关于构建耕地保护补偿机制的思考

毛良祥

摘 要：在强调保护农民权益的背景下，从统筹城乡发展、保障粮食安全出发，指出要摆脱耕地保护困境，必须引入耕地保护补偿机制，以体现耕地资源的准公共产品特征和正外部性，发挥地方政府和农民保护耕地的积极性，这也是国内外保护耕地的普遍趋势。为此，建议可探索建立以耕地资源价值为补偿基础，包括政府财政转移、农民现金补偿、农业补贴、工程补偿等多元补偿形式，突出农民权益的耕地保护补偿机制。

关键词：耕地保护；补偿机制；多元

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0024-05

耕地保护是关系我国经济社会可持续发展的全局性战略问题。随着城镇化、工业化快速推进，人口增长和人民生活水平提高，耕地资源的占用压力和保有需求都将持续增大。为守住耕地红线，国家以法律、法规形式建立了土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度等一系列保护耕地的制度，希望遏制耕地不断减少的趋势，但是，这些政策的执行效果与预期目标始终还存在一定差距。现有的耕地保护制度强调行政约束手段，无法抑制地方政府从局部利益、地方长官从个人利益出发追求GDP增长的热情，要调动地方政府和农民保护耕地的积极性，真正实现耕地总量平衡，必须创建多元化的耕地保护机制，引入经济激励机制。

一、现实需要：新的发展理念对保护耕地提出了新的要求

（一）建立耕地保护补偿机制是落实新发展理念的重要举措

长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡差距不断扩大，三农问题日益突出。土地制度是农村的基础制度，土地资产是农村最大的资产，土地制度改革是促进建立城乡经济社会发展一体化格局的关键环节。2016年中央一号文件明确提出，要“完善耕地保护补偿机制”，为创新耕地保护制度指明了方向。保护耕地是我国的基本国策，坚守耕地红线，不仅关系到国家粮食安全和社会稳定，还关系到代际公平，这是我国经济社会发展过程中应该尊重的最大国情，必须站在统筹城乡发展、维护国家粮食安全和社会稳定、促进经济社会可持续发展的宏大命题下来理解、思考、创新耕地保护制度。

同时，实践证明，局限于三农问题内部无法解决问题，必须按照中共十八届五中全会提出的共享发展理念，统筹城乡发展，兼顾效率与公平，改革利益分配格局，加大对农业的支持和保护，彻底破解城乡二元结构。建立耕地保护补偿机制，一方面能够切实调动农民积极性，确保耕地数量不减少、质量有提高；另一方面也能显著提高耕地利用综合效益，促进粮食增产、农民增收，增加农民共享经济社会改革发展成果的机会和途径。

（二）建立耕地保护补偿机制是保障粮食安全的必要手段

耕地的数量和质量决定粮食的现实产能和增产潜力。中国科学院院士、著名的小麦育种专家李振声估计，鉴于未来的人口增长以及人均消费增长趋势，中国粮食总产必须保持年均1%的增幅，才能满足需要[1]。在耕地生态环境质量整体退化的大趋势下，保障我国粮食安全的任务十分艰巨。

更为严峻的是，由于现实中耕地利用的比较效益明显偏低，地方政府和农民保护耕地的意愿都不强烈。据测算，城乡工矿用地的生产效率是耕地的37.3倍，交通用地的生产效率是耕地的5.8倍[2]。因此，对地方政府而言，其在耕地保护中面临较高成本的同时，所获收益却非常之低，所以更热衷于征收耕地转作城乡建设，以获取更高的比较收益。对农民而言，农业收入比重逐步下降，农民对耕地的依赖和珍惜程度大大降低，城乡结合部的一些农民由于目睹城乡土地价格的巨大差距乐于耕地被征收，甚至自发将耕地转为建设用地违规建“小产权房”或搞开发。虽然自2004年以来，国家采取了对粮食进行直接补贴及免征农业税等一系列政策，使得粮食产量有所回升，但这种单一的政策性补偿方式容易在操作过程中出现问题，影响执行效果。为此，只有建立市场化的耕地保护经济激励机制，发挥市场机制配置土地资源的功能，才能实现耕地保护目标，确保粮食安全。

二、内在要求：耕地资源特征决定必须将耕地保护的外部性内部化

耕地作为第一产业劳动对象，具有生产农产品的生产性功能，同时还具有巨大的社会功能、生态功能等非生产性功能，不仅蕴藏着经济产出市场价值，还蕴藏着丰硕的社会承载价值、生态服务价值等非市场价值[3]（见下表），具有典型的准公共产品特征。大量研究表明，在我国，耕地资源的非市场价值甚至远大于市场价值[4]。保护耕地就是保护耕地在维护国家粮食安全、提供农民就业和社会保障等方面的社会承载价值，以及在调节气候、保持水土、净化废物、维护生物多样性和景观文化等方面的生态服务价值。耕地资源的准公共产品特征和正外部性，决定了耕地保护是“公众目标”，是全社会的共同责任。

