公民知情权保障与政府信息公开制度的构建

谷茵

摘 要：政府信息公开是公民知情权实现的必需，目前我国公民知情权实现的障碍在于政府对公民知情权的认识不足、政府信息公开的内容比较狭窄、政府信息公开相关法律的缺失，以及政府信息公开监督救济的实效性不强。为此，我们要培养维护公民知情权的政府信息公开的价值取向、健全政府信息公开的法律法规、完善政府信息公开的权利救济制度，以及发挥公民社会组织在信息公开中的作用。

关键词：公民知情权;政府信息公开;制度困境;制度构建

中图分类号：D618   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0049-03

知情权是现代社会公民的基本权利之一，也是公民实现其他权利的前提和基础。而实行政府信息公开则是公民知情权得以保障的重要途径。因此，要认真审视政府信息公开制度及其实践，发现其中的不足并努力加以完善。

一、政府信息公开：公民知情权实现的必需

公民知情权指的是公民依法获取、知悉政府机关公开的信息以及国家机关工作人员的政治活动，了解国家、政府的政策与法律法规的权利，获取行政机关公共信息，即获取官方信息的权利。主权在民理论是公民知情权的理论基石和政府立论存在的根基。

人民主权理论认为，人民是主权者，以公意来指导自己的行动，政府及其官员只是主权者的代理机构和执行人，代表广大民众利益管理国家、行使权力。所以公民享有知情权，这是人民主权的当然之意。政府本身并不拥有绝对权力，履行义务是其主要职能，政府有义务向民众公开政府信息，以尊重和保护公民的知情权。人民有权利获取和知悉政府信息，有权知道政府将要做什么、正在做什么、已经做了什么、哪些是合理合法的。正如麦迪逊所说：“公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲喜剧的序幕。”[1]新中国成立后，以宪法形式明确规定“一切权力属于人民”。宪法作为国家的根本大法，主要的功能就是保障公民的权利并约束规范国家机关的权力。能让公民充分地享有知情权则是人民主权原则的前提，作为社会中的被管理者同时也是政府行使权力的监督者，公民拥有获取与公共利益以及自身合法利益相关的信息的权利，这是知情权的核心内容。随着时代的发展，监督政府权力的行使，保障、扩大公民权利是当今民主社会的主要表现。在以间接民主为主要形式的现代民主社会里，公民选举代议机构管理国家公共事务，权力的让渡并不代表公民权利的丧失，公民仍然拥有知情权、监督权等权利。人们既能通过这种间接民主的方式管理国家，又能通过直接咨询获取政府对国家、社会事务管理的信息，实现直接民主，从而激起人们参政、议政的积极性，实现人民当家做主。因此，政府信息公开是公民知情权实现的前提和保证。

二、政府信息公开的制度困境：公民知情权实现的障碍

（一）政府对公民知情权的认识不足

在中国，官本位的传统思想扎根很深，一部分为政者缺乏人民主权的理念，在他们眼里，人民作为被管理者，不能奢望获得更多要求政府做什么的权利，公开政府信息的主动权是由国家行政机关紧握，哪些内容公开、公开到什么程度是由政府机关说了算，误把自己当作信息的主人。所以才使得《中华人民共和国政府信息公开条例》虽然实行有六年多的时间，但在少数弥漫着浓郁的官僚性、消极性、封闭性文化氛围的政府部门，这一制度还是没有被很好接受，少数政府工作人员对信息公开缺少认同，对公民知情权保护缺乏认识。在他们的思想中，公众对政府信息了解得越少，就越容易管理，社会就越稳定，信息公开透明会降低政府的权威，会给他们的工作带来诸多麻烦，会使自己权力的行使受到种种约束等。因此，面对政府信息的公开与否，他们更愿意选择严守政府信息，这样，他们依然享有既得利益，同时，一旦政府决策失误，公众要求公开其行为过程时，就可以借信息保密为自己开脱，以免遭到民众的谴责。信息的不公开既可以免责又可以满足自身利益的需求。基于思想上的这种认识，行动上自然会不同程度地表现出对政府信息公开的不配合。

