中国城乡基本公共服务均等化研究

摘要：城乡基本公共服务均等化是社会公平正义的重要体现，也是我国现代化进程中必须重视和解决的一个重大现实问题。本报告在相关理论分析的基础上，深入揭示城乡基本公共服务均等化的现状与面临的矛盾，重点围绕城乡义务教育、城乡社会保障、城乡医疗卫生、农民工基本公共服务四个领域进行了全面分析。本报告提出的主要政策建议包括：一是国家财力分配要实行“三个倾斜”；二是在推进相关重大制度与体制创新方面迈出新步伐；三是积极推进城乡基本公共服务供给机制创新；四是注重财政政策的可持续性。

关键词：基本公共服务；均等化；财政政策

改革开放30多年来，中国经济保持了高速增长态势，取得了举世瞩目的成就，但是，在经济增长的同时，农民阶层没有能够很好地共享社会发展的成果，这集中表现为城乡居民享受公共服务的不均等。社会发展的宗旨是人人共享，普遍受益。推进城乡基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要，也是推进城镇化、建设新农村、破解二元结构、促进城乡发展一体化需关注和解决的重大现实问题。本报告试从理论与实践的结合上，围绕城乡基本公共服务均等化的若干重要问题，提出一些初步看法和建议。

一、城乡基本公共服务均等化的理论分析

（一）基本公共服务均等化的内涵界定

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。在我国目前的经济发展阶段，基本公共服务主要包括基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、环境保护、公共安全等。

联合国开发计划署指出，“基本公共服务均等化的目标是确保所有社会成员平等享有义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务的权利（联合国，2008）”。据此理解，基本公共服务均等化，其实质是政府向全体社会成员提供在使用价值形态上水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义。其具体内涵可以从以下几方面理解：

——基本公共服务均等化是现代服务型政府具有的基本职能。作为现代服务型政府，除了要维护国家的安全和稳定、维护社会秩序之外，还要提供满足国民基本需要的公共服务，这里的国民不是一小部分国民，而是为国家依法纳税、依法尽义务的全体公民，从而，政府要通过各种制度安排提供人力、物力、财力的保障，以实现基本公共服务的均等化。

——基本公共服务均等化需要经历不同阶段，在不同阶段具有不同标准，是一个动态概念。首先，随着生活水平的提高，公众的公共需求也会发生变化，因此，基本公共服务的具体内容也会不断调整。公众对一种公共服务的需求越迫切，该种公共服务就越有可能被政府列入基本公共服务的范畴。一般认为，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是当前必须提供的基本公共服务的主要内容。其次，基本公共服务均等化所涵盖的地域范围会随着经济发展水平的提高而逐渐扩展，按照渐次实现的逻辑顺序，可以划分为区域之间、城乡之间、全体居民个人之间三个层次。我国是一个人口众多的发展中国家，二元经济结构和区域经济发展不平衡问题非常突出，实现基本公共服务均等化将是一个动态变化的中长期目标和历史任务。

——基本公共服务均等化中的“均等化”是一个“托底”的概念，而不是“扯平”的概念。基本公共服务均等化意味着政府应该保证最低限度的基本公共服务供给，注重改善弱势群体和欠发达地区的基本公共服务状况，但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。政府所发挥的托底作用应有助于提升全社会公共服务的整体水平，将地区间、城乡间以及居民之间所能享受到的基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内。

——为有效实施基本公共服务的均等化，需要将基本公共服务的质量标准量化到实物指标。在推广基本公共服务均等化的过程中，需要制定具有可比性的、切实可行的量化标准，例如“九年制义务教育”、人人享有“低保”等，确定基本公共服务的量化标准不仅可以用于判断基本公共服务均等化的实现程度，更重要的是，它意味着政府对公众的一种承诺、一种必须履行的责任。

——地区间基本公共服务成本存在明显差异，并不是人均财力或支出的均等化。由于不同地区所处地理位置、自然条件、人口分布、市场发育程度以及民族习惯等方面存在差异，不同地区的政府提供基本公共服务的单位成本会存在差异，考察基本公共服务的状况不能单纯计算各地区的人均支出水平，在全国基本公共服务均等化的推进和政策设计中必须考虑各地区公共服务成本差异状况，对那些基础条件差、单位服务成本高的地区给予适当倾斜。

（二）城乡基本公共服务均等化的基本特征

城乡基本公共服务均等化是指以政府为主体、以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应，不同阶段具有不同标准，最终大致相等的基本公共服务，使城乡居民在享受基本公共服务的数量、质量和可及性方面都大致相当。其基本特征可概括为以下三个方面：

1.公平性。城乡基本公共服务均等化是社会公平正义的重要体现，其公平性特征十分明显，主要体现在机会公平和结果公平。所谓机会公平是指全体社会成员在接受政府提供的基本公共服务上具有大致相等的机会，结果公平是指公民个人在使用或消费公共服务时的标准是基本一致的，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除（胡琳琳，2013）。当然，城乡基本公共服务的公平或均等是一个相对概念，目标只能是大致公平或大致均等，并不等同于绝对平均。

2.阶段性。即是说城乡基本公共服务的均等化是由一个国家的社会经济发展阶段决定的，在不同的发展阶段，其均等化的内容和标准是不同的。在工业化发展初期，经济发展滞后，国家财力有限，城乡基本公共服务供给滞后，而且非均等化程度更高；工业化中期及后工业化社会，国家的财政经济实力显著增强，为推进城乡基本公共服务均等化奠定了坚实的物质基础。显然，在发达国家和发展中国家，城乡基本公共服务均等化的程度也会有显著差异。因此，城乡基本公共服务均等化是动态的而非静止的，一定会随着社会的发展而逐步拓宽范围，提高标准，而且会向更加科学合理的均等化程度迈进。

3.层次性。按照公共产品属性的划分，基本公共服务也可以分为纯公共服务和准公共服务，对于不同性质的公共服务，社会和个人的受益范围存在一定的差异。这就客观上要求据此分析不同层次的城乡基本公共服务与政府、市场之间的关系，以及与各级政府职责和行为目标之间的内在联系，为科学、合理地界定和划分各级政府的事权和支出范围以及建立规范的政府间转移支付制度提供理论依据。国内外理论与实践表明，政府财政是城乡基本公共服务的主要提供者，同时，还需要重视不同的社会参与方式。就政府财政而言，城乡基本公共服务也应由中央财政和地方财政共同承担。这从根本上讲是由城乡基本公共服务的层次性特征决定的。

