城市化进程中的城中村问题

任琳

摘 要：随着我国经济的发展，城市化水平越来越高。这引发了一系列城中村改造问题。城中村的改造不仅体现在宏观体制方面，也体现在具体政策的实施方面。因此，在城市化的进程中，重点解决城中村的治理问题将对城市化进程的推进、居民生活水平的提高、和谐社会的构建与小康社会的全面实现等方面起到十分重大的作用。

关键词：城市化;城中村改造;城乡差距;拆迁改造

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0011-02

中国特有的城乡二元土地制度形成了城中村这一城市化过程中的特有现象。随着中国城中村改造的推行，太原市城中村改造的进程也逐步加快，同时也出现了一系列的问题。

本文结合太原城中村改造的实际问题，提出解决这些问题的想法和思路。重点指出要破解城乡二元体制、坚持以人为本、提高城中村治理的效率。并得出解决这些问题的最终目的都是要尽快实现城乡的一体化管理模式、保障城中村改造的有序进行的结论。

一、城中村改造的概念

城中村指位于城市总规划区内，依然执行农村集体所有制，行政上却属于政府管制;居民的主要生活来源依靠土地的租借，具有农村与城市的双重特征，但本质上还是属于农村社区，是城市化到一定程度的特有现象。

二、城中村产生的背景

（一）中国社会的城乡二元结构

在过去计划经济体制下，粮食以统购统销的方式进行分配，农民自身利益遭损害。此外，户籍制度也损害到农民的利益，相比而言，国家在政策上向非农户口倾斜，为其提供丰厚的福利。城乡在待遇上的差异性一方面造就了“城中村”，一方面又成为阻碍“城中村”发展的一个重要因素[1]。

（二）中国城乡土地所有权矛盾

在当前社会主义土地公有制背景下，城市与农村分别实行国家所有制与集体所有制两种方式，两种所有制共同存在。但是，就目前我国农村土地产权制度来说，还有诸多问题。

第一，农村土地归属不清，从理论上来说，应该归乡镇、村与村民这三级所属;农村土地权没有明确的划分，缺乏物权化，导致各自无法真正拥有独立的产权，进而造成其不能用于市场交易，农业用地在没有得到批准的情况下就试图转变为非农用地，会影响到农村集体土地的管理，对其造成混乱。

第二，农村土地没有稳定的使用权，国家有用地需求时，就可依法征收农村土地。

（三）社会转型期的制度真空及法制法规的滞后和不健全

中国处在社会主义转型时期，城乡二元结构无法彻底改变。与城市居民相比，在很多方面城中村的村民还无法享受到同等的待遇，如教育、医疗、就业与社会保障制度等方面还存在一定的区别。但是，我们要完善这些制度的话，就会牵扯到社会体制的方方面面。可见城中村的改造问题上，国家制度的转变远落后于社会形态的转变[2]。

三、太原市城中村形成的原因分析

（一）城乡二元体制是根本原因

城乡二元体制是为了增加城市的建设用地，这为太原城市的发展创造了史无前例的机遇，但站在土地被征收的农民的立场去看，国家虽对失地的农民进行了一定补偿，但是从长远来说，这种补偿远远无法填补他们的损失。城市化进程的加快进一步拉大太原市城乡间的差距，让城镇居民收入的增加速度快于农民收入的增加速度，引起城乡发展的不均衡性的进一步扩大。

（二）快速城市化是直接原因

改革开放后，我国推进城市化的步伐加快，使其发展蒸蒸日上，纵观城市化发展历史，可以说没有任何一个时期的发展速度能赶得上此时期。以1978年至2011年底的数据为例，城市数量由320个攀升至700多个，城市化率由17%增加至47.9%，城市人口数量增加至7亿多，首次超过农村人口。当前，我国已处在城市化高速发展的时期。

太原在城市化的进程中，同大多数城市一样，为追求城市规模的扩大，只关注农村土地资源的征收，将原本处于郊区的农村变为城市区域，但对征收后的农村土地的利用与发展缺乏全面规划，从而导致这些村庄在短时间内无法被城市很好地吸收与消化。处在市场经济体制的大环境下，不可避免地造成城市建设投资主体对经济利益最大化的过分追求。长此以往，政府将征收后的土地用于城市建设，只有少部分的宅基地能保存下来。随着城中村的发展，周边的公共设施也日益完善，村民对土地价值的期望值也随之增加，如此一来，政府拆迁改造将面临更大的难度。既然无法全部改造，只能被迫将这些村庄保留在城市中，从而造就了如今“城中村”的出现。

四、太原城中村改造的必要性

当前，太原发展遭受阻碍，可归结为多种因素，其中城中村是最为重要的因素之一。参照《太原市城市总体规划（2008—2020）》可知，截至2020年，太原市城市中心区域拥有360平方公里的城市建设用地，在这个范围内，有154个城中村、77 634户村民、总人口数达到35.6万，占用的土地面积约为286.2平方公里，此外拥有89.9平方公里的建设用地，且未被开发利用的土地还剩有21.2平方公里。从这个土地面积占有量来说，已经覆盖了太原城郊的绝大部分开发用地。但是，太原市对城中村进行改造时却遇上重重困难：太原市城中村的改造项目始于2003年，历经10年后，即到了2013年，太原市还存在146个城中村，可见其改造速度相当缓慢，远落后于人们预期的城市发展程度。

