CDD管理模式对重庆扶贫开发的启示

曾佳鑫 余舒婷

摘要：目前世行贷款扶贫第五期项目已实施近4年，其中的CDD项目管理模式通过将扶贫资源的管理权和控制权交给农民，引导农民积极参与，实现了从“为民做主”到“由民做主”的过渡，在试点村取得了良好的成效。本文从国内传统扶贫资金模式现状分析入手，通过搜集并整理CDD项目的经验以及存在的问题，以期为国内扶贫资金管理提供一些启示。

关键词：扶贫；重庆；现状分析；建议

2010年8月，世界银行贷款扶贫第五期项目正式签约，该项目涉及重庆、陕西、河南三省市，总建设资金为1亿美元，重庆获2400万美元。项目包括社区主导型发展（CDD）、社区基础设施（CDF）及机构能力强化等建设内容，其中，CDD分项目所占贷款比例最高，实施内容最多。目前，扶贫第五期项目已基本实施完毕，其中的CDD项目管理模式通过将扶贫资源的管理权和控制权交给农民，引导农民积极参与，实现了从“为民做主”到“由民做主”的过渡，在试点村取得了良好的成效。

一、CDD管理模式与国内扶贫管理模式的比较

（一）概念比较。国内扶贫管理模式，是业务细分概念。扶贫资金主要用于贫困群众改善基本生活、提升脱贫能力、发展致富产业等方面。这种扶贫模式，是按照业务分类细化形成的，方向明确、程序简便、时间快捷，对于改变我国贫困地区落后面貌起到了重要作用。CDD（Community Driven Development）管理模式，即社区主导型发展模式，是区域化概念。它是世界银行在20世纪90年代初提出的一种新发展模式，倡导以人为本，将贫困人口看作是发展过程中的主体和合作伙伴。主要支持对象是农村公路、电力、学校、卫生、饮水等基础设施建设。同时，也支持农民的能力建设。在投入资金扶贫的同时，CDD项目更重视农民参与项目建设的过程，充分赋予村民自主决策、自主管理的权利，进而提高其可持续发展的能力与素质。也就是说，CDD管理模式的长远目标，在于农民自主发展能力的提升。

（二）主要区别。

1.主导主体不同。国内扶贫项目申报和审批过程更多的是由政府部门主导和安排，农民发言权不够，参与程度不高，很多项目的选取和申报没有完全体现贫困群众的真正意愿；而CDD项目是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象，将资源决策权、使用权和控制权交给社区，由农民决定实施什么项目、由谁来实施。同时，由农民掌握、控制和管理项目资金的使用，依靠农民推动社区的发展，实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。

2.对农民的自主能力培养不同。国内模式下农民能力提高较慢，特别是自我组织、自我管理、自我发展和自我监督能力不足；而CDD管理模式着重培养和支持农民的自主、自管、自享能力。比如农业实用技术培训，务工技能培训，资金、项目管理培训，基础设施维护技能培训，农民技术人员培训，参与式规划，社区宣传发动，以及农户需要的其他培训等，农民能力提升较快。

3.支持重点不同。国内扶贫模式受体制和资金投入的限制，资金主要投入生产性领域，能够用于农村公共服务设施和发展的有限，财政扶贫资金“四两拨千斤” 的作用发挥不够；而CDD管理模式的主要支持对象是农村公路、电力、学校、卫生、饮水等基础设施建设，主要提供公共产品，能有效发挥农村基础设施建设的带动作用。

4.目标关注点不同。国内模式中缺乏有效的监督检查，在下达资金预算指标后，项目单位就如同吃了定心丸，更多关注项目实施进度和影响力，对实施项目绩效关注不够；而CDD管理模式要求项目专用账户设在村一级，资金拨付到村，且由农民民主选举管理人员进行管理。同时，还对资金的使用进行公示，并成立专门的社区监督小组全程监督，随时检查资金使用情况，实施质量和效果能得到有效保证。