（三）充分认识城乡基本公共服务均等化的重要意义

1.城乡基本公共服务均等化是实现小康社会战略目标的必然要求。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏大战略目标，并提出收入递增计划，这是关系到我国经济社会长期可持续发展的重大战略问题。从目前实际看，我国虽然总体上已实现了小康，但还只是低水平的、不是全面的、发展很不平衡的小康。我国现在人均GDP达到6800美元的小康只是一个平均数的概念，掩盖了较大的城乡差距。城市绝大部分居民早已达到或超过了小康水平，而农村至今尚有12400万贫困人口，如此庞大的农村贫困人口显然尚未达到小康。而未来的“全面小康”不再是平均数的概念，将“涉及十几亿人口”，使全体人民进入“更高水平的小康社会”。不言而喻，未来小康社会建设的重点和难点是占人口大多数的农民要达到小康。这就要求国家要统筹城乡协调发展，并把小康建设的重点放在农村，特别是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度。因此，从现在到2020年，要建设一个普及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，重点和难点在农村，这已形成共识。而把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，加大公共财政覆盖农村的范围和力度，向农村有效提供各类公共产品和基本公共服务，对实现全面建设小康社会这一目标具有全局性的关键意义。

2.城乡基本公共服务均等化是推进城乡发展一体化的重要内容。2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，开启了中国经济社会发展的新纪元。2008年党的十七届三中全会《决定》第一次明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的深化。2012年党的十八大进一步对推动城乡发展一体化作出新的战略部署。所谓城乡发展一体化，是在以人为本的科学发展观的统领下，突破城乡分割、地区封锁的各种体制、机制和思想观点，实现城乡之间生产要素自由流动、生产力的均衡布局、城乡差别逐步缩小的一个长期、动态的过程，是全面建成我国小康社会和构建社会公平正义核心价值体系的目标、过程和实现路径的有机统一。具体要求是完善促进城乡经济社会发展一体化制度，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，重点在城乡规划、生产要素流动、公共资源配置、社会管理一体化等方面取得突破。因此，推进城乡发展一体化在本质上讲是一项制度安排，有利于推进新农村建设和城镇化发展，促进城乡社会经济协调发展。而城乡基本服务均等化，其实质是讲城乡公共资源的统一配置，要求政府全方位提升涵盖教育、医疗卫生、社会保障等公共服务水平，既包括数量规模的提升，也包含服务质量的有效提升。这本身就是城乡发展一体化的重要内容，而且为促进城乡生产要素流动和社会管理一体化创造了前提条件。

3.城乡基本公共服务均等化是实现社会公平正义的重要体现。在当今社会，公平正义不仅仅是一种国际上的共同价值取向，而且日益成为各国政府施政的重要社会政策目标。西方学者罗尔斯1951年首先发表有关正义方面的学术论文，1971年正式出版《正义论》。罗尔斯首次全面系统地阐述了正义的理论基础和需遵循的原则，即平等自由原则和机会平等原则。这两个原则不仅适用于社会居民权利和义务的对等，还适用于社会和经济利益的调节分配。罗尔斯的公平正义论是在市场经济基础上，并以市场经济国家为分析前提。要保证公平正义，必须要有恰当的制度安排，具体包括三个方面，一是由宪法调节的保证公平自由的社会基本结构。二是保证能够实现公平的机会均等，即通过补贴私立学校或建立公立学校来保证具有相似天赋和动机的人都有平等的受教育机会；通过管理公司和私人社团，使得机会均等的政策得以贯彻和执行。三是政府确保社会最低受惠值，通过家庭津贴，对生病、失业进行特别补助，较系统地通过收入分配等补贴的方法来达到。由此可以看出，公平正义论是基本公共服务均等化的重要理论基础，而推进基本公共服务均等化也充分体现了公平正义的价值取向。我国是一个发展中国家，长期以来城乡社会经济发展不平衡，城乡基本公共服务存在很大差距，通过制度创造和政策完善逐步推进城乡基本公共服务均等化，造福于城乡各阶层居民，这就充分体现了我国对人类社会公平正义价值取向和社会政策目标的美好追求。

二、我国城乡基本公共服务均等化的实证分析

我国地域辽阔，各地经济状况不同，不同区域的城乡居民对基本公共服务的需求存在一定的差异。但从全国总体情况看，当前城乡基本公共服务需求有共同点，主要集中在义务教育、社会保障、医疗卫生及农民工的基本公共服务等方面，这也是下一步中国推进城镇化、建设新农村、实现城乡发展一体化、破解城乡二元结构需解决的关键问题。因此，本部分将主要围绕上述城乡基本公共服务的四个领域，就其制度、政策、投入及面临的主要问题进行分析。

（一）城乡义务教育分析

长期以来我国城乡义务教育实行不同的制度与政策安排。从经费来源看，城市义务教育列入城市财政预算，其经费基本是有保障的。城乡义务教育发展的短板在农村，农村义务教育经费由县乡政府、村集体组织和农民个人共同承担。2006年之前，农村义务教育经费保障经历了“地方负责、分级管理、以乡为主”（1985—1994）、“地方负责、分级管理、以县为主、乡镇为辅”（1994—2001）、“地方负责、分级管理、以县为主”（2001—2005）的演变，基本趋势是提升了农村义务教育投入主体的要求，在一定程度上解决了农村税费改革后农村义务教育投入中存在的一些问题，但由于县级政府的财力所限，农村义务教育不足的矛盾依然存在。

从2006年开始我国进入农村义务教育经费保障新机制时期（2006年至今）。针对过去我国农村义务教育经费保障机制方面存在的各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理等问题，2005年12月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则和办法。新机制的特点可概括为：一是把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；二是建立了中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费保障机制，在资金安排上体现了“中央拿大头”的原则；三是实行了由省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费，制定地方各级政府的具体分担办法。这一新机制的核心是，解决了长期以来投入主体重心一直偏低的问题，农村义务教育的公共产品属性和公共财政性质得到更好体现。

