统筹城乡与区域经济发展研究

陈静思

【摘要】改革开放以来，我国经济水平快速发展，但由于历史原因长期存在的城乡二元结构导致城乡发展严重失衡，而统筹城乡，推进城乡一体化则是缩小城乡差距，解决“三农”问题，维护社会和谐稳定，实现经济可持续发展的有效途径。而成都市作为西部经济中心和统筹城乡综合配套改革试验区，其发展模式具有重要的研究意义。本文在综述城乡一体化相关文献和理论基础后，以成都市推进城乡一体化进程为例进行分析，归纳总结其主要措施，用相关数据对实施效果进行分析。

【关键词】统筹城乡 城乡一体化 成都市

一、引言

改革开放以来，我国经济迅速发展，不仅体现了经济水平的绝对增长，更体现了产业结构的变化，二三产业逐渐发展壮大，逐步实现产业结构升级，但是在经济总量迅猛发展的同时，也凸显出了地区间、城乡间发展不平衡的问题，基于我国长期存在的城乡二元结构和“三农”问题，城乡发展一直是我国经济社会发展的焦点问题，如何协调城乡共同发展便成为了重中之重。成都市作为中西部经济金融中心，在2003年全面推行统筹城乡工作，发展独特的成都模式，2007年被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，取得了一系列显著成效，本文选取成都市进行案例分析，结合具体数据分析城乡一体化对成都市城镇化水平、产业结构、区域经济发展的影响。

二、案例分析

（一）成都市统筹城乡的主要措施

成都市作为我国西部经济中心，区域经济发展对整个西部地区来说都具有重要意义，成都市也采取了一系列政策措施推进城乡一体化进程。成都市的城乡一体化大致可以分为两个阶段，第一阶段为2003年—2007年，第二阶段在2007年之后。

从2003年起全面推开了统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的工作，主要的重点在于政府主导，以外力推动为主的城乡规划、政策制度、公共服务一体化，这一阶段的主要措施归纳起来就是以“六项政策”为原则，推进“三个集中”，建设“三个重点工程”：

（1）提出“六项政策”：以县城和有条件的区域中心镇为重点、以科学规划为龙头和基础、以产业发展为支撑、以建立市场化配置资源的机制为关键、以制定和完善相关政策为保证、以农民身份转变为出发点与落脚点。

（2）推进“三个集中”的发展模式：即“工业向园区集中”、“耕地向规模经营集中”、“农民向城镇集中”，以实现产业集聚发展效应，土地经营规模效应，并促进农村居民生活方式的转变。

（3）建设“三大重点工程”的内容和目标：“农业产业化工程”，实现传统农业的市场化和产业化；“农村扶贫开发工程”，构建多元参与的农村扶贫开发机制；“农村发展环境建设工程”，推进城乡基础建设和社会事业均等发展。

第二阶段在2007年之后，这一阶段的改革着力于农村市场经济微观基础的构建，选择以农村土地产权改革为核心的农村产权制度改革，主要通过确权颁证来更好的实现土地流转，作为综合配套实验改革的突破点。2008年开始土地确权，在有效的体系建立后，从2010年起推进土地流转，增加农民的收益，同时土地规模化、现代化的经营能有效提高农业生产力，提高资源配置效率，有力推动城镇化进程。

总的来说，成都模式是典型的大城市带大郊区的发展模式。其主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。以发展较好的区域作为起步点，确立优势产业，形成以市场为导向的产业集群。另外再配以农民的公共服务和社会保障，提高农民的生活水平。

（二）成都市统筹城乡效果分析

成都市根据上述原则，实施一系列有力政策措施后，使得城乡一体化进程取得了较大的进展和显著成效，本文接下来将对城乡一体化目前的进展及效果进行分析。

（1）城镇化率显著提升，开创城乡共同发展的良好局面。首先，我们通过图1反应的城镇化率的结构变化来看看成都的城市化历程，2002年的城镇化率仅有35.5%，处在一个较低的水平，而在2003年全面推进城乡统筹后，城镇化率有了一个显著提升，2007年时已经迅速增长到53.56%，约是2002年的1.5倍，2007年之后进一步的土地流转政策使2012年新型城镇化率已经突破60%，达到60.2%。

从2002年到2012年，全市地区生产总值由1007.4亿元增加到5731.7亿元；地方财政收入由59.4亿元增加到410.6亿元；城乡收入差距扩大的趋势得到遏制，先后荣获“国家环境保护模范城市”、“国家节水型城市”、“国家园林城市”、“全国文明城市”等称号，实现了又好又快的持续发展，根据城市化五阶段论，此时标志着成都将进入成熟的城市社会，实现城乡一体化的目标。