（二）政府信息公開的内容比较狭窄

很多公开的信息都是正面信息，而很少听到或看到有关政府的不足、失误等“负面”信息公之于众，对这类信息的处理遮遮掩掩、避实就虚，形式主义比较严重。特别是缺乏诸如财政、政府招待费、公务用车等关键性政务信息的公开。例如：2011年中央部委公开“三公”支出，虽已超过规定期限一个月，但仍有十几个部门没有公开。而已公开经费的部门，有不少是滥竽充数、应付了事。从公开的账目来看，简陋粗略，民众从中并未获知多少有用的信息。从省级层面来看，2013年7月，国务院要求省级政府全面公开其省级三公经费，但各省级政府在公开时间上相差很远，有的时间相隔几个月之久。在已公布三公经费的省份中，有16个省只公布了三公各项的总数[2]57，从这些简略的数字中公众很难判断三公消费是否合理。这种信息实际内容公开的不全面很容易使公众产生怀疑。此外，在信息公开的实际操作中，政府部门使用自由裁量权的空间过大，各种诸如以“信息不公开”“信息不属于本部门公开范围”“涉及国家秘密，不予公开”“内部管理信息”“不宜对外公开”等为理由拒绝公开成为最大问题。在政府信息公开中行政机关拥有较大的自由裁量权，这使得对公民知情权的维护难以落到实处。

（三）政府信息公开相关法律的缺失

1.公民知情权保障在宪法层面的缺失。宪法作为保障公民权利的宣言书，是人民权利得以实现的基础，具有国家最高的强制力，是一切法律制定的依据。所以，无论对哪一种权利，宪法的保护力度都是最大的。但是，通观我国宪法，虽然有关于公民基本权利的规定，却没有关于公民知情权的直接表述，知情权在宪法中只是一种隐含性的权利，仅能从以上条文中体会到知情权的内容，宪法并没有对其明确确认，这对以后信息公开制度的立法依据或是救济制度的建立，都是一个重大的缺陷。

2.《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）立法层次较低。尽管《条例》是推行政府信息公开历程中全国第一部法律文件，在信息公开领域是目前效力层级最高的法律依据，虽然《条例》旨在保障公民知情权，但是《条例》在立法位阶上，仍只是由政府单方制定的行政法规，要低于作为法律的《保密法》和《档案法》。一方面，在主体范围上，它无法涵盖党的机关、权力机关和司法机关的信息公开;另一方面，由于其低于法律的立法层级，是政府自己遵守自定的规则，在秘密的认定上，《条例》受制于《档案法》与《保密法》的规定，导致政府信息难以公开，也不利于社会的广泛监督。

（四）政府信息公开监督救济的实效性不强

依申请公开的作为救济手段的行政复议与行政诉讼，实施效果并不理想。行政复议是政府机关内部的监督，在具体的行政事务中，由于种种原因致使各级政府以及政府部门间存在着信息隔膜，因此，要想对争议信息有个全面的了解是十分困难的。另外，《行政复议法》中没有明确包含可以接受复议的具体行政行为有信息公开之争，而且对于合法权益没有设置标准明确的认定。这样，在实际操作中，公民获得救济的范围明显缩小，公民知情权的救济大打折扣。

行政诉讼是公民通过司法途径维护自身权利的重要渠道。但是《条例》严格限制了公民行政诉讼的资格：“一是只能针对具体行政行为申请行政诉讼;二是具体行政行为侵害的是其合法权益才能申请行政诉讼;三是与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”这一规定严格限制了申请人资格，将大多数行政信息公开诉讼拒之门外。即使被法院受理，在当前司法地方化的现状下，行政诉讼往往受到政府机关的干预影响，加上法院判决执行难，最终使得作为救济渠道的行政诉讼作用有限。

三、促进公民知情权保护与完善政府信息公开制度的途径

（一）培养维护公民知情权的政府信息公开的价值取向

确立基本的价值取向是任何制度建设的先决条件，保障公民知情权应是建设政府信息公开制度的基本价值追求。首先，要树立正确的信息公开理念。政府应当认识到，它之所以在信息的收集和保存方面具有优势，是人民赋予它权力的结果。政府有责任向公众公开信息，公众有权利依法获取政府信息。因此，政府应保障公民知情权的行使，正确理解政府职责和权力的来源，以增强政府工作人员的信息公开意识。其次，要转变“轻公开重保密”的思想。政府及其工作人员要深刻认识到信息公开的重要性，要意识到主动公开政府信息、赋予并保障公民知情权不是政府的恩赐和政绩，而是政府应履行的法定义务。公民理应在知情中获得拥有的各项权利。最后，要培育公开的政治文化。只有当公开的政治文化内化于政府公务人员以及社会公众内心深处的时候，才能实现这种文化的默认并对信息公开行为进行支配，使人们自愿遵守法律，忠实执行制度，公民知情权才能得以很好的实现。