具体分析，2006年以来农村义务教育投入政策进行了重大调整：一是实行两免一补政策。即免除农村中小学学杂费，免费提供教科书（中央财政全额承担），小学生均达到90元，初中达到180元。两免一补政策减轻了农民负担，仅2006—2010年此项政策相当于全国农民减少支出2300多亿元，年均每个小学生家庭年减负250元，初中生家庭减负390元。二是对中西部地区家庭经济困难寄宿生补助生活费，小学生每年1000元，初中生每年1250元，中央和地方财政按5∶5的比例分担。三是不断提高农村中小学公用经费保障水平。到2013年底经过六次提高标准后，已达到中西部农村小学生均公用经费560元、初中760元，东部地区小学610元、初中810元。2014年再次提高40元。四是加强农村中小学校舍维修改造。中央对中部地区每平方米补助600元，西部地区700元。2009—2012年中央投入300亿元，带动地方投入3500亿元。五是出台其它重要政策。如从2010年起启动实施农村义务教育薄弱学校改造计划，2010—2013年中央财政共安排657亿元；2011年初中实施农村义务教育学生营养改善计划，中央支持地域主要是连片特困地区，补助标准每生每天3元，全年200天，2011—2013年中央财政此项支出301.9亿元；还有加强教师队伍建设的相关计划实施和改善教师待遇等。

经费保障机制改革以来，农村免费义务教育取得重大进展。据有关资料，实施经费保障新机制以来（2006—2013年），全国财政已累计安排农村义务教育保障经费8950亿元（不含教师工资），其中：中央财政5050亿元，地方财政3900亿元。中央财政资金从2006年的150亿元增长到2014年的878.97亿元，年均递增24.7%（白月娥，2014）。全国公共财政预算内农村义务教育经费占农村义务教育总投入的比重由税费改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，实现了义务教育纳入财政保障范围的历史性转变。同时，大大推动了农村义务教育的发展。2011年我国小学净入学率达99.8%，高于上一年世界平均水平12个百分点。初中毛入学率达100.1%，高于上一年世界平均水平20个百分点。我国15岁以上人口和新增劳动力平均受教育年限分别达到9年和12.7年，均处于发展中国家前列（白月娥，2014）。

毫无疑问，2006年以来中央密集出台和实施的上述一系列政策，使历史上农村义务教育发展这块“短板”现在变长了，城乡义务教育的均等化程度显著提高。但深入分析，当前我国城乡义务教育仍存在一些差异，值得重视。

——城乡义务教育投入均等化大大提高，但目前仍存在一定的差距。预算内教育经费支出是总的教育经费支出中最主要的部分，资料表明，1999年之前农村小学和初中占全国的生均预算内教育经费比例都低于全国的生均教育计划，1995年分别为0.78和0.82（1为均等），显示预算内教育经费的城乡不平等较为严重。1999年特别是2006年之后，随着国家对农村教育投入的不断增加，农村小学和中学生均经费比例显著提高，到2009年都超过0.94，但2010年略有下降（黄少安，2013）。

——区域间义务教育投入差距很大，决定了不同区域城乡义务教育投入也存在相当差距。资料表明，我国东部、中部、西部、东北的小学和初中，无论是生均教育事业费，还是生均支出经费，都存在较大差距（见表1）。2010年，我国东部地区普通小学生均公共财政预算教育事业费和生均公共财政预算公用经费分别是中部、西部和东北地区的2.47、1.66、1.33倍，普通初中生均公共财政预算教育事业费和生均公共财政预算公用经费分别是中部、西部和东北地区的2.36、1.79、1.52倍。如果考虑各省之间的生均财政教育经费，可以看出省际间差距更大。2010年普通小学生均公共财政预算教育事业费最高的是上海市，达到16143.85元，而最低的是河南省，仅为2186.14元，两者相差6.38倍；普通初中生均公共财政预算教育事业费最高的是北京市，达到20023.04元，而最低的贵州省仅为3204.20元，两者相差5.25倍；在生均公共财政预算公用经费方面，普通小学最高的是北京市，达到5836.99元，比经费最低的贵州省579.26元高出9.08倍；普通初中最高的也是北京市，达到8247.66元，超出经费最低的贵州省827.24元近九倍（王剑，2012）。这是由不同地区财政经济实力所决定的。同时，在不同地区，城乡义务教育投入的相关生均经费也存在明显差距。

——城乡义务教育质量存在较大差距。以城乡小学和中学的教师学历结构可作为一个重要的度量指标，资料表明，2010年农村初中本科以上的教师比例54.82%，而全国平均64.05%，城市82.67%，县镇63.14%（见表2）。2010年农村小学专科以上的教师比例71.15%，而全国平均78.29%，城市92.44%，县镇84.6%（见表3）。另外，高考也是衡量城乡教育质量的一个重要指标。2010年农村高考人数559.2万，远高于城镇360.1万，但当年农村生源在高校中的录取比例约为50%，重点高校农村生源的比例仅为30%（黄少安，2013）。

（二）城乡社会保障分析

过去长期以来受经济发展条件的制约和城乡二元结构体制的影响，我国社会保障的重点放在城市，构建了完善的城市职工社会保险和社会福利体系，而农村社会保障几乎是空白。

近十多年我国重点围绕养老和社会救助政策进行改革，初步构建了新型的城乡社会保障制度框架。首先是率先建立城乡低保制度。为保障城乡困难群众基本生活，我国分别于1997年和2007年建立了城乡低保制度。按照相关规定，家庭成员人均收入低于当地低保标准的城乡居民可纳入低保范围，低保资金由地方政府列入预算，中央对困难地区给予适当补助。其次，建立了城乡居民新型养老制度。2009年开始建立新农保，实行了社会统筹和个人账户相结合的制度模式，政府对符合领取条件的参保人全额支付基本养老金，中央对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。2001年开始国家建立了城镇居民养老保险制度，城镇非从业居民可自愿参加，城居保的制度模式、实施范围与新农保一样。再次，从2014年2月开始国家将新农保和城居保合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。不仅统一参保范围和缴费档次，还完善了交费激励机制、领取条件及跨地区转移接续办法，向更加公平的目标迈进。

