上述条件影响，如果流动劳动者在最后一个工作地参保缴费不足十年，可能导致其在当地按照较高的标准缴纳了养老保险，退休时却在某个工资水平较低的地区按照当地的标准领取养老金，从而造成其缴费贡献与退休待遇之间不对等以及不应有的养老保险权益损失。

（二）养老金待遇差对京津冀基本养老保险制度对接形成挑战

经济发展水平大致均等是保障区域养老保险制度对接成功的宏观要素之一。京津冀经济发展水平不均衡导致三地的社会平均工资水平存在较大的差距。由于基本养老金待遇计发公式中的相关参数受工资水平影响较大，因此尽管三地养老保险制度框架已基本一致，但京津冀基本养老金待遇水平呈现明显的差距。劳动力总是趋于向工资水平和养老金待遇较高的地区流动。这使得京津冀协同发展战略中的首都非核心功能疏解以及劳动力随产业转移而相应流动受阻，凸显了三地在尽快实现养老保险关系顺畅转移对接后仍需继续推进待遇水平对接的迫切性，从而增加了制度对接的难度。

国家统计局分省年度数据显示，2010年～2014年北京与天津的人均GDP和职工平均工资水平均高于河北的相应水平。2014年北京市人均GDP达到99995元，天津市和河北省分别为105231元和39984元。同年，北京市全年城镇单位在岗职工平均工资为103400元，天津市城镇单位在岗职工平均工资为73839元，而河北省全省的在岗职工平均工资为46239元。总体上看，北京与天津的年人均GDP分别为河北的2.5倍和2.63倍，北京与天津的在岗职工平均工资分别为河北的2.24倍和1.6倍。依据养老金计发公式，基本养老金待遇绝对额为基础养老金与个人账户养老金之和。其中，职工退休上一年度当地职工月平均工资、本人指数化月平均缴费工资、退休时个人账户储存额等制度参数均与工资水平联系紧密。在计发月数既定的情况下，由各地经济发展水平决定的职工平均工资成为影响养老金待遇的最主要因素。从2014年相关数据看，京津冀职工每月基本养老金分别为3064.86元、2337.74元和2245.85元。北京高于天津、河北727.11元和819元，分别为两者的1.31倍和1.36倍；天津高于河北91.89元，相当于后者的1.04倍。

养老金待遇水平对劳动力的流动有显著正向影响。京津冀三地的养老金待遇差距造成区分度十分明显的劳动力吸纳效应。根据第六次全国人口普查资料估算，北京市城镇跨省流入人口为634.25万人，河北省跨省流出人口为303.45万人，分列京津冀地区人口流入地首位和流出地首位。在北京市外来常住人口中，来自河北省的最多，占22.1%，来自天津的占1.2%；在天津市外来常住人口中，来自河北省的最多，占25.2%，来自北京的占0.8%。三地劳动力流动方向表现为河北向天津尤其是向北京流动。按照中央对京津冀协同发展战略的决策部署，产业及人口转移的基本方向为北京向天津、河北转移[4]。因此，两者呈现出逆向冲突的局面亟待破解。

二、推进京津冀职工基本养老保险制度对接的路径设计

推动京津冀基本养老保险制度对接旨在促进劳动力等生产要素的自由流动和提高资源的配置效率，为区域经济的协调发展提供制度性保障。京津冀养老保险制度的对接应从横向与纵向的对接思路着手解决跨区域流动人员及其家属的养老保障问题。横向对接主要是指在保障及尊重二市一省的利益基础上，使流动劳动者的养老保险关系能够顺畅地转移对接。纵向对接的核心是以三地实际承受能力为限度，以养老保险适度水平为标准，逐步分阶段地最终实现三地养老保险待遇一体化。

（一）以无损对接原则推进养老保险制度横向对接

京津冀养老保险制度横向对接应遵循劳动公平之上的无损对接原则。无损对接既要保障劳动者的基本养老保险权益不受损、不因工作地域的转变而无法得到合法保护，又要保障转入地与转出地的正当利益不受损以及养老保险基金运行保持基本稳定。因此，京津冀养老保险制度横向对接包括两个层次：一是保障劳动者养老保险权益公平顺畅地转移对接；二是尽量不影响转入地和转出地养老保险资金的正常收支状态。