二、重庆的CDD项目运行情况

（一）重庆市CDD项目运行整体概况。从2010年10月起，重庆市开始利用世行贷款2400万美元实施世行五期项目，项目主要运用CDD管理模式，在万州区、黔江区、涪陵区、酉阳县、云阳县5个区县（自治县）27个乡镇的54个村开展小规模基础设施建设和公共服务、农村社区发展基金以及社区资源管理和环境改善等活动，覆盖人口12.1万人。项目投资总额为人民币20738.67万元，截至2014年12月31日，全市累计完成项目投资人民币18620.39万元，项目投资完成率达到89.8%。其中，CDD项目累计完成投资16284.55万元，项目投资完成率达到95.1%。累计实施CDD项目761个，共修建村级道路441条、总长2761.4公里；硬化人行便道116条，总长239.4公里；修建了便民桥12座，人畜饮水池151口，山坪塘72口；另外，还修建了13座村级文化活动中心。重庆市CDD项目运行以来，取得了显著成效。

1.群众生产生活条件得到有效改善。通过4年多的项目实施，项目村基础设施建设严重落后的面貌得到较大改变，项目村民出行难、饮水难、灌溉难等亟待解决的问题得到较好解决，项目村民的生产生活条件得到有效改善，为全面建设小康社会和引导项目村民脱贫致富奠定了良好的基础。

2.农民主人翁意识得到显著增强。由于农民有了对扶贫资金的决定权和处置权，使他们对项目有了强烈的拥有感，参与项目的积极性、主动性得到了极大发挥。以往在扶贫开发工作中，是让农民获得项目，而在CDD管理模式下，则是让农民拥有项目。这种拥有不仅仅是农民对项目真挚的情感、全心的投入，还包含了他们在实际操作中迸发的创造性，以及因自我成长而闪烁在其间的智慧光芒。目前重庆市项目村民对世行五期扶贫项目的知晓率、参与率均达到了95%以上。对于这些能切实改善生产生活条件的项目，项目村民投注了自己真切而淳朴的感情。

3.项目村资金管理效益及能力得到提升。通过讨论、竞争、表决等程序，由农民决定项目资金的具体用途，能把稀缺的扶贫资源更精准地使用在群众最迫切、最急需要解决的困难上，充分体现“雪中送炭”的效果。同时，农民自己决策的事情，会最大限度地考虑节约成本，在解决项目纠纷、处理土地补偿、投工投劳等方面积极配合，发挥扶贫资金的最大效益。

4.干群关系更加和谐融洽。项目的规划、实施、管理都由农民自己做主，极大地调动了农民参与的积极性，社区民主得到充分发扬，社区民意得到充分体现，社区民愿得到较大程度上的实现。由社区主导实施项目，为农民提供了交流和沟通的平台，促进了农民之间的团结互助，减少了邻里纠纷。

（二）世行扶贫第五期项目典型案例。万州区走马镇马安村7组位于走马镇西南部，全组264人，其中209人住在山上，所有耕地也都在山上，交通条件十分恶劣，与外界连接的就只有位于陡峭山脊的羊肠小道，村民们过着上山不易、下山更难、与世隔绝的日子。二十多年来，村民一直盼望修通一条通往山外的路，但由于工程量大、受益人口不多、经济效益不明显，一直未能提上议程，修路对于马安7组人来说成了一个梦。2011年通过宣传发动和竞争选村，马安7组人获得了世行贷款的先导资金155万元人民币，用于修建一条通过村外的路。由于地势多山地悬崖，勘测和施工都非常困难，为了节约时间和资金成本，村民们纷纷筹谋划策，主动投工投劳，甚至让出自己的自留山自留地。在一处最危险也是最关键的悬崖路段，项目修建了最高为9米，长30米，宽5米的石堡坎。经过两年的努力，这个“世外桃源”的小村庄终于结束了与世隔绝的生活，最终天堑变通途，结束了几辈人肩挑背驮的历史。通往外界的路修通后，群众感慨地说：“一条小康路，百年乡梦圆，感谢CDD项目让我们村的群众获得了实惠。”

三、运行中存在的问题

（一）国内配套资金落实不及时或不足。按照世界银行项目管理要求，世行贷款与地方配套资金配比为1∶1。通常情况下，省级配套资金能够及时足额到位，但地市级配套资金到位情况却并不理想，配套资金的缺口在一定程度上影响了项目实施的进度和质量。

（二）在一定程度上存在汇率风险。世界银行贷款项目的协议币种为美元，即以美元支付并作为记账本位币，项目完成后以美元向世界银行还款，汇率风险由项目实际借款人承担。实际操作中，各项目省市先行垫付资金实施项目，在子项目验收合格后，再向世界银行以美元申请回补资金。由于世行贷款项目贷款年限通常在20—30年，项目在一定程度上受到美元兑人民币汇率波动影响，存在一定的外汇风险。