财政是社会保障的重要支柱，近年来随着公共财政支持力度的不断加大，农村社会保障取得历史性突破，城乡社会保障趋于完善。2008—2012年全国财政共安排资金5208.01亿元支持城乡低保，其中支持城市低保2810.24亿元，农村低保2397.77亿元。截至2011年底，我国农村最低生活保障制度覆盖了5313.5万人和2662.6万农户，比2007年农村最低生活保障制度建立之初分别增长53.9%和69.3%；月人均最低生活保障平均标准和月人均支出水平分别为143.2元和96.4元，比2007年分别增长1倍和1.6倍。2012年农村低保人口5341万人，全国平均标准和补助水平调整为月人均172元和109元。城市低保人口2012年末为2142万人，全国平均标准和补助水平分别为330元和244元。从城乡居民养老保险看，到2012年底，新农保和城居保在全国范围内已实现制度全覆盖，城乡居民参保人数达4.6亿人，其中待遇领取人数1.3亿人。为了确保此项工作开展，2009—2011年，中央财政补助资金1047亿元，近二年支持力度进一步加大，2012年为621.72亿元，2013年进一步增加为837亿元。这对于我国城乡居民养老保险改革发挥了极其重要的作用。

当前城乡社会保障均等化的主要问题不在养老，而在于低保。当前全国城乡居民养老保险制度从无到有且已经并轨，为实现城乡养老均等化的目标奠定了重要的制度基础。由于制度是统一的，城乡居民缴费可选择不同标准，未来领取的养老金必然是出现差异甚至重大差异，这并不是非均等的表现，恰恰是体现了公平的原则。现在城乡社会保障制度非均等的状况主要表现在城乡低保方面，农村基本低保水平落后于城市。2006年我国城市最低生活保障平均标准为每人每月169.6元，农村最低生活保障平均标准为每人每月70.9元，农村标准比城市标准低98.7元。到2009年，我国城市最低生活保障平均标准为每人每月267.48元，农村最低生活保障平均标准为每人每月134.7元，农村标准与城市标准的差距扩大到132.78元。2012年城市最低生活标准每人每月330元，农村最低生活标准每人每月172元，差距进一步扩大为158元。进一步分析，可以看出，2009年东部、中部、西部地区农村最低生活标准分别为197.75元、107.4元、91.96元（见表4），明显低于各地区的城市标准。这就提出两个问题，未来国家完善城乡低保制度时，要着重提升农村的最低生活保障标准，同时中央政府要加大对中西部的支持力度，以缩小不同区域间城乡低保的差距。

（三）城乡医疗卫生分析

近十年我国城乡医疗卫生制度进行了重大制度创新，新农合和城镇居民医保制度的建立标志着城乡医疗卫生均等化取得历史性突破。新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。长期以来，农村合作医疗制度一直在部分地区运行，但是受多方面因素的影响，主要是筹资集中在农民互助，没有政府的参与。许多地方没能有效坚持下来，时断时续，保障的效果不尽理想，农民对参与这一制度的积极性也不高。在市场化改革的冲击下，原有的农村三级医疗卫生网络难以有效承担起政府对农村基础医疗保障职责。从2003年起开始试点实行新型农村合作医疗制度，着力解决农民看病难看病贵问题，实现“病有所医”。2003年至2011年，全国财政共安排新型农村合作医疗补助资金4724亿元，实现了新型农村合作医疗制度全覆盖。2011年新型农村合作医疗制度覆盖全国2637个县（区、市），参合人数8.32亿人，新农合筹资总额达到2047.6亿元，人均筹资246.2元，补偿受益人次13.15亿。新型农村合作医疗资金来源中财政补助占比逐年提高，2003年启动之初人均筹资30元标准中各级财政人均补助20元，到2011年人均筹资246.2元中各级财政人均补助200元，补助占比提高了15个百分点。2012年，各级财政对新农合的补助标准进一步从2011年每人每年200元提高到每人每年240元，各级财政增加投入超过33亿元。在新农合建立的同时，我国2007年开始在部分城市开展城镇居民医保试点，不属于城镇职工医保覆盖范围的学生、少年儿童和其他非从业城镇居民都可以自愿参加城镇居民医保，到2009年城镇居民医保在全国所有城市全面建立。城镇居民医保和新农合均实行政府补助与家庭个人交费相结合的模式，主要用于解决大病住院费用，并兼顾门诊费用报销。自制度建立以来，新农合和城镇居民医保整体筹资水平和政府补助水平不断提高。2012年新农合和城镇居民医保筹资水平达到每人每年300元左右，其中各级财政补助标准提高到每人每年240元，中央财政对西部和中部地区分别按156元和132元的标准给予补助。2012年中央财政用于此项支出1050亿元。到2012年底，新农合人数达8.05亿人，城镇居民医保参保人数2.71亿人，住院费用报销比例均为70%。这两项制度的实施，对于降低居民医疗负担，提高医疗服务和居民健康水平，起到了至关重要的作用。

城乡医疗卫生均等化程度虽然有了重大进展，但城乡之间公共卫生资源配置及可及性方面仍存在较大差异。

——医疗卫生基本公共服务经费城乡间差距大。首先，城乡医疗卫生费用在总额、增幅和占比上不合理，城乡不均等。从总额上来看，2010年城市医疗卫生费用为15508.6亿元，而农村仅为4471.8亿元。根据最新全国人口普查结果，这说明占全国人口总数49.68%的6.66亿城镇人口所享有的医疗卫生经费，是占全国人口总数50.32%的6.747亿乡村人口的3.47倍；从增幅上来看，“十一五”期间城市医疗卫生费用逐年上升，年均增长额为1785.5亿元，年均增速为19.6%，而农村医疗卫生费用同期则呈现波浪式增长，其中2007年和2010年更是出现负增长，年均增速仅为9.5%：从占比上来看，2010年城市医疗卫生费用占医疗卫生总费用高达77.6%，而农村仅占22.4%，同时城市医疗卫生费用占比虽然有所波动，但上下幅度较小，保持相对稳定，而农村医疗卫生费用占比变化幅度较大，占比稳定性较差。其次，城乡人均医疗卫生费用在绝对数额上相差甚远，考虑到与人均收入的占比因素更加加剧了这种差距。一方面，2010年城市人均医疗卫生费用为2315.5元，农村为666.3元，城市是农村的3.48倍，虽然城乡人均医疗卫生费用差距有逐步缩小的趋势，但目前的差距仍然是相当大的；另一方面，虽然城乡人均医疗卫生费用占人均收入比例大体相当，但考虑到2010年城乡人均收入比为3.23∶1，农村医疗卫生费用的实际负担和压力会更大（王剑，2012）。