欧盟在社会保障一体化进程中，通过《欧盟社会保障法令》塑造了一个对接连贯、转移方便、权益保存良好的区域养老保险衔接机制。在我国尚未实现养老保险全国统筹的情况下，学习借鉴欧盟的相关有益经验极为必要。在养老保险权益协调方面，《欧盟社会保障法令》明确提出了工作地原则、缴费时间累加原则、暂时冻结原则、待遇分段计算原则等[5]。工作地原则是指劳动者以工作地为标准加入某一成员国的养老保险计划，并且在同一时期只能被纳入一个成员国的制度计划。缴费时间累加原则规定，劳动者在不同成员国的养老保险缴费时间可以累积计算，以防止劳动者在若干成员国之间流动时因达不到这些国家各自的最低缴费年限规定而引发养老保障权益损失。暂时冻结原则是指当劳动者从某国迁移到他国时，其以前的养老保险记录将被原始国保留，原有的历史缴费将被暂时冻结，既不会支付给本人，也不会被转移给他国，直到劳动者退休时才会按照规定标准向其发放。即劳动者流动前的缴费将在原始国得到保全，其养老保险资金被用于保值增值，到退休时方可获得相应的待遇给付。养老保险待遇分段计算原则指出，只要劳动者加入某一成员国的养老保险计划超过一年，该国必须在其退休时向其支付养老金。各成员国根据劳动者在该国的缴费年限分别支付养老保险待遇并保证其年均养老保险待遇不低于同期该国长期就业者的相应水平。欧盟通过上述巧妙的政策设计在相当程度上维持了各成员国养老保险制度的稳定性，使跨区域流动劳动者的养老保险权益转移衔接并不影响成员国的根本利益，因此得到了各成员国的认可与支持。

借鉴欧盟经验，京津冀跨区域流动劳动者养老保险关系转移对接的基本思路应为“工作地缴费、分段记录、权益累计、退休地发放”。即劳动者可在不同的工作地参保缴费并由当地养老保险部门进行权益记录。个人的养老保险缴费记录由各参保地负责保存。这些记录汇总起来就能够全面反映劳动者在各地的所有缴费经历。长期跨区域流动就业人员在不同省市的养老保险缴费年限将被累加计算。当劳动者退休后，就可以凭借这些记录在任一退休地享受养老保障权益，其养老保险待遇由各缴费所在地分别计算发放。这种办法是在养老保险基金账户不带走的思路下解决养老保险关系转移对接问题。分段记录与权益累计原则相结合，既解决了流动劳动者在不同地区参保而如何受益的问题，又破除了制约劳动者流动中的养老保险异地转移接续的地方壁垒。对于参保人而言，跨地区流动时其养老保险权益不增也不减。对于转入地和转出地而言，这充分体现了各统筹地区养老保障责任与义务的匹配。这样京津冀三地就建立了具有足够协调性与激励性的机制，能够实现区域间基本养老保险关系的互通互认。

（二）通过设定目标阶段推进养老保险制度纵向对接

京津冀三地经济发展水平差异较大，养老保险制度暂不具备直接对接的条件。这与欧盟后期一体化过程中面临的问题极为相似。面对后期入盟国家经济水平及社会政策的差异性，欧盟根据流动就业人员的需求和成员国经济社会发展的实际，在社会保障方面采取了开放性协调的治理方式[6]。借鉴欧盟的有益经验，京津冀应分阶段地有序统一制度参数，在适度养老保障水平基础上最终实现养老保险制度一体化，从而达到制度的统一公平与全面对接。

坚持“以人为中心”的发展理念始终是推进京津冀协同发展和养老保险制度对接的根本出发点和落脚点。京津冀协同发展战略提出，三地要以交通、生态环保、产业为突破口率先实现协同发展。产业转移影响人口转移，养老保险制度对接必须紧随产业和人口转移进程同步推进，从而有效支撑和助力京津冀协同发展。从目前的产业结构情况看，北京、天津、河北三地差异明显，产业梯度落差较大。2015年北京三次产业比重分别为0.6%、19.6%和79.8%；天津的相应比重为1.3%、46.7%和52.0%；河北为11.5%、48.3%和40.2%。从相关经济指标和发展程度看，北京基本处于向知识经济过渡阶段，天津属于工业经济后期，河北属于工业经济初期[7]。据预测，到2030年左右，京津冀产业结构将趋于平稳发展状态。未来北京三次产业的变动很小，2034年三次产业比重依次为0.05%、17.5%和82.45%，其产业结构已向成熟稳定状态收敛。天津的第三产业比重将于2026年首次超过第二产业，到2034年，天津三次产业比重估计值分别为0.07%、47.64%和52.38%。未来河北第一产业比重将平稳降低，第三产业比重平稳增加。到2034年，河北三次产业的比重预计为6.14%、50.68%和43.17%[8]。第二产业将长期处于主导地位且产业结构一直呈现“二三一”型。

