国家重大战略设计下京津冀协同发展的问题与对策研究

周密+徐萌

摘 要：本文立足于津冀协同发展重大战略的现实背景和主要问题，在梳理京津冀协同发展最新进展的基础上，分析了京津冀协同发展的制约因素和主要问题，最后提出了推进京津冀协同发展的建议，即构建和健全协同发展的制度框架、完善协同发展的运行机制和内容体系、创新构建协同发展的多主体互动合作模式、按照世界级城市群的要求统筹规划空间功能、立足各地优势推动产业结构优化和产业布局调整。

关键词：国家重大战略设计；京津冀协同发展；首都功能

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2016）06-0051-05

改革开放30多年来，地方经济的有效发展充分释放了制度潜力，有效激发了区域活力，然而却引致了资源浪费、过度竞争、发展低效、后劲不足等问题。在经济增速放缓和资源承载能力下降等压力下，这些问题显得尤为迫切，亟需凝聚分散的区域力量，对区域整体发展进行系统设计和定向试点。在这种新的历史条件下，党中央和国务院明确提出推动京津冀协同发展的重大决策部署。

一、京津冀协同发展的主要背景

（一）京津冀协同发展重大战略是实质性推动京津冀三地合作的关键举措

京津冀三地的合作已经走过了几十年的历程。早在20世纪80年代中期，京津冀就被作为一个整体纳入国土整治战略中。21世纪初，京津冀三地达成了“廊坊共识”①①为了推进京津冀一体化进程中部分原则问题的解决，2004年2月12日-13日，由国家发改委主持，京津冀三地的政府、企业和学者等各方人士代表集聚在河北省廊坊市商讨并达成了廊坊共识，提出三地在基础设施、资源环境、产业布局、城镇体系、交通设施等方面的协同发展目标。 ，但由于种种原因未能落实。此后，京津冀经济圈与京津冀城市群等概念也相继被提出，然而这一阶段的京津冀合作主要体现为民间酝酿，缺少实质性推动。2014年2月26日，京津冀协同发展上升为国家重大战略，中央成立专门的领导小组和咨询委员会，三地政府相继签署多项合作协议，三地民间的合作也逐渐加强。这意味着从中央战略、组织机构、政府推动和民间跟进等多层面开始推动京津冀协同发展。京津冀协同发展开始从市场自发的行动转向政府强势推动的实质性发展阶段。

（二）首都面临的大城市病是京津冀协同发展战略提出的直接动因

2015年北京市常住人口高达21705万人。[1]人口的高度聚集导致各种经济社会问题，如交通拥堵、房价高涨，水资源紧缺、空气污染等。2015年北京位居中国堵城排行榜首，上班族通勤时间要比无拥堵时高2倍，拥堵成本极高①①数据来源：《2015年度中国主要城市交通分析报告》，高德地图2016年1月发布。 ；北京2015年底纯商品房住宅成交均价达到3万/平方米，比2010年上涨了463%；[2]2014年中国空气污染排名北京和天津都位列前10名内，2015年北京共有179个污染天，其中46天有重度污染，PM2.5年均浓度超标1.3倍。[3]上述社会经济问题存在明显的负外部性，单靠某一个城市很难根治，因此，通过疏解与承接进而区域协同，才能解决单一城市难以破解的城市病问题。

（三）通过典型地区的示范发展解决中国问题是京津冀协同发展的落脚点

2008年金融危机之后，中国的经济增长面临着结构性减速、发展差距扩大、政府治理缺乏科学性、环境污染和资源承载力差等多种矛盾，亟需探索有效的解决途径。不同地区在地理、收入、劳动力市场、公共服务设施、建设形态、政策话语权上的分割，加剧了公共资源配置的失衡格局，事实上也割裂了共同市场的形成，并进一步制约了有效需求的产生。京津冀地区位于首都周边，土地占全国26%，人口占全国6%，GDP占我国11%，汇聚了中国主要的科研资源、金融资源和创新型企业，具有协同发展的良好基础和进行全国示范的潜力。

（四）调整与拓宽发展纵深是激活国家空间潜力的必然选择

改革开放以后，我国的经济发展以东部沿海向内部逐步开放为主线，形成了东、中、西的带状发展格局。此后，为改变非均衡布局，国家将促进地区经济平衡的战略重点放在东西平衡战略上，如2000年提出的西部大开发战略与2004年提出的中部崛起战略等。然而由于地理禀赋的特点，我国在东西走向上受到地理条件的限制，拓展空间有限，亟需从东西战略转向南北平衡战略。近年来，我国提出了以“一带一路”、京津冀协同发展，沿长江流域经济带为支撑的国土空间新格局。其中，京津冀协同发展是国家东西平衡向南北平衡转向的重大部署，是优化国家发展区域布局、调整生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的必然选择。