目前，我国耕地保护主要是规划用途管制和保护责任制，保护责任是强制的义务；随着农业边际经济效益逐步降低，农民耕种土地的经济补偿较少，耕地保护权利和责任不一致，积极性有所挫伤。作为耕地的利用主体——农民集体或农民个人，除了耕地用于农业生产带来的经济收益外，耕地的其他社会功能和生态功能几乎全部外部化。耕地保护利用既有代内外部性，还包括代际外部性，这对经济社会可持续发展至关重要。

全社会共同消费的保护耕地的成本不能只由管理土地的基层政府、拥有耕地的农民集体和承包耕地的农民来全部承担，中央政府、省级政府也应承担相应的成本，从事第二、三产业的人们都要承担一定的成本。因而，必须建立耕地保护全社会补偿的共同责任机制，由全社会分担耕地保护成本，减轻农民耕地保护负担，体现城乡、区域和代际公平发展。

三、实践检验：建立经济激励机制是国内外保护耕地的普遍趋势

目前，美国等许多后工业化国家中出现了将农地作为“公共财产”保护的政策趋势，显化农地的多功能性，注重保护由社会共享的农地的生态效益和社会效益，使农地所有者、农民成为农地保护的主要受益者[5]。实践中，各国运用了许多行之有效的农地保护手段，除法律手段和行政手段外，经济手段在农地保护中发挥的作用越来越大。归纳起来，国外保护耕地的经济激励措施主要有三种：

一是税收优惠[5～6]。如美国许多州对农地保留农业用途实行退税、减税等优惠；英国、瑞典、德国和荷兰对耕地免除一切财产税；英国连涉农建设也是免税的；德国还对农业企业实行减税等扶持政策。

二是农业补贴[7]。如美国在水土流失严重的地区，对那些保护资源、恢复生态环境、保持土地综合生产能力的农场主给予补偿，政府还补贴农场主投保农业保险费用的50%～80%，并为农场主提供灾害补贴；日本也实施了类似的农业保险和灾害补贴政策；欧盟除了对农民实行作物面积补贴、休耕面积补贴和环保补贴外，还通过基础设施建设补贴、信贷支持等各种政策，支持耕地的粮食生产。

三是土地开发权或发展权购买。如美国为了保护城市郊区的耕地往往由政府向土地所有者购买发展权，农民出售发展权后可以继续耕种原有土地，但不能改变其用途[8]；或由开发商购买被保护地区的土地开发权，以交换在非保护区进行开发的权利，基于市场机制将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，来推动保护农业价值高、环境敏感和具有战略地位的土地，土地所有者也能从开发权转移中获得经济补偿，分享土地开发收益[9]。英国则规定所有土地的发展权均归国家所有，任何人欲获得土地发展权均须申请并取得开发许可，土地所有者或土地开发者必须为此缴纳发展价值税[10]，以此来平衡耕地保护利益。

近年来，我国也开始尝试对保护耕地和粮食生产进行经济补偿，2004年开始对种粮农民进行直接补贴，2006年又全面取消了农业税。一些地方也开展了耕地保护的经济补偿试验。成都市2008年建立了耕地保护基金，用于补贴成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。广东省2012年率先建立和实施全省范围内的基本农田保护经济补偿制度，对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织、国有农场等集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位给予补贴。浙江省自2016年起在全省全面实施耕地保护补偿制度，对承担耕地保护任务和责任的村级集体经济组织和农户给予资金补助。总的来看，与国外相比，我国耕地保护的经济机制还存在点少面窄、手段落后等问题，试行的措施也还远未完善，需进一步健全，形成长效机制。

四、政策启示：探索建立突出农民权益的多元耕地保护补偿机制

耕地作为经济社会发展的重要资源、资产，不同利用配置方式会导致利益分配的多元性，涉及不同产业之间利益分配（第二、三产业与第一产业，农村与城市利益分配）、不同地区利益分配（耕地赤字地区与耕地盈余地区利益分配）、不同利益主体利益分配和不同代际之间的利益分配，建立耕地保护补偿机制是项复杂的系统工程，受经济效益、价值取向、政策法律约束力与激励效益等因素影响，要充分运用行政、法律、经济等综合手段，激励和约束机制并举。农民作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要的角色，尤其在耕地质量的保护上，农民是关键因素。因此，必须建立突出农民权益的多元耕地保护补偿机制。

（一）构建以价值标准为基础、形式多样的经济补偿渠道

确定耕地价值标准是建立耕地保护经济补偿机制的关键环节。“补偿标准”除了考虑耕地资源的经济产出价值外，更要重视耕地资源的生态价值和社会价值。要充分考虑到耕地资源在我国的特殊地位，尤其要认识耕地的社会保障价值、社会稳定价值（粮食安全价值）和发展权价值；要研究耕地各价值的归属，为耕地保护补偿提供分配依据。

补偿形式可参照成都市的做法，推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，“基金”主要来自耕地赤字地区财政支付、地方政府土地出让收益和用地企业及个人缴纳税费等。“补偿的接受主体”主要是耕地盈余地区地方政府和保护及利用耕地的农民，即将“基金”划转耕地盈余地区地方财政，由地方政府进行再次分配，或对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高他们保护耕地的积极性。此外，还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支。

