比较视域下社会服务的发展路径

高轶男

摘 要：由于社会背景、政治经济体制、文化传统的不同，中国与西方发达国家的社会服务也呈现不同的方式。通过对中西方社会服务概念的梳理，比较供给主体、供给方式及其管理体制，深入探索中国社会服务发展的不足与缺陷，进而探索适合中国国情的社会服务改革路径。

关键词：比较分析；社会服务；概念界定；购买服务

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0129-03

随着我国经济发展水平不断提高，社会服务在经济社会发展中的地位也日益上升。因此，大力推动社会服务的发展，有利于增强我国的综合国力，缓解社会矛盾，实现可持续发展。21世纪以来，尽管社会事业取得长足发展，但就总体来讲，仍存在社会服务范围较小、社会服务供给力不足和服务供给效率不高等问题，所以社会服务供给体系有待进一步改革与发展。因此，探索一条符合中国国情的社会服务发展路径，实现社会服务的转型发展，让全民享受社会服务的成果，可谓是意义重大。本文通过对中西方社会服务文献的梳理，首先从概念上来探讨中西方社会服务的异同。

一、关于社会服务的概念综述

社会服务是现代化的产物，现代化的不断发展同时也产生了许多的社会问题，社会服务为化解社会矛盾，维持社会稳定起着至关重要的作用。资本主义确立初期，社会问题较为突出，社会秩序也会受到影响，由此孕育了社会服务的产生。社会服务产生初期，只是为了保障经济困难群体的最基本生活，提供简单的衣食物品。随着社会服务继续发展，西方各国也在不断探索建设社会服务体系，不断满足公民的生活需求；发展至今西方已形成较为完善的社会服务体系，不仅是老年人、残疾人、妇女和儿童，而是基本上覆盖了全体公民，社会服务成为社会福利体系中的重要部分。

在知网检索的文献中，学术界对“社会服务”的定义也没有形成共识，大概有70个多种，但概念都体现解决社会问题，维护社会公平核心观点。“社会服务”作为一个正式的学术概念，由蒂特马斯（Richard Titmuss）在1951年首次提出，他将社会服务定义为：“通过将创造国民收入的一部分分配给值得同情和救济的另一部分人而进行的对普遍福利有贡献的一系列集体的干预行动。”[1]其他学者的定义大致从两方面阐释社会服务的：一是社会公益性、志愿性的，都是指对弱势群体的帮扶，包括志愿服务、福利服务等，其中既包括个人自愿帮助他人的无偿行为，同时也包括政府等公共组织提供的一些社会性的服务。二是社会福利国家将社会服务作为单独的一部分，这种服务是依据不同年龄层次、不同群体提供的如流浪人口、老年人、残疾人等专项性的社会服务。

相交于西方发达国家，我国的现代化起步较晚，因此社会服务的发展也相对滞后，服务体系仍有待改进完善。但自改革开放以来，也取得了很大的发展，通过对文献的梳理，发现对于社会服务的定义仍没有一个定论。郑杭生教授将社会服务分为广义和狭义两种。狭义的包括政府提供的公共服务、社会组织提供的公益性服务、市场组织提供的私人服务等。由此可见，郑杭生的定义基本包括了西方学者对于社会服务的定义。王思斌教授指出，社会服务是一种社会福利服务，是由政府和社会力量向民众特别困难的群体提供福利及过程。其中，大尺度惠普的福利服务就是公共服务，向所有人开放，而小范围的福利服务面向困难群众，有排他性[2]。另外，其他学者也对社会服务进行了界定，例如蔡汉贤强调的个人家庭与团体的互动，张金花、王新明的便民服务，孙炳耀强调的私人性服务。总之，学界对于社会服务的定义都是围绕基本的公共服务与专项服务这两部分展开的，与西方学者的定义多有交叉，但由于中国国情的限制，仍然政府主导社会。所以，社会服务与公共服务重合的地方较多。