二、京津冀协同发展的最新进展

（一）政府出台多项文件积极推进京津冀协同发展进程

自习近平总书记2014年2月26日在北京召开座谈会发表大力推进京津冀协同发展的讲话以来，协同发展取得了突破性进展。“京津冀协同领导小组”的成立为协同发展提供了组织保障。2015年3月出台了《京津冀协同发展规划纲要》，基本完成了推动京津冀协同发展的顶层设计，明确指出了京津冀的总体定位和三地的分定位。三地在总体定位指导下各自发挥功能②②以首都为核心的世界级城市群，区域整体协同发展改革引领区，全国创新驱动增长引擎和生态修复环境改善示范区。 。北京不再强调经济中心，而是重点打造与首都地位相配套的政治、文化、国际交往、科技中心；天津市在保持产业和航运优势的前提下，加大改革创新的力度；河北省立足当地特色，致力于产业转型升级和广阔腹地的建设。表1梳理了自2014年以来国家和政府出台的关于京津冀协同发展的相关文件。

（二）京津冀协同发展的首要任务是疏解非首都功能

2016年，三地政府会同工信部联合编发了《京津冀产业转移指南》，作为疏解非首都功能，加快区域产业协同布局的重要指导文件。该文件指出，疏解的重点在于四类：一般性产业特别是高耗能产业；物流基地、专业市场等第三产业；部分教育、医疗等社会公共服务功能；部分行政性、事业性服务机构和企业总部。2015至2016年疏解取得了显著的效果，基本上达到了控增量、调存量的目的，具体如表2所示。

（三）京津冀三地从交通到民生领域全面推进协同进程

1.交通基础设施协同。京津冀地区将以现有通道格局为基础，着眼于打造区域城镇发展主轴，促进城市间互联互通，推进“单中心放射状”通道格局向“四纵四横一环”网格化格局转变。到2020年，多节点、网格状的区域交通网络基本形成；京津冀年底计划连通三条高速国道；2019年建成北京新机场。

2.环境治理协同。深入实施《大气污染防治行动计划》，切实加大京津冀及周边地区大气污染治理力度。北京、天津、唐山、保定、廊坊、沧州等率先统一重污染天气预警分级响应标准，并开始运行区域大气污染防治信息共享平台，实现三地的信息共享和及时传递，加强了三地治理环境污染尤其是大气污染的力度。同时京津冀绿色发展研究院为区域环境保护和绿色发展提供科学决策依据和证据支持。

3.科技创新协同。2014年三地政府科技部门共同签署《京津冀协同创新发展战略研究和基础研究合作框架协议》，同年北京协同创新研究院成立，中关村在津冀设立分支机构1600余家，为三地的科技协同提供科学决策依据。此外，河北省积极应对京津产业转移，沧州渤海新区主动承接京津产业转移和科技成果转化。

4.社会民生协同。切实保障民生权利。具体措施包括，拖欠工资行为三地可协同查办；全面展开跨省市就医直接结算工作；京籍老年人异地养老的政策；公共服务机构及功能在三地的互通互联。

三、京津冀协同发展的制约因素和主要问题

（一）制度体系不完善

京津冀三地之间由于传统行政区划所隐含的壁垒仍然较为强大，表现为：一是，要素自由流动的制度壁垒。与长三角、珠三角相比，京津冀的行政干预更强，浙江、江苏、上海、广东的市场化指数在2009年前就已稳居全国前四，京津冀地区尤其是河北相对落后。二是，协同的制度设计较为分散。目前关于协同的总体思路和方向较为明确，但落实到交通基础设施、环境污染治理、科技创新发展等具体方面的制度保障比较分散，缺乏统筹、对接和具体实施路径的设计。三是战略与规划的落实缺乏长效制度和机制保障。京津冀协同的制度主要是规划，然而我国的规划在实施和评价过程中缺乏必要的法律规范、有效监督和科学方法。

（二）产业互补性较弱

产业的协同是京津冀协同的基础和保障。京津冀三地间同构性产业较多。其中北京与河北的主导产业中，电力和石化两项同构性较强。北京与天津的主导产业中，同构的产业包括交通运输、电子信息、石化以及煤炭开采四项。天津与河北的主导产业中，同构性较强的包括金属冶炼与石化。总体上看三地的比较优势产业以重工业类型为主，未能完全体现本地特色资源优势和错位发展。

（三）空间结构不尽合理

在本轮协同发展中，津冀两地在承接北京资源的过程中竞争性较强，空间统筹的矛盾较为突出。北京周边的廊坊、保定涿州、天津武清等地区超前谋划了相当数量和规模的城市新区和产业园区，天津提出建设12个对接平台，规划范围约810平方公里；河北省提出40个对接平台，规划范围超过1.4万平方公里；保定京保新区（白沟）、京南现代产业基地、永清等诸多新区均提出了类似的产业承接诉求，相互之间竞争激烈。两市一省发展诉求差异大，空间资源缺乏整体调控引导。