——医疗卫生基本公共服务经费区域间差距大。以北京、河南、甘肃三省市为例，来分析说明2010年我国医疗卫生基本公共服务东中西部地区间差距。从人均医疗卫生经费来看，北京等发达地区人均经费较高，其中北京市为4147.20 元，为全国平均水平1490.1元的2.78倍；甘肃等西部边远地区人均费用相对较低，其中甘肃省为1153.86元，是全国平均水平的77.44%；河南等中部欠发达省份人均费用最低，其中河南仅为1134.04元，低于甘肃，仅是全国平均水平的76.10%。另外，从三省市医疗卫生总经费相对于本地区GDP比重来看，甘肃省的占比为7.17%，是全国平均水平4.98%的1.44倍。从个人医疗卫生支出数据来看，北京等发达地区个人支出占总费用比重最低，2010年已经降至24.92%，低于全国平均水平超过10个百分点；社会支出占总费用比重升至47.55%，高于全国平均水平超过10个百分点，这说明北京地区个人医疗卫生支出负担最低，社会医疗保障力度最高。河南等中部欠发达地区个人支出仍然居高不下，占总费用比重依然达到44.29%，高于全国平均水平接近9个百分点，说明河南地区个人医疗卫生支出负担沉重。另外，代表东中西部的三省市政府医疗卫生支出都在逐步增加，作为西部边远地区的甘肃省政府支出占总费用的比重最高，达到39.45%，高于全国平均水平超过10个百分点，这一方面得益于西部大开发政策的大力支持，同时也与其卫生总费用基数相对较小有关（王剑，2012）。

——城乡之间拥有的医疗卫生人员差距较大。不容否认，近年来城乡医疗卫生人员数量较快增长，在每千人口含有卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士数量中，2010年城市分别为7.62、2.97、3.09人，分别比2005年增长了30.93%、20.73%、47.14%；2010年农村分别为3.04、1.32、0.89人，分别比2005年增长了13.01%、4.76%、36.92%。但从城乡之间比较来看，2005年城市上述3类人员数量分别是农村的2.16倍、1.95倍、3.23倍，此后几年差距不断拉大，截至2010年分别增至2.51倍、2.25倍、3.47倍（见表5）（王双彪，2013）。

进一步分析，不同地区拥有的卫生技术人员和其他基础条件也存在一定差距（见表6）。特别值得引起重视的是，一些中西部地区尤其是老少边穷地区基本公共卫生服务体系薄弱的问题尚未得到根本解决。可以看出，我国医疗卫生人力资源、设施设备、先进技术基本上集中在经济发达的都市区和城市大医院，农村缺少卫生资源，造成城乡居民在医疗保健服务和卫生健康水平方面存在明显差距。此外，从纵向上观察，多年来我国城市每千人口医疗机构床位数一直高于农村。城乡之间的卫生资源存在明显的差距，布局和结构不尽合理，先进医疗卫生技术、设备和优秀人才集中在城市，尤其在城市的公立大型医院，偏远农村和城市社区的医疗服务比较缺乏。这一方面使得农村和基层社区缺少卫生资源，服务能力十分薄弱；另一方面也使大医院的资源得不到合理利用，难以实现基本医疗卫生服务的公平性，影响了城乡一体化的进程，这也成为影响社会公平公正的重要因素。

——农村公共医疗服务落后于城市还突出表现在婴幼儿和孕产妇的健康指标上。有关资料表明，近年来，我国妇幼保健服务质量和水平不断提高，越来越多的妇女儿童享受到更好更全面的妇幼保健服务，5岁以下儿童和孕产妇死亡率总体上显著下降。监测显示，我国农村新生儿、婴儿、5岁以下儿童和孕产妇死亡率出现了明显下降，2010年分别降至10.0‰、16.1‰、20.1‰、20.1/10万，分别比2005年下降了4.7、5.5、5.6个千分点和23.7/10万；城市中除了孕产妇死亡率略有上升外，2010年新生儿、婴儿、5岁以下儿童死亡率分别比2005年下降了3.4、3.3、3.4个千分点（见表7）（王双彪，2013）。但城乡之间仍存在很大差异，2010年农村地区的新生儿死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.44倍、2.78倍、2.75倍、1.01倍。这实际上反映了农村可以得到的医疗服务水平仍低于城市。

——农民的医疗保险权益缺乏可携带性。一般来说，当劳动者更换工作或在城乡之间迁移时，不可异地享有或转移城镇居民医疗保险或新农合的待遇。缺乏可携带性可能会损害劳动者的流动性，医疗卫生服务的获得，以及医疗服务的持续性（尤其对于慢性病而言）。实行可携带性的一个障碍可能在于不同医疗保险计划之间的待遇水平和报销机制不统一，例如保费和共付金额较高或报销比例较低，都会增加自付医疗费用，故而加入新的医疗保险计划缺乏吸引力（国务院发展中心，2014）。

（四）农民工基本公共服务分析

农业剩余劳动力向非农产业转移和农村人口向城市流动，这是现代经济转型和城市化发展的国际化规律，也是我国改革开放以来人口流动和就业变化的基本趋势。资料表明，到2011年，我国农民工总量已达2.52亿人，其中前往城市的外出农民工1.58亿人，本地农民工（非务农）0.94亿人（见表8）。到2012年农民工总量增加为2.62亿人，其中，外出农民工1.62亿人，本地农民工0.99亿人。到2013年农民工占城市就业人口的比例已上升为44%。这种劳动力流动对于我国经济增长、城市化发展、降低贫困发挥了至关重要的作用。

过去长期以来我国实行严格的城乡二元户籍制度，因此，农民工工作生活在城市被统计为城镇居民人口，但却不能充分享受城市的基本公共服务。资料表明，1978—2012年，包括农民工在内的城镇居民人口占全国人口的比重由1978年的17245万增到71182万人，由17.92%上升到52.57%，但真正能享受城市基本公共服务的是城市中的非农户人口，这部分人口比例大约由1978年的17%上升到2012年的38%（见图1）。

近年来国家对农民工的权益日益重视，但农民工的基本公共服务问题并未得到很好解决。2006年国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出了农民工在城市待遇的政策框架。主要涉及农民工的公共服务，包括就业、培训、教育、医疗、社会保险和计划生育服务等，同时取消了向农民工征收的暂住费、计划生育费、城建费、管理和服务费等。这些政策与措施的实施，使农民工的总体状况有了一定改善。但与城镇常住人口相比，农民工在工资收入、基本公共服务等方面，仍然存在较大差距。