同时，国家应继续发展农业补偿形式，着力延长农产品产业链，制定相应的税费、信贷、保险优惠政策，鼓励农民发展相关非传统农业产业，扩展农民经济收入。为分担农民的耕地保护成本，国家还应有专门投资建立耕地保护的工程补偿机制，大力实行“工业反哺农业”，进一步加大对三农扶持力度，通过增加农田水利、道路交通等农村基础设施领域的公共投资，降低农业生产成本；加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民；加大对耕地资源养护的投入，大力推进农村土地综合整治工程，推进基本农田保护示范区建设，建设好永久基本农田，强化耕地后备资源开发利用。

（二）建立地方政府财政转移与护地农民经济激励相结合的补偿运行机制

针对承担不同耕地保护任务的地区，建立耕地保护的区域补偿机制。按照区域间耕地保护责任和义务对等原则，由部分经济发达、人多地少地区通过财政转移支付等方式，对承担了较多耕地保护任务的地区，进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护上的利益关系（见图1）。用各区域耕地需求量减去实际存量，计算该区域的耕地赤字或盈余，由耕地赤字地区补偿耕地盈余地区。将不同等级的耕地折算为可比的标准耕地，以标准耕地数量作为补偿面积依据[11]，使耕地保护补偿资金向粮食主产区和基本农田保护区倾斜。对基本农田和耕地保护任务重的地区实施保护和奖励制度，以资金补偿方式，平衡耕地保护的区域失衡。补偿的对象是地方财政，经过再次分配补偿到地方政府、集体和农户，三者根据各自分担的耕地保护成本分配补偿资金，但应主要向农户倾斜；地方政府和集体所分补偿资金除补贴进行耕地保护的日常支出外，应主要用于农业基础设施建设、农民社会保障和农村社会福利事业。区域耕地保护补偿基金经国土部门根据各区域耕地保护责任提出分配方案，由基金管理部门进行分配，并接受社会监督。

针对耕地资源的不同利用诉求，设立耕地发展权补偿机制。按照平衡区域内耕地保护不同利益主体责权利的原则，由耕地占用主体通过缴纳税费方式，同时由地方政府拿出一部分土地出让收益，对承包和使用耕地的农民，进行经济补偿，以弥补因规划和用途管制给护地农民带来的福利损失（见图2）。耕地占用主体除缴纳新增建设用地土地有偿使用费外，可考虑大幅提高耕地占用税税率，或者新开征耕地开发权或发展权价值税，体现耕地占用导致的全社会福利损失。通过委托独立第三方机构核算耕地发展权价值，地方政府从土地出让收益中拨出部分资金，代表分享耕地保护利益的社会公众，以标准耕地数量作为分配依据，直接对农民进行经济补偿。同时，地方政府也应从公共财政收入中列出资金，通过农业补偿、工程补偿等方式，分摊农民的耕地保护成本。

（三）建立完善耕地保护补偿配套机制

为保障耕地保护补偿机制顺利运行，还必须从法律、行政、经济上给予制度支撑。

一是进一步明晰农村土地产权。改革集体土地产权制度，建立与国有土地具有平等地位的产权制度。巩固和强化集体经济组织的所有权主体地位，赋予集体经济组织和农民对抗非公共利益征收集体土地的法定权利。通过产权明晰，缩小政府征收耕地的范围，增强农民保护耕地的权力，提高耕地占用成本。

二是做好土地利用总体规划与主体功能区规划等规划的衔接，明确耕地和基本农田为限制开发区和禁止开发区。设立耕地开发权，由政府公共财政购买限制开发区和禁止开发区的耕地开发权，引导土地开发行为向非限制区转移，促进节约集约用地。

三是细化保护耕地主体，落实耕地保护共同责任。厘清中央、地方、集体、农民和社会在耕地保护中的责权利，建立政府主导、国土部门牵头、其他部门联动、社会监督、公众参与的机制，充分发挥耕地保护不同行为主体的积极作用。

四是统筹土地资源、资产与资本，调节土地收益分配，突出农民为重点补偿对象。进一步完善农资直补、粮食直补，增加农村基础设施的工程补偿，加大教育、医疗等公共福利设施的补偿力度，建立农民就业、医保等社会保障福利的补偿制度。

参考文献：

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[11] 张效军，欧名豪，高艳梅.耕地保护区域补偿机制研究[J].中国软科学，2007，（12）：47-55.

Abstract：With the background of the emphasis on the protection of interests of the peasantry，this paper pointes out that a compensation mechanism should be introduced so as to fight the challenges in cultivated land preservation and harmonize development of urban and rural areas and ensure food security.As cultivated land resources are characterited as the quasi-public goods and externality，the compensation of cultivated land preservation is of great importance for encouragement of cultivated land preservation by the local government and the peasantry.This policy has been globely practised for the cultivated land preservation.This paper suggests that a compensation mechanism of cultivated land preservation may be established based on the value of cultivated land resources，which consists of government financial transfers，cash compensation of farmers，agricultural subsidies，and compensation of agricultural project.The interests of the peasantry should be highlighted.

Key words：cultivated land preservation；compensation mechanism；multiform

[责任编辑 刘娇娇]