（四）承接地与疏解地的落差较大

京津冀协同发展中，河北是短板。环北京贫困带等问题反映了河北的发展基础、经济总量、生产要素、市场环境等都与京津存在较大差距。一方面，河北仍然是京津低端产业疏解的目的地。当前北京向河北疏解的产业绝大部分仍然是附加值较低和载能较大的产业，如食品加工、服装加工等低端制造业。另一方面，由于河北与京津的巨大落差，使得河北难以承接北京的中高端资源，从而使得承接地的建设十分紧迫。

四、推进京津冀协同发展的政策建议

（一）构建和健全协同发展的制度框架

国内外区域协同发展的经验显示，只有构建科学合理的制度框架，才能保证协同发展形成顶层设计。第一，建立以法律-规划-政策为主体的协同发展制度体系，依靠法律法规保障、遵循政策规定，落实规划导向。第二，建立区域层面的协同机构。丰富地区层面以区域协同领导小组、城市合作框架协议、市长联席会议等为主要形式的管理机构，学习效仿长江三角洲的“城市经济协调会”的成功模式，结合分权、部分授权、联合等多种方式完善管理机构的设置，形成有调控能力的协调机构。第三，建立协商、规范制定、实施、监督、评价等相互协调、配套的议事程序与具体规则。

（二）完善协同发展的运行机制和内容体系

在凝聚共识与明确规则的基础上，建立经济、社会、教育、科技等方面的大协同，打破行政区划制约，依据经济区划的内在关系进行协同。通过中央与地方的分权、分税、协同等机制，将国家集中力量办大事的优势与市场作用有效结合。继续推进从交通基础设施-生产要素-产业-民生与社会等领域渐次协调与合作。重点从行政协调机制和产业协调机制上进行攻关与突破。建立健全与协同发展资金要求、利益平衡、试点推动、综合管理相配套的财税与融资制度。重点在户籍制度改革、劳动力市场改革、土地流转制度改革、融资制度改革等方面进行试点与改革。

（三）创新构建协同发展的多主体互动合作模式

充分发挥北京在协同发展中的主导性作用，根据大型企业分支机构建设、园区合作、模式复制、企业搬迁、税收分享等多种模式加大京津冀三地的互动和协同。积极鼓励三地特殊区域的共建，加强企业主体的利益纽带，推进以“京津金融一体化改革试验区”、“河北——天津产业转移园”为首的合作园区建设。[4]以组建“百人党外专家团”为契机，吸收民间有效意见，对三地教育、科技、金融、交通、生态等多个方面发展献计献策。

（四）按照世界级城市群的要求统筹规划空间功能

以“京津冀城市群——京津大都市区——都市区——中心城市——县市单元”五层次构成的空间体系为目标，优化京津冀城市群的空间品质。切实发挥首都副中心对周边地区的辐射作用，逐步向区域内部的广域范围内实现经济功能和服务功能的转移。对区域内外圈的新建城区和产业园区如北京周边的廊坊、天津武清等，加强中间地带环状线交通、机场、港口、铁路等交通基础设施的建设，拓宽都市圈轨道交通线网的密度。加大非首都核心功能疏解中的空间统筹，以模块性疏解替代分散自主疏解，加强政府引导，按照整体转移、分支机构转移和后台或后援中心转移三种模块类型，有针对性的疏解。

（五）立足各地优势推动产业结构优化和产业布局调整

首先考虑不同产业的供需特点，根据京津冀三地在工业化、信息化与城市化的不同发展阶段错时错位发展。其次，实现经济要素市场化。围绕要素的自由流动，加强产业提升、城市功能完善以及信用、知识产权、人才等环境建设。再次，利用京津冀地区整体的科技能力和市场需求，创新驱动生产性服务业和战略性新兴产业为主导的现代产业体系，同时尽量与本地的优势产业相匹配。具体而言，北京短期内不放弃发展高科技含量、高附加值、低能耗、低污染的现代制造业，天津依靠较稳固的制造业基础，两市均兼从生产性服务业和生活性服务业入手，打造创新型、高端型的现代服务业，如商务服务业、流通服务业、信息服务业、新型消费服务业、旅游业以及文化创意产业等；河北省应着重在制造业加大发展力度和质量要求，如规划发展商贸物流业、会展业、服务外包业等，逐步向服务业转变。

参考文献：

[1]北京市统计局. 全市年末常住人口[EB/OL].（2016-03-25）[2016-08-20]. http：//www.bjstats.gov.cn/tjsj/yjdsj/rk/2015/201603/t20160317_339143.html.

[2]王丽新. 北京买套住宅平均需510万元部分商住房单价直逼7万元[N].证券日报，2016-06-21（C2）.

[3]北京市环境保护局. 2015年北京市环境状况公报[EB/OL]. （2016-04-13）[2016-08-20].http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/331443/331937/333896/4387658/index.html.

[4]薄文广，周立群.长三角区域一体化的经验借鉴及对京津冀协同发展的启示[J].城市，2014（5）：26.

责任编辑：李祖杰