——基本社会保障在农民工群体中的覆盖面偏低。根据中国社会科学院发布的调查数据，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远低于城镇居民。农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。2011年国家统计局数据显示，雇主或单位为农民工交纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。有关地区的抽样调查也印证了上述结论。社科院2010年在温州的一项调研显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险的比例极低（见表9）。

——农民工随迁子女接受义务教育仍存在相当差距。近年来国家重视加强支持农民工随迁子女平等接受义务教育。2008—2013年中央财政安排进城务工农民工随迁子女义务教育奖励性补助资金241亿元，从而改善了农民工随迁子女的上学问题。教育部一份调查表明，2009年入读城市学校的997万外来工子女中近80%的学生就读公立学校，其中19个省份的份额超过90%。2009年7月，国家计划生育委员会对北京、上海、深圳、太原和成都做的抽样调查同样显示，7—14岁的外来工子女中98.2%有学可上。其中，69%入读公立学校，25%入读私立学校，仅有6%就读“外来工子弟学校”（国务院发展研究中心，2014）。然而，中国留守儿童依然很多，有的留在农村无法上学，有的中途辍学。部分城市公立学校、外来工子女入学比例保持大致相同。有关数据表明（见表10），外来工子女的潜在数目和已报道的入学数目相差很大。

——需指出的是，当前基本公共服务中机会不平等问题较突出，对外来人口存在制度性排斥或歧视。由于不少公共服务的享受资格是与户籍挂钩的，非本地或非城镇户籍居民没有资格享受。虽然近年来公共服务与户籍脱钩的改革在稳步推进，但问题仍较大。例如，不能在非户籍地读高中和参加高考，义务教育原地入学事实上也没有完全解决；不能在非户籍地参加城镇居民医保或新农合等。农民工是这些制度性排挤的最大受害者，因为他们收入较低，被排斥后也没有能力从市场上购买这些服务，导致了严重的机会不平等。另一方面，进城农民工就业和劳动权益保障也不充分。在国际金融危机冲击下，国民经济周期性波动加剧，宏观经济中二、三产业持续发展面临诸多挑战，企业转型升级带来挤出效应，促进农民工特别是新生代农民工稳定就业是一个很大难题。已经就业的农民工，由于城乡二元就业体制，劳动合同签订率低，劳动安全防护水平不高，恶意拖欠工资时有发生。

通过上述分析，可以得到的基本结论是：长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分割的二元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异；近十年来国家采取公共财政覆盖农村的各项政策，农村公共服务如义务教育、医疗卫生、社会保障等方面有了很大进步；但由于历史和国情的制约，加之体制和相关制度政策不尽完善，目前城乡基本公共服务仍存在相当差距。

三、近中期进一步推进城乡基本公共服务均等化的若干建议

城乡基本公共服务均等化是城乡发展一体化的重要内容，是促进农村经济社会协调发展的必然要求。但必须看到，我国是一个发展中国家，经济社会发展仍处于初级阶段，农村人口和贫困人口占有较大比重，工业化和城镇化任务尚未完成。因此，城乡之间基本公共服务均等化是一个长期动态的过程，只能通过制度创新和政策完善，逐步缩小差距并最终向均等化迈进。按照这一思路和原则，现侧重就近中期推进城乡基本服务均等化的宏观政策取向提出一些看法和建议：

（一）国家财力分配要实行“三个倾斜”

财政与基本公共服务密切相关，解决城乡基本公共服务均等化，从很大程度上取决于国家财力分配的政策安排。为此，当前及今后一个时期，国家财政要从宏观全局和战略高度考虑，着力调整财力分配结构，实行“三个倾斜”政策。

——国家财政资金要向民生领域倾斜。民生涉及的面很宽，现阶段最重要的民生包括教育、社保、医疗卫生等，这实际就是一个社会的基本公共服务。加强民生领域的资金分配，这是公共财政建设的客观要求，也是解决城乡基本公共服务均等化的重要前提。近十多年我国中央政府和地方政府在民生领域的投入状况已有很大改善，但与市场经济国家比较仍有较大差距，同时也未能满足我国城乡居民的基本民生需求。因此，根据市场经济要求和我国现实情况，未来我国财政支出结构应进行调整，基本方向是有保有压，增量调整要与存量调整同时推进。只有这样，才能使民生投入和基本公共服务具有更加切实可靠的财力基础。一要加快行政体制改革，切实解决机制膨胀、财政供养人口过多、财政负担沉重的状况，使行政经费保持在一个合理的范围内，同时要继续采取措施，大力减少“三公”消费支出。二是完善财政投资政策。财政要从一般竞争性领域的投资果断退出，改变目前财政投资范围过宽、“撒糊椒面”的状况。三是集中财力加大民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出力度。各级政府要优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务相适应。

——国家财政的民生投入真正向农村倾斜。近十年公共财政覆盖农村的范围和力度不断加大，农村基本公共服务有了历史性突破。但由于二元体制的惯性及其他原因，农村基本公共服务仍相对滞后，欠账较多，需要加强。一是进一步完善农村义务教育经费长效保障机制。提高农村义务教育公用经费标准、加强农村中小学校舍维修改造、提高农村教师待遇和质量等作为投入重点。需强调的是，教师资源本身不仅是教育基本公共服务均等化的重要内容，而且还在相当程度上决定着教育基本公共服务均等化的“水平”和“程度”。因此，应将教师保障放在教育基本公共服务均等化工作更加突出的位置。具体建议，要提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，加快推进和完善教师绩效工资制度，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准；完善培养培训体系，优化队伍结构和教师知识结构，提高教师专业水平和教学能力；推进师范生免费教育，实施农村义务教育学校教师特设岗位计划，完善代偿机制，鼓励高校毕业生到艰苦边远地区当教师；建立县域内教师定期流动机制（卢洪友，2013）。二是切实加强国家对农村医疗卫生的投入，完善农村三级医疗卫生网络。近年来国家高度重视农村医疗卫生服务建设问题，但是农村医疗卫生大大落后于城市的状况并没有根本改变，因此，切实提高农村医疗卫生水平是政府投入的重点。针对农村卫生落后的状况，首先应做好县医疗卫生的能力建设，负责好区域的基本医疗服务。可以通过保险报销比例的设置引导县乡大病患者在县医院治疗。其次，按照辐射面积、人口密度和距离县城远近等指标，在适当位置建设乡镇医院，承担农村公共卫生职责，并能够治疗常见病、多发病、慢性病、做小型手术和急救处理。另外，乡村卫生室建设也很重要，它接近农民，尤其需要政府予以补助，建设医疗场所，购置必要的小型医疗设备、并对村医进行技术培训。三是加强对农村社会保障的支持。要根据国家财力可能，逐步提高农村最低生活保障补助标准，不断缩小城乡低保水平。同时，要建立规范有效的社会补助和医疗补助制度。另外，目前农村新农保和城居保已经合并，使城乡居民养老保险的一体化制度取得历史性突破。下一步要加快新农合和城市居民医疗保险制度的并轨，允许农民医疗保险基金可异地转移和报销，这对于提高农民医疗保障服务的可行性，必将产生积极作用。