（三）项目筹备期限较长、管理成本较高。与国内项目不同的是，世行贷款项目在项目筹备上花费的时间较长、环节多、手续繁琐，从筹备到项目签约要经历预鉴别—鉴别—预评估—评估等阶段，通常需要3—4年时间。以世行五期项目为例，该项目从2007年开始筹备申报项目，2010年8月项目成功签约，2013年才开始大量提款报账。另外，世界银行特别重视项目监管，在五年项目在建期间，世界银行的项目管理团队每半年对项目进行一次实地督导。这些管理方式都在一定程度上增加了项目管理成本，加重了项目实施地的运行负担。

四、建议

（一）以片区规划为基础，制定五年以上滚动发展计划，着眼于为农村发展提供示范经验。由于扶贫工作是一项长期艰巨的任务，建议以不低于五年为一个建设周期，以自然禀赋、种养习惯为客观因素，以生态片区规划为基础，选择试点项目区县、项目村，制定五年以上发展规划和资金方案，经过财政评审和经济社会、环境影响评估后推进实施。在项目实施中期，可根据进度等实际情况，进行一次中期调整，以便项目实施更切合实际情况。

（二）以完善制度为抓手，让制度管理资金、运行项目、明确责任。建立项目决策权、实施权、资源控制权、管理权和监督权“五权一体”的管理制度，同时引入项目竞争机制，提高农民的积极性，尊重农民的意愿。通过创新财政扶贫投入机制，在确保扶贫资金全额配套的基础上，加大扶贫投入整合力度。明确各方管理职责和权限，加强资金监督和绩效考评。

（三）强调发挥农民主体作用，以提高农民自我发展能力为根本，以注重提高农民组织化程度为载体，关注整个产业链的形成和发展。建议吸取CDD管理模式中的亮点，即：将项目的决策权交给农民，使农民成为扶贫项目实施的主体，通过让农民广泛参与，提高农民综合能力。同时，还可在项目设计中安排足额专门的培训资金，着重加强对社区和农民的能力建设。通过项目建设，在当地农民中培养一批具有带头性、高素质的项目运营带头人，再通过项目运营带头人的宣传、培训、协调、支持和监督，尽快帮助农民掌握致富技能，提高农民的能力素质。

（四）以整合资源为手段，鼓励公私企业、产业发展专家等积极参与到农村发展中来。重庆既是大城市、也是大农村，仅靠财政资金，难以满足广大农村的建设需求。建议借鉴世行贷款项目中贷款资金与地方配套资金1∶1的配比模式，鼓励民营资本、产业引导资金等社会资本投入农村建设，变散钱为整钱。同时，可借鉴国际金融组织聘请专家团队支持项目建设的做法，聘请产业发展专家等知识团队，为农村发展出谋划策。

（五）以服务型政府为主旨，明确基层政府的角色定位。在新模式下，基层政府的角色应从原来的给钱、要求老百姓做项目，转变为替老百姓协调、为老百姓服务，扮演好支持、服务、技术支撑的角色。归纳起来，也就是成为“三位”政府，即到位、不缺位、不越位。到位就是基层政府不能因资金直接拨入村而不管不问；不缺位就是明确基层政府对项目的指导、协调、服务和监督职责，不能缺位；不越位就是基层政府需转变思维，不能要求村里必须做什么，应该怎么做，而是对于村里做得不好、不符合要求、规划的，可以指导、建议。

（六）以信息公开透明为原则，强调全过程的公正、公开、公平。公开透明的项目信息传播、投诉机制，能够增强政府、建设方与农民之间的信任度，再加上项目信息与农民自身利益密切相关，能够充分调动农民对项目运行监督的积极性，从制度层面、操作层面防止了腐败行为的发生。建议在项目申报、选取、实施等阶段，对项目管理、财务管理等情况进行全过程公示，保证项目的公正、公开、公平。

参考文献：

1. 财政部、国家发展改革委、国务院扶贫办关于印发《财政专项扶贫资金管理办法》的通知（财农〔2011〕412号）

2.关于印发《重庆市财政专项扶贫资金管理实施办法》的通知（渝财农〔2012〕477号）

（作者单位：重庆市财政局）

责任编辑：洪峰