二、中西方社会服务的比较

（一）社会服务的供给主体比较

最初，西方社会服务政府作为基本的供给主体取代了家庭、个人等社会保护机制。但到了20世纪70年代末，随着经济社会的发展，人们对于社会服务的需求越来越高，政府作为唯一社会服务的主体地位受到质疑，无法满足更多的需求。所以，许多非政府主体，例如企业、社区主体、非营利组织等在政府政策与资金扶持下参与社会服务供给，所以政府不再是社会服务的唯一供给主体，企业、非营利部门、社区等非政府组织也作为供给主体参与进来，与政府共同治理，共同发展。改变了原来的单一供给模式，形成多方合作的供给模式，同时提高了服务质量和服务效率。另外，多元供给的社会服务模式也使得政府转变了观念，充分地与非政府组织互动。

相较西方的发达社会，我国的社会服务起步晚。而且在改革开放前，政府一直是社会服务的供给主体，政府部门包揽了社会服务的所有事宜，承担着重大责任，而社会组织、社区、企业等参与的社会服务比较少。但是随着经济的发展，社会大众对于社会服务的要求提高，政府不可能解决所有问题，在“市场失灵”之外，政府也可能会政策失效、供给率低、腐败等问题。单一的以政府为主体的社会服务模式已经不能满足经济发展要求。随着人们对社会服务要求的日益多元化，社会服务主体供给多元化也成为一种趋势，政府应理清自己的职责并适度放手，让社会承担其相应的责任。

（二）社会服务的供给方式比较

20世纪60年代西方的福利国家的福利制度已经相当完善，其社会保障和社会服务已经覆盖全命领域。但到了20世纪80年代，政府在社会服务方面的开支加大，服务效率也变得低下，西方国家纷纷进行了改革，形成了国家、集体与个人共同承担的福利政策，政府购买服务也渐渐发展起来。经过改革，政府逐渐与其他社会组织形成合作关系，社会组织同时承担一定的社会责任，为政府与民众之间建立起良好的沟通协商机制，同时降低了社会运行的成本，也提高了社会服务质量。国外的政府购买服务依据社会组织与政府是否有依赖关系和竞争关系大致可分为四类：依赖关系竞争性购买、依赖关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买。西方的购买服务从传统的政府扩展到非营利组织的公共部门甚至是个人，形成了包括政府在内的多元主体供给方式。

与西方国家不同，由于中国的社会服务起步比较晚，而且我们一直处在强政府弱社会的状态，社会服务基本属于政府拨款。从新中国成立一直到改革开放前，计划经济体制下，我国一直是单位制服务，政府就是公共服务的提供者和生产者，在国家的统一规定下进行。改革开放之后，不断探索建立社会管理体制，将社会服务作为公共服务之一，但是事业单位仍然隶属于政府，依赖于政府。政府控制事业单位的发展规划，使事业单位不能够积极、自主地发展，必须依赖政府，同时政府也没有对事业单位提供的社会服务进行审核。

（三）社会服务的管理体制比较

发达国家最初的管理体制也比较分散。如英国的社会服务分属于不同的部门，没有统一的机构，地方政府有很大的独立性，服务结构也较为松散，个人社会服务分别由公共服务部、儿童部、福利服务部负责。美国的社会服务模式更有利于经济的发展，在联邦政府成立健康和人类服务部，在州政府也成立类似机构社会服务内容与联邦政府大体一致。在中国，大致经历了三个阶段。第一阶段：第八次会议首次将社会服务作为政府的任务写入了政府报告中；第二阶段提出民政部门要更好地为人民服务，将社会服务作为社会行政事务；第三阶段十三次民政会议提出确立国家社会服务管理体制。