——中央的民生投入要向欠发达地区倾斜。近十年中央政府出台大量的改善民生政策，不断提高民生方面的标准和投入，并实行差别化的区域性投入政策，这对于全国各区域促进城乡基本公共服务发展，发挥了至关重要的作用。但现实情况表明，当前我国不同区域的基本公共服务仍存在重大差距。因此，今后中央的各项民生投入仍有必要加大对欠发达地区的倾斜力度，提高中央对欠发达地区诸如农村中小学公用经费补助、农村医疗卫生经费补助、新农合和新农保等等的补助标准，不断缩小区域间城乡间基本公共服务的差距。

（二）在推进相关重大制度与体制创新方面迈出新步伐

解决城乡基本公共服务均等化问题，财力投入很重要，制度与体制创新也很重要，甚至在一定意义讲，不同的制度和体制决定着不同的财力投入方式和投入规模。因此，制度与体制创新是最具基础性和根本性的问题。当前及今后一个时期，推进城乡基本公共服务的均等化需要着重在以下三方面的制度与体制创新方面取得突破。

——合理划分中央与地方基本公共服务方面的事权。中央十八届三中全会《决定》，规划了全面深化改革的蓝图，提出了未来财政改革的任务。《决定》指出，要建立事权和支出责任相适应的制度，这是我国下一步财政体制改革需着力解决的重大问题，也是推进城乡基本公共服务均等化需解决的重要体制问题。

一是关于科学划分中央与地方事权的总体设想。事权和支出责任的划分是完善分税制体制的关键，必须上升到法律层面予以解决。只有按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先的原则，在合理划分事权和支出责任的基础上，才能构建符合我国实际的财权与事权相匹配的政府间分配关系。我国财政体制改革的发展远景，是逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构，合理明确设定与各级事权相对应的财权、税基，并建立自上而下的财力差异调控机制，形成合理的横向、纵向财力分布格局，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。当然，在现阶段，受我国现行行政体制等诸因素以及对政府和市场关系处理等问题的影响，财政体制的改革措施难以一步到位，因此，必须按照先易后难、循序渐进的原则，逐步推进。具体来讲，要在转变政府职能、理顺政府与市场关系、实行“省直管县”和“乡财县管”的基础上，按照中央、省、县三级财政的架构来优化政府间的事权划分，并以法律形式加以规范。属于全国性或跨省（自治区、直辖市）的事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性的事务，应由地方政府在中央政府统一政令许可范围内决策和承担，划归地方政府管理；其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金。属于中央地方共同事务，应区别情况，明确各自职权范围和负担比例。

二是关于中央与地方在城乡基本公共服务方面事权划分的具体设想。在现阶段，应重点着眼于加快城乡和地区间的协调发展，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，力争在义务教育、公共卫生、社会保障、自然资源与环境保护等基本公共服务领域，明确界定各级政府的管理权限和支出责任。其中：义务教育由中央、省、县分级分项分担。中央负责制定全国范围内统一的最低教育经费保障标准，通过一般性转移支付加大对义务教育公用经费的保障程度；义务教育教师工资改变现行主要由县负担的做法，改为由中央负担；省级财政承担校舍建设与改造支出；县级财政承担校舍维护和学校日常管理支出。公共卫生由中央、省、县分项目分担。中央政府负责制定全国公共卫生服务最低标准，承担全国性的重大疫病和传染病防治工作。省级政府承担辖区内公共卫生服务资源布局和地方性疾病防治。县级政府承担公共卫生机构和医疗机构建设与运转的基本支出。社会保障，中央承担养老保险、重特大灾害和事故救助，实现全国统筹；均衡各地企业负担水平，促进劳动力的跨地区流动，适时将多套保障体系加以归并。省级承担辖区内居民福利保健政策制定、农村低保、地方性灾害与事故救助；县级承担居民福利保健政策实施与日常管理。自然资源和环境保护，按照受益范围和外部性原则，结合国家主体功能区规划，中央承担国家级禁止与限制开发区域的自然资源保护和环保支出、大江大河治理与全流域国土整治和全国性环保；省级负责辖区内禁止和限制开发区域的环保、区域性河流治理与国土整治及环境改善；县级承担日常环境监测和报告。

——加快建立县级基本财力保障机制。县级基本财力保障制度是实现县级财政从过去的“两保”（保工资、保运转）向今后的“三保”（保工资、保运转、保民生）迈进，这是我国下一步省以下财政体制改革的重要内容，也是从根本上解决县乡基层财政困难、促进省域范围城乡公共服务均等化的制度创新。近年来，中央财政已采取了不少缓解县乡财政困难的措施，并取得了初步成效。下一步要加快建立县级基本财力保障机制，具体建议：一是明晰改革精神和政策取向。构建县级基本财力保障制度应该是“明确目标，地方为主，中央奖补，分步实施”。所谓“明确目标”，就是确保县级财政的基本财力能够“三保”，促进县级财力的均等化和县域社会经济的协调发展；所谓“地方为主”，就是适应县级基本财力保障机制，以地方财政为责任主体；所谓“中央奖补”，就是中央财政对欠发达地区给予资金补助，对县级基本财力保障好的地区给予适当奖励；所谓“分步实施”就是经过试点，取得经验，逐步在全国推开。二是通过体制创新实现县级基本财力保障机制的目标。改“上不封顶、下不保底”为“上不封顶、下要保底”，进一步从机制上巩固和扩大缓解县乡财政困难的成果。目前的省管县改革更多地是实现了省对县资金的下拨上划方式变化，而并没有在事权、收支范围及转移支付方面有根本的突破。为此，下一步要构建县级基本财力保障制度，则必须在省与县的财政体制上进一步改革。要科学界定县级财政“三保”的范围、标准和财力需求，重新确定省与县的收入划分办法，通过省级财力调控手段特别是转移支付手段调节县级财力的差异。