综合产业结构变动和人口转移两大基础条件，京津冀养老保险制度对接的具体阶段划分如下。第一，京津冀养老保险制度对接的初期阶段。2015年～2020年，京津冀地区正处于产业转移升级和产业结构调整转换的进程中，劳动力转移规模随之持续稳定增长，养老保险制度的对接也进入攻坚阶段。各方利益冲突和矛盾显现将更加突出，妥善处理大规模转移劳动力的养老保险转移接续问题直接关系京津冀协同发展效果。这一阶段应大力完善三地养老保险制度转移接续机制，对劳动力转移过程中的养老保险权益受损群体进行相应补偿，并着手缩小三地的福利水平差距。第二，京津冀养老保险制度对接的中期阶段。2021年～2030年，随着京津冀地区产业结构趋于稳定发展，劳动力的转移速度下降、规模也逐渐缩小，养老保险制度的对接进入过渡阶段。在制度层面对接的基础上，此阶段京津冀应调整养老保障水平到适度合理水平，实现适合自身的动态调整机制。第三，京津冀养老保险制度对接的远期阶段。2031年～2050年，京津冀经济步入工业化后期，产业结构整体上均呈现稳定状态。这一阶段，劳动力流动也趋于稳定。由于经济高度发展，京津冀工资水平及养老金待遇差距逐渐缩小。随着工资水平的增长，京津冀的养老金待遇水平将逐渐趋同，养老保险制度逐步实现区域均等化发展。在此基础上，京津冀养老保障水平基本实行一体化，制度设计层面实现无缝对接，顺利完成福利无差异发展的阶段过程，从而促进区域间化解冲突、增强合作以达到整体福利最大化状态。

三、推进京津冀职工基本养老保险制度对接的配套措施

（一）加强法律法规协调，建立区域协同管理机构

从欧盟一体化的进程看，跨区域流动人员的养老保障衔接问题均是通过协调各成员国相关立法来解决的[5]。欧盟通过积极协调各国在社会保障方面的立法冲突，使相关立法趋于一致，有力地保证了流动人员能在不同的退休地享受应有的养老保险待遇。京津冀以往的各领域合作均未通过立法途径来推动，这就更加需要三地在全面依法治国方针的指导下共同研究制定地方协同的法律法规来保障协同发展战略的实施。因此，京津冀政府亟需建立公平统一的法制环境，通过协同合作及时梳理和清除互相冲突的养老保障方面的法规政策，为区域养老保险制度对接提供法律保障，使流动劳动者能够享有合理的公民权利和福利待遇。

京津冀协同发展是党和国家对两市一省的整体性规划，三地必须从统筹发展的角度出发形成多边合作关系，实现区域之间的协调联动。借助京津冀协同发展上升为国家战略的契机，三地政府应切实地开展社会保障一体化的协同管理工作，尤其是要支持建立关于养老保险制度的一体化协调机构并赋予其相应的管理权限。京津冀政府应达成高度共识并超越地方利益积极建立养老保险领域的专业委员会和工作小组，对三地的养老保险转移业务进行研究分析和组织协调，提供综合、专业的职能管理。同时，京津冀还应建立养老保险基金调剂部门，专职负责转入地及转出地相关养老保险基金的利益协调，从而确保基本养老保险关系顺利地转移对接。

（二）明确养老金权益补偿责任，提高基金统筹层次

目前，养老保险制度的“中人”群体是京津冀跨区域流动劳动者的主体，其在转移接续中的权益损失理应得到合理补偿。这就要求京津冀三地在养老保险跨区域转移对接中明晰自身应该承担的具体责任，通过有效的利益协调机制来化解可能出现的地区间利益冲突。“中人”群体对工作地的养老保险统筹基金有过缴费贡献，因此其以往的权益损失应当由已参保的对应地区负责补偿。“中人”的过渡性养老金及未做实的个人账户养老金均属于历史债务。对于因地区制度规定不同和责任模糊造成的相应养老金权益损失，可以通过建立地方财政与中央财政的分担机制予以解决[9]。为避免劳动力流动对京津冀三地社会保障财政支出造成的压力不均，对于某一地区养老保险基金因补偿“中人”而出现的缺口放大，可以通过设立全国基本养老保险调剂基金进行弥补，中央政府暂时承担协调地方利益的全部主体责任。待基本养老保险全国统筹后，调剂基金应由中央与地方合理划分投入比例共同筹资构成，从而对养老保险一体化承担终极责任[10]。