三、比较视域下中国社会服务的新路径

经比较我们发现，我国现阶段的社会服务发展水平相对落后，只相当于20世纪60年代时期西方国家的水平，落后其40—50年，基于这样的现实情况，基本要从两点入手：“一是大力推进政府购买社会服务，激发各种社会服务组织的迅速发展，使社会服务组织从有到多，从而成为社会服务提供的主体之一；二是通过大规模的事业单位的分类改革，使公益组织重新定位于公益服务，成为社会服务的主力军。”[3]

（一）转变政府的观念：变控制为合作

长期的计划经济体制下，我国的社会服务都是由政府的不同部门负责，政府几乎垄断公共权力，长期的发展却证明并不是管得越多发展得就越好。从现代社会发展需求出发，政府要转变观念，不再包揽所有公共事务，社会可以自我调节的领域，政府不再干涉，鼓励和促进政府、社会、工作相辅相成、互相合作，改变政府原有的管理者心态，与其他公共机构建立平等合作的新型关系。“让政府从社会服务直接供给者转变为服务供给的推动者，整合与协调政府、市场与社会各主体共同行动。”[4]因此，政府要打破长期的观念，把之前的依附关系变为合作关系，平等、公正地对待社会团体组织，认可社会团体的地位。良性运行的社会服务体制，需要不同主体的密切合作，政府既需要大力扶持社团发展，也得加强对社团的监督管理，提供运作效率，使政府与社团成为良性合作伙伴。

（二）发展社会组织：变单一为多元

政府拨款的单一社会服务模式，由于缺乏竞争力，一般多是服务效率低下，要改变单一的政府主导的社会服务体系，就应该不断发展壮大社会组织力量，扩大建设社会组织队伍。因为社会组织是延续政府职能的主要载体，也能够为人民群众享受服务提供平台，所以政府为主体，社会各界组织共同参与的社会服务体系有利于推动社会发展，维护社会稳定。同时，扩大非营利性组织队伍，大力支持其发展，推动社会组织成为社会组织的重要组成部分，鼓励引导社会组织在政府与公众之间搭建桥梁，公众享有社会服务的同时，也实现了与政府的良性互动。另外，完善的评估监督机制也是必不可少，监督和评估社会组织的业绩，争取高效服务。

（三）转换供给方式：从管理到服务

中国目前处于社会转型期，这要求转变政府职能，适应新的社会发展，依照经验来看建设服务型政府是市场化经济的必然走向，这需要政府转变供给方式，合理地利用公共资源，向社会组织购买服务，提高服务水平。政府应放宽准入门槛，通过竞标方式或者是委托来购买服务，以合同的方式要求中标的社会组织提供相应的社会服务。中标机构按照合同规定提供服务。同时，发挥集体决策、专家评审、绩效考评、居民测评等监督激励机制的作用，确保政府购买的服务质优、价廉，并且严格按政府采购法规、政策的规定，实行集中采购，保证服务对象的知情权和监督权[5]。

四、结语

在学习借鉴发达的西方国家完善的社会服务体系的同时，我们也不能抛开中国当前国情，完全照抄照搬西方的模式，要根据实际情况探索适合我国发展的社会服务道路。既要考虑转变思想观念，同时也有实际问题。政府转变观念的前提下，重视事业单位改革，同时培育壮大社会组织，与社会组织建立良好合作伙伴关系。另外，不断发展供给模式，政府向公益事业单位购买社会服务。排除不利于社会组织发展限制性条件，推动社会组织的发展、壮大和能力提升，推动我国社会服务路径的优化和发展。

参考文献：

[1] 王然.社会服务的国家服务借鉴与中国实践[J].中国民政，2011，（8）.

[2] 王思斌.对社会服务的理解[J].中国民政，2011，（5）.

[3] 林闽钢.我国社会服务管理体制和机制研究[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2013，（3）.

[4] 崔正，等.政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究[J].中国行政管理，2012，（8）.

[5] 林闽钢.现代社会服务[M].济南：山东人民出版社，2012.

[责任编辑 刘兆峰]