——构建中央对农民工流入地的转移支付制度。2011年我国城镇常住人口首次超过农村，城市化率首次突破50%，但是6.9亿城镇常住人口中至少有2亿人是没有当地户籍的流动人口，这其中又以农村进城务工人员为主。这部分人群能否获得公平的城市基本公共服务保障是其在城市稳定就业的一个基本前提，也是解决城乡基本公共服务均等化的一个重要内容。我们认为解决这么大一个群体的基本公共服务保障问题需要巨额财政投入，远不是一两年一两个专项就能彻底解决的，需要从财政体制层面深层次调整政府间财政关系。党的十八届三中全会《决定》中明确提出要“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，这既是一种激励，也是一种补偿。农民工流入地一般为经济发达地区，财政能力较强，但由于转移人口规模大，导致一些流入区域的农业转移人口接近或超过本地户籍人口，由此带来流入地政府基本公共服务供给范围增加，需要投入的资金增多，往往给当地财政带来较大负担，有时甚至难以承受。考虑到农民工主要来自中西部地区，中央财政向东部流入地区提供的财政转移支持，实质上也是对中西部地区的发展支持，客观上减轻了东部地区因人口流入而增加的财政负担，既体现了财权与事权一致的原则，同时也有利于引导地方政府加大对本区域内的公共服务资金投入。具体建议：一是结合城乡居民户籍制度改革安排，将符合条件的农民工市民化的部分纳入城镇基本公共服务保障范围，中央要通过规范的一般性转移支付，按照农民工市民化人口规模、公共服务成本等因素，给予流入地必要的补助。按照我国城镇化发展的规划，从现在开始到2020年我国要将1个亿的农民工变为市民，农民工市民化的公共服务需求成本巨大，需流入地政府财力和中央转移支付共同合理承担。二是对暂时不符合条件成为市民的农民工，也应享受城市的某些基本公共服务，如随迁子女入学、社会保险、就业服务等，中央也应按照农民工流入地的常住人口情况，给予一定的专项转移支付支持。三是形成正向服务机制。即流入地政府对农民工公共服务做得好的地方不仅拿到转移支付，而且还可以获得中央必要的奖励。

（三）积极推进城乡基本公共服务供给机制创新

公共服务供给机制创新是转换政府职能、提高行政效能的需要，也是提高公共服务供给效率、推进城乡基本公共服务均等化和确保贫困人口更公平收益的重要途径。

——完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。要注意降低甚至消除获得基本公共服务的各类门槛，确保基本公共服务对于贫困人口的可及性。比如在推进基本公共卫生服务均等化的过程中，制度设计各类服务项目时就应充分关注贫困人口和低收入人群对公共服务的可及时、可获得性，应尽可能地使贫困人口更多地、更为公平地从基本公共服务项目中受益。

——建立基本公共服务多元化供给机制，大力拓展社会扶贫。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。一些基本公共服务领域，包括基础教育、医疗卫生、就业培训等方面，都可以对传统的预算拨款、政府直接举办并提供的方式进行大胆改革，探索、创新有效的供给机制。比如，用“教育券、健康券”代替传统教育、卫生经费的拨付方式，放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，将原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使，政府主要职责转换到做好筹资与监管。

——建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善贫困地区公共物品需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先顺序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过恰当的机制充分表达出来 ，并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。建立和完善贫困地区地方公共物品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护社会稳定，都具有非常重要的意义。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。

（四）注重财政政策的可持续性

城乡基本公共服务均等化的实质是民生问题，与公共财政的关系非常紧密，对财政的需求很高。近十多年国家为了推进城乡基本公共服务均等化，已出台了一系列制度、政策，国家财政仅在教育、医疗卫生、社会保障方面的支出比重已达40%左右，为公共财政覆盖农村提供了重要的财力基础。今后中长期从宏观战略全局出发，国家财政无疑仍要加大民生支出和农村基本公共服务支出，但必须指出，未来城乡基本公共服务均等化新的制度、政策出台及支出增加一定要把握好范围、时机、力度和节奏，注重财政政策的可持续性。这主要是因为：其一，我国财政收入已由过去的高增长变为常态增长，而且未来收入高增长的时代已经结束。1994—2011年我国财政收入由5218亿元增加到103874亿元，增长了18.9倍，年均递增19.37%。近二年受经济下行和国家减税政策的影响，2012年和2013年财政收入增速已降为12.9%和9.8%。国内外大量研究表明，中国经济发展未来仍有很大潜力，但经济增长速度已不可能维持过去的10%以上，7%左右的经济增速将是未来长时期经济发展的新常态，这就从根本上决定了未来财政发展必将步入一种常态增长趋势。其二，未来中长期整个财政支出面临新的增支压力。除了基本公共服务如教育、社保、医疗卫生之外，未来还有四大增支压力：即粮食安全和农业可持续发展，生态环境保护、推进城镇化发展、产业优化升级和战略性新兴产业发展等。这都是未来关系我国现代化进程的重大战略问题，需要财政从政策和财力给予支持。其三，政府债务呈现加速增长的态势。目前中央政府债务余额已达8.6万亿，地方政府债务余额已接近20万亿，政府债务负担率已达50%左右。政府债务虽然尚在安全的范围之内，但债务快速增长和不断到来的偿债高峰压力需给予重视。综上，当前和未来的财政状况已与过去有很大不同，在这一大背景下，必须考虑未来城乡基本公共服务均等化与财政政策可持续性的均衡。我国仍是一个发展中国家，城乡基本公共服务均等化必将是一个长期目标，是一个动态优化过程，这从根本上讲是取决于国情和财力的制约。

主要参考文献：

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9.卢洪友、祁毓，《中国教育基本公共服务均等化进程研究报告》，载《学习与探索》2013年第2期。

10.苏明，《中国包容性发展与财政政策》，载本所《研究报告》2012年第111期。

11.苏明，《中国城乡发展一体化与财政政策》，载本所《研究报告》2013年第155期。

（作者单位：财政部财政科学研究所）

责任编辑：宗宇翔