养老保险转移对接问题要想得到彻底解决，最治本的办法是实行基本养老保险的全国统筹。全国统筹有助于增强养老保险基金的调剂功能和解决各地因政策不统一而导致的转移接续不畅问题。当基本养老保障由共有产权提升到国有产权时，全国统筹就可以成功地把各地在劳动力流动时不均等的养老保障损益内部化，从根本上消除基本养老保险权利与义务不对称的问题。由于管理环节和管理层次的减少，全国统筹还能够大幅度地降低管理成本。因此，养老保险制度的全国统筹是未来的必然发展趋势[11]。目前我国很多地区的养老保险基金仍停留在省级统筹和市级统筹的层次。京津冀三地养老保险的省级统筹在管理上并没有真正到位。河北省并不是完全意义上的养老保险基金省级统收统支，其制度中仍规定最终责任落实到县级。鉴于我国各地区经济水平及养老保险制度方面存在的差异，一步到位彻底实现全国统筹较为困难。因此，目前可以努力的方向是先进一步完善省级统筹再过渡到全国统筹。京津冀地区可以先把统筹层次真正落实到省级，通过适当提高调剂金规模等多重协调方式，为三地基本养老保险转移对接夯实基础。

（三）提升经办机构的管理服务能力

第一，建立并完善养老保险业务管理信息网络平台。目前，基层的信息化程度和效果远没有达到预期的水平，即使试行了电子化信息录入的地方也存在着信息质量不高的问题。发达国家历来重视社会保障的信息化建设。高水平的信息化网络是欧盟社会保障协调机制能够有效运行的重要辅助手段[12]（p.129）。欧盟在养老保险的参保办理、权益转移、待遇支付以及基金投资运营方面都有系统严密的网络体系。欧盟在成员国内部推行养老保险一卡通，每个劳动者都有一张唯一号码的养老保险卡，其参保缴费等基本信息都输入网络存档。当劳动者需要流动到其他成员国工作时，可以在网络系统中查询其以往的缴费地点和缴费记录。当其达到退休年龄时，由本人向其工作过的各国所属社保机构提出养老保险待遇支付申请，各国经办机构收到劳动者的申请信息后必须及时确定其在该国的缴费年限和该国所要承担的养老金数额等基本情况并予以回复。这既方便了各成员国之间的信息互通和掌握劳动者的权益情况，又避免了弄虚作假行为的发生，大大提高了养老保险的经办效率。欧盟的养老保险一卡通及完备的社会保障信息化网络建设经验值得学习借鉴。

第二，统一管理服务技术标准。当前，数据格式不统一、缺乏一致性等因素从技术层面制约了养老保险经办部门服务效率的提高。养老保险业务具体经办操作的规律性特征比较突出，因此可以制定标准化的经办流程和操作规范[13]。标准化有利于降低异地养老保险管理服务的成本。欧盟通过填制标准化表格来开展养老保险的经办工作。当劳动者需要去其他国家工作时，各成员国养老保险经办机构便可通过这种标准化的表格进行在线核实记录劳动者的养老保障权益。京津冀三地应重视养老保险管理流程及管理技术的标准化问题，尤其要注意信息收集、录入、使用及系统标准的统一。这涉及信息代码、数据格式、单位和个人的账户对账单、软件系统、数据库等方面。京津冀应通过建立诸如标准化的异地申请表格、协查表格、网络接口等管理服务载体来保障异地管理服务政策得以协同实施。

第三，建立稳固的组织支持系统，提高经办人员的素质能力。养老保险机构管理服务能力的高低既取决于管理规模与工作人员数量是否匹配，也取决于工作人员的素质水平。现阶段，社保工作人员数量整体上相对不足严重制约了管理服务效率的提升，部分工作人员业务素质不高与养老保险经办管理需求不相适应。为此，京津冀应继续完善和实行适度集中的垂直管理机制，县级以下不再设立独立的养老保险经办机构，以便整合经办职能和提供高效便捷的服务[14]。同时，通过引进高层次人才与加强在职人员在岗培训相结合，在保障工作人员数量的基础上努力提高其素质能力，使经办服务步入规范有序的轨道。

注释：

①《北京市基本养老保险规定》于2007年1月1日实施，并对“老人”、“中人”、“新人”进行界定：“新人”为1998年7月1日后参加工作的人员；“中人”为1998年6月30日以前参加工作、2006年1月1日后退休的人员；“老人”为2005年12月31日以前退休的人员。《天津市城镇企业职工养老保险条例》于2006年11月7日实施，并对“老人”、“中人”、“新人”进行界定：“新人”为1998年1月1日后参加工作的人员；“中人”为1997年12月31日以前参加工作、2006年1月1日后退休的人员；“老人”为2005年12月31日前退休的人员。《河北省完善企业职工基本养老保险制度实施意见》于2006年1月1日实施，并对“老人”、“中人”、“新人”进行界定：“新人”为1996年1月1日后参加工作者的人员；“中人”为1995年底以前参加工作、2006年1月1日后退休的人员；“老人”为2005年12月31日以前退休的人员。

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