五、城乡二元体制与太原城中村改造困境

太原市城乡二元管理制度之所以存在与城中村改造的不顺利有关。太原市的土地资源出现供大于求的状况，通过与其他城市的比较可知，太原市城中村改造处于相对落后的局面，这对其招商引资、开发新项目、快速实现产业转型，甚至促进整个山西省经济发展的目标产生一些负面影响。在当前这种体制下，城市化进程中存在着诸多问题，如政府、社会、农村群体这三者间的利益冲突、社会转型与体制局限性间的矛盾等，怎样找到突破点，如何化解这些矛盾与有效解决冲突、将是一个亟待解决的问题。综上分析，可以将城中村问题产生的根源归结为城乡二元的管理制度，此制度也是城乡间各种矛盾产生的源头，严重阻碍了城中村的改造进程[3]。

城市土地资源极度稀缺，想增加土地使用面积，只能通过征收与占用的方式将农村集体土地特别是耕地转换成城市用地来满足，由此，我们可以看到越来越多的郊区被拆迁并划入到城市范围内的现象。然而，中国的城乡二元结构有着悠久的历史，且短时间内无法打破这种格局，这就使得城中村的开发需要较大的投资，以及城中村改造过程中涉及各种问题的解决成本无形中也增加很多。与此同时，管理与制度等方面也存在着诸多的矛盾，在建设开发初期，为了减少补偿费用，政府征地只针对农用耕地，并极力避开“城中村”规划、建设与管理，这样一来，城市确实得到迅速发展，但同时导致失地农民的住宅地依然不变，形成城市包围村庄的“都市村庄”现象，这显然成为太原市不可规避的社会问题。随着“城中村”在城市中占用量的不断壮大，政府的管理也变得尤为困难。同一座城市包含了城市居民区和“城中村”，也就意味着既有城市居民又有村民，再外加大量外来人口的涌入，因此造成职责混乱、机制无法顺畅运行。

六、二元体制的破解探析

当前太原市城中村改造是以村集体自我改造为主导的改造模式。这直接造成城中村改造过程中不具统筹安排的能力。另外，在开发建设中没有进行合理有效的监管，村民利益遭到侵犯的事件时有发生。现今，城中村改造在全国范围内如火如荼地进行，很多地方已经取得可喜的成果。在这样的大好形势下，太原应顺势而上，充分发挥省会城市这一地理优势，并积极学习其他省份有价值的经验，来改善城中村改造中的不合理模式，努力走城乡一元化的土地制度模式，最终推动城乡经济的持续健康发展。然而，要实现这样的良好局面，首先要做的是革除当前土地征用制度和二元土地市场，以市场价格为计算依据来客观公正地确定其补偿数额，实现城市建设用地市场与农村土地市场的高度统一，即一体化，进而将两者摆在“同地、同价、同权”的同等地位，国家在农村用地与建设用地上进行征收或是购买时，都是按照同样的规定执行。在征收农用土地时，需要以市场价格为依据来购买农用地的使用权，从而确保失地农民得到应有的补偿，进而确保政府征地行为的规范化，同时也避免农民土地权遭到严重的侵犯，以及消除用农民集体土地来为自身谋权谋利的自私自利行为[4]。只有这样，才能消除城乡二元结构，降低城乡一体化的外在区别，此外，还能使产业具有互补性、政策具有平等性以及待遇具有公平公正性，从而促进产能的聚集，外加政府对各项政策的全面落实，则可以引入更多的资金与产业。另一方面，太原当地的优势始终不容忽视，要妥善处理政府与村民的关系。只有拥有开放、大度、包容的胸怀，太原招商引资的水平才能不断提升，才能使其经济发展蒸蒸日上。

七、结论

城中村的治理不仅关系到中国现代化的脚步，也关系到国家的可持续发展。关于城中村的改造这一问题，必须坚持以人为本的方针，同时城中村治理效率应当不断提高;树立创新发展理念，在各级政府的正确指导下，使城中村的面貌焕然一新。总而言之，改造城中村要力求做到：城中村的经济、文化、政治、生态等得到极大改善。只有做到这些，才能使城中村的治理工作具有科学性、有效性与综合性。

参考文献：

[1]李莉莉，程胜高，高建军.城中村的城市化与城市生态化[J].安徽农业科学，2009，37（13）.

[2]陈柳钦.城市化进程中“城中村”问题探讨[J].中国国情国力，2010（5）.

[3]葛伟宾.城市“民二代”：留不下，回不去[J].法制与生活，2010（5）.

[4]顾益康.以新型城市化引领新农村建设[J].今日浙江，2010（8）.