（二）健全政府信息公开的法律法规

明确公民知情权的宪法地位。目前知情权已具备宪法确立的基本条件。一是从知情权的发展过程来看，它作为一种基本人权，已得到普遍的认可，具备了进入宪法层面的权利条件。二是公民知情权只有通过宪法层面的确定，才能对其他制度的建构提供指导，为保障知情权的相关具体制度的落实提供宪法依据。在宪法中给予公民知情权地位以明确规定，这种法律保护是对公民知情权的最高保障。当前，我国知情权保障方面的条文、法规等执行力不强，对知情权保障的力度远远不够，一个很重要的原因是缺失宪法层面的依据。通过公民知情权入宪，能够为公民知情权保障体系打下合法性基础。

加快《政府信息公开法》的立法进程。在这部法律中，首先要明确信息公开的例外事项，列举出例外情形，以防不公开的范围被随意扩大。同时把制定信息公开法与修改保密法、档案法结合起来，对公民知情权与国家秘密、商业秘密、隐私权的界限进行详细界定，政府机关不能以保密作为搪塞实际问题的理由。其次，政府应最大限度放宽公民参与信息公开在主体资格上的限制，给公民申请获知政府信息的权利，不应以“相关具体的利益主体”作为理由来剥夺公民的知情权，让公民能根据自身需求依法申请信息，不因资格问题而被取消应有的知情权。

（三）完善政府信息公开的权利救济制度

改革原有的行政复议救济制度，在各级政府中成立一个独立于政府部门的信息公开委员会，该委员会对被复议机关提供的证据材料进行审查，之后把审查结果反馈给行政复议机关，即建立政府信息公开委员会审查制度。这样可以纠正政府机关在行政复议过程中侵犯公民知情权的行政行为，充分发挥行政复议在公民权利救济中的作用，保证信息公开行政复议程序的公正性和独立性。当前，我国行政诉讼的受案范围只限于侵犯当事人财产权和人身权的具体行政行为，而政府信息公开既包括了依当事人申请公开，还包括行政机关主动公开的具体行政行为，政府主动公开的信息又是最大量的，那么这些不针对特定人的信息会影响甚至侵犯不特定人的合法权益，严重阻碍对公民知情权的司法救济。为此，国家应将有关政府信息公开的所有相关行政行为列入行政司法审查的范畴，使公民在认为政府的信息公开行为侵犯到自身利益时就能提起行政诉讼，最大程度维护公民的知情权。另外，地方法院的财政、人事等要与地方政府分离，同时在各大区设立巡回法庭，与行政区划相分离，破除政府对司法机关的干预。此外，政府信息公开的司法救济还要保证其执行性。司法救济的完善与否是构建政府信息公开制度中至关重要的一环，也是深刻的社会变革。

（四）发挥公民社会组织在信息公开中的作用

公民社会组织是推动政府信息公开建设和公民知情权实现的重要力量，如美国1999年的《信息公开法》、2000年的《反垃圾邮件法案》和2005年的《个人数据隐私与安全法》的出台就是各类社会组织强烈呼吁、积极参与影响的结果[3]39。公民社会组织可以通过自身的影响力将公民的知情诉求反映到国家政府部门，可以代表公众参与法律法规和决策的制定，并能及时反馈政策实施的效果。目前我国已有不少要求政府信息公开、保障公民知情权的社会组织，如消费者协会、注册会计师协会、律师协会、各种咨询鉴定组织等。但因为立法的缺失、体制的不完善以及自身组织建设等因素，這些社会组织很难形成强大的推动力，离真正成为公民利益的代言人还有一段距离。因此，国家应大力发展各类公民社会组织，鼓励他们积极行使知情权，同时国家要在具体的制度设计上体现对公民知情权的保护，加大对这些社会组织的培养和扶植的力度，更需要在相关的立法层面进行完善并给予严格规范。一个规范化、组织化、整体化的社会组织与公民个体的行为方式相比，在申请信息公开方面，更能打破政府对信息的垄断，对政府信息公开实行更有力的监督，使保护公民知情权成为民主政治的必然要求。

参考文献：

[1]Padover，Saul.ED. The Complete Madison[M].New York：Harper，1953.

[2]尹彦文.当前三公消费治理中存在的问题及对策[J].中北大学学报：社会科学版，2014（5）.

[3]孙普玲.我国公民知情权及其实现研究[D].西安：陕西师范大学，2012.