（2）优化城乡产业结构布局，资源合理配置，促进城乡经济协调发展。城市化作为经济增长和发展的重要力量，不仅体现为城乡人口结构的变化，城镇化率的提高，它会通过促进企业和人口的集聚，形成新的市场，从而拉动工业化发展。第一，企业和人口的集聚，形成对第三产业发展的规模化需求，成为一种拉力，带动第三产业的迅速发展，所以城镇化过程与第一产业向二、三级产业转化的过程可以说是同步的。第二，从事非农产业的人口数增加，居民收入增加，从而扩大消费。这种生产生活方式的转变释放了大量需求，有力推动了扩大内需方针的落实。

图3

图2反应了2002——2012年第三产业占GDP比重变化，随着城市化水平的不断深入，总体来看一直保持在较高水平上，远高于2003年之前的水平。1978年，我国整体经济水平落后，农业是经济发展的主要产业，此时成都市的农业人口占比接近80%，而随着社会经济发展，非农人口逐渐增加，但增速比较缓慢，而自2000年左右起，非农人口占比急速上升，在2011年左右，超越农业人口，其占比最终稳定在约60%的水平（见图3）。

（3）推进城乡市场体制一体化，初步建立了城乡统一的市场体制。为解放和发展农村生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力，稳妥推进以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡自由流动、优化配置。确保了耕地总量不减少、粮食生产能力不下降，形成了用市场机制鼓励引导农民保护耕地的内在动力。推动农村投融资体制改革，组建市县两级现代农业发展、小城镇建设和农业物流投资公司，成立村镇银行和小额贷款公司，形成了“政府引导、市场运作、渠道多元、机制健全”的投融资力量；制定农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制，增强了农业、农户抗风险能力和银行参与意愿，逐步破解了融资难题。农村市场化改革，促进了城乡统一的市场体制的形成，赋予了农民相对完整的市场主体地位，加快了土地规模化经营和农业现代化进程。

（4）坚持以人为本，构建城乡公共服务体系。成都市在近年的经济发展中，始终坚持以人为本，以城乡公共服务公平化为目标，努力探索实现城乡居民享受平等的公民权利，公共服务。在统筹城乡进程中，成都市政府大幅度增加公共服务的投入，加强基础设施建设，改善生活环境，提高居民生活质量。一是不断完善城乡卫生服务体系，扩大卫生医疗覆盖面积，让居民享受公共卫生服务，解决“看病难”“看病贵”的问题；二是加强教育投资力度，尤其是提高农村教育水平，提升教师素质和管理水平，缩小城乡差距；三是完善城乡养老保险制度；四是推进基础设施建设，完善交通设施体系方便居民出行，加强绿化建设，改善环境，提高生活质量。

（5）发展高新技术产业，大力推进科技创新。成都市围绕“三次产业互动、城乡经济相融”，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。对各区（市）县产业发展进行规划定位和重新布局，实行“一区一主业”，努力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。在全市范围优化资源配置，统筹安排项目、资金、资源，推动产业集中集约集群发展，促进产业由主要依靠二产带动向三次产业协同发展转变，由主要依靠增加物质消耗向科技进步和管理创新转变。

三、当前存在的问题分析及建议

虽然成都市在统筹城乡进程中取得了显著成效，本文认为存在的问题主要有以下几个方面：

（1）质的提高落后于量的增长。在城市化进程中，城镇化率显著提高，大量农村人口向城市集中，但市民化水平依然较为落后，由于长期存在的二元机构体制的影响难以在短期内消除，所以从观念上、社会保障制度、生活方式上来看，大量农村居民并未完全融入城市的生产生活中，依然存在城市内的二元结构。

（2）土地流转制度不完善，管理比较混乱，产权界定不明晰，缺乏有效的评估办法和监督机制，不能充分维护农民权益。同时，缺乏通畅的信息交流平台，融资困难，土地流转范围窄，规模小。

（3）城镇空间分布和规模结构不合理，超过资源环境承载能力，加之城市管理服务水平不高，出现人口过多，环境破坏，空气污染，交通堵塞等“城市病”现象，严重影响居民生活质量。

（4）自然历史文化保护不力，大力推进现代化，工业化发展，城市建设缺乏地方特色。针对以上问题，本文认为统筹城乡，推进城乡一体化进程接下来的重点首先将放在提高城市化质量，通过完善农村居民的医疗、养老保障体制，使其子女取得同等的受教育机会，提升市民化水平，使进程农民在城市中有尊严、有归属感的生活，才能实现经济社会稳定的可持续发展；其次，认真落实确权颁证工作，使产权得以清晰界定，建立完备而明确的土地流转办法和有效的监督机制，使农民切身利益得以维护。最后，优化空间分布结构，提高城市管理水平，避免城市过度扩张，在经济发展的同时注意维护自然历史特色，保留城市文化。

参考文献：

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