解决群体性物业管理纠纷的立法完善

柳建启

摘 要：近年来，物业管理纠纷导致的群体性事件有增无减。在对广州市某区主要群体性物业管理纠纷进行实证分析的基础上，从物业管理企业、房地产开发商、政府监管等角度探析产生这些纠纷的主要原因，从而提出立法完善建议，包括政府应当积极推动业委会的成立、建立三调联动“大调解”机制、物业收费菜单化等。

关键词：物业管理；纠纷；立法

中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0193-04

物业管理纠纷呈逐年增加的趋势，而且涉及的人数也有扩大之势，群体性事件有增无减，社会负面影响也越来越大，这不得不引起政府部门的高度重视。广州市自2014年5月1日起施行《广州市物业管理暂行办法》（广州市人民政府令第100号）以来，在实施过程中依然困难重重，主要负责处理物业管理纠纷的街道办感到力不从心，物业管理纠纷没有得到明显的遏制。本文主要立足于广州市某区近两年排名前三位的主要物业管理纠纷的现状，详细分析纠纷背后的原因，力图寻求解决物业管理纠纷的有效措施，为《广州市物业管理暂行办法》的立法完善做进一步探讨。

一、群体性物业管理纠纷实证分析

（一）物业管理纠纷类型及典型案例

截至2014年10月，某区目前有物业服务企业在管小区556个，其中已成立业主委员会的小区有57个。2013年1月1日至2014年10月，某区司法局共受理物业纠纷类信访件408宗，日常处理业主来电投诉249宗，较为重大的物业小区纠纷共38宗（数据来源于广州市某区司法局）。

就当前情况来看，排名前三位的物业纠纷分别为：第一，小区成立业主大会选举业委会相关问题，约占纠纷总数的34%；第二，业主反对物管公司提升物业管理费问题，约占纠纷总数的26%；第三，区内物业小区新旧物业公司交接问题，约占纠纷总数的9%。在依法治国的背景下，公民的法治意识和法治观念得到增强，业主通过法律途径行使权利、解决纠纷的理念也进一步得到贯彻（见图1）。

据不完全统计，上述列举的主要物业管理纠纷涉及的人数很庞大。而且在一些重大的纠纷中都出现了群体性事件，其中涉及新旧物业公司交接的纠纷参与人数约4 200多人，变更规划产生的物业纠纷涉及的人数约1 600多人，具体人数（见图2），政府多个部门多次参与处理重大物业管理纠纷。

从某区人民法院收集的数据来看，2013—2014年9月民三庭受理的涉不动产案件共4 263件，其中排名前三名的纠纷类型分别为：商品房预售合同纠纷963件，占总收案22.59%；房屋买卖合同纠纷706件，占总收案16.56%；物业服务合同纠纷671件，占总收案15.74%（数据来源于广州市某区人民法院）。

（二）群体性物业管理纠纷典型案例

案例1.新旧物业管理公司交接重大纠纷案例。2014年1月23日，广州市某荣物业管理有限公司在小区张贴《告某苑全体业主书》，定于2014年2月28日退出小区住宅的物业管理服务，因小区业委会前期已召开业主大会取得由小区业委会自管的表决结果，故双方定于2014年2月28日进行交接，交接现场因某荣物业公司拒不移交小区大门口和商铺的物业管理权，引发数百名小区业主在现场聚集，事后业委会还多次到各部门信访。区司法局之前已督促某荣物业公司按规定做好移交工作退出并移交小区全部物业管理权及相关资料、设施和设备等，同时派发了《广州市物业服务企业退出物业项目管理办法》和《关于按规定做好某苑小区移交工作的通知》，事后亦及时会同某街道办事处、某派出所、区司法局、区规划局、区交通局、某乐社区居委会等相关部门介入调处，多次组织召开协调会进行督促和协调。经过多日协调，某荣物业公司和小区业主委员会最终签署了人民调解协议书，某荣物业公司将小区大门口和商铺的物业管理权移交给小区业主委员会，小区业委会按照小区业主大会决定对小区实施自管。

案例2.更改规划引起的物业纠纷。2013年，某房地产开发公司在会展西岸因铺设排污管道遭到某小区300多户业主反对引发纠纷。经某司法所等单位连续沟通，双方就业主提出的更改规划等五个大问题达成共识。2014年。广州市规划局（甲方）发布涉及某大道中某利花园市政规划路的公告，引起某利花园1 000户业主（乙方）不满。经双方协商，甲方表示保留规划但不建设，乙方仍然不满。经多个部门联合努力，纠纷目前已平息。

案例3.某郡花园小区提升物业管理费引起的纠纷。广州某物业管理有限公司于2014年年初就提升物业管理标准事项书面征求小区业主的意见，于5月份开始按新标准收取物业管理费，小区部分业主对该物业公司公示表明的提升物业管理费是经过业主投票并“双过半”通过的合法性及统计存在怀疑，多次同该物业公司交涉并多次向政府相关部门信访，还有业主在网络、微博上发布，要于2014年5月24日与该物业公司交涉并散步游行、邀请媒体到场跟踪报道的信息。区司法局多次会同街道办事处、区物价局、某街派出所等相关部门，组织召开协调会就提升物业管理费问题进行政策指导。因小区部分业主坚持认为本次物业管理费提升程序不合法，司法局已引导其通过法律途径解决。

二、群体性物业管理纠纷产生的原因剖析

（一）物业管理企业的原因

原因之一是物业管理企业擅自提高物业收费。物业管理从业人员主要是从事保安、清洁、维修工作，学历普遍不高，劳动报酬相对较低，因此提供物业管理服务质量也不高，导致业主对物业服务不满意，因此拖欠物业管理费，从而使物业服务企业利润进一步降低，物业服务企业就更没有能力聘请优秀人才，由此形成恶性循环。物业公司为了生存就提高物业费标准，而在提高收费标准时，往往因为表决人数和程序等方面不符合《广州市物业管理暂行办法》和《物业管理条例》的规定，导致大量业主与物业管理公司产生矛盾和纠纷。原因之二是物业管理权移交不规范。很多小区前期的物业公司是由开发商直接定的，当业主入住一定时间后，由于开发商擅自更改规划、房屋质量问题、建筑物所有权不明、开发商的虚假承诺等原因。对开发商的矛盾转移到物业公司，一部分业主对物业公司不满意，当矛盾越来越大时，业主通过召开业主大会来解聘现有的物业公司，选聘新的物业公司，而原物业公司不甘撤出，故意给新入驻的物业公司设置各种障碍，从而引发管理权移交的纠纷。

（二）业主大会与业主委员会方面的原因

第一，业主大会和业主委员会成立率较低，自治管理不规范。如本文第一部分分析，某区物业在管小区没有成立业主委员会的小区占 89.75%。一方面是由于很多业主都存在“搭顺风车”的思想，缺乏参与的热情和自我管理的意识；另一方面，有的小区想成立业主委员会或召开业主大会，但缺乏明确的规范操作指导，或是程序较烦琐，缺乏办公场所和经费导致最终没有成立。所以，业主与物业公司之间的矛盾缺乏沟通桥梁导致纠纷。第二，业主委员会制度不完善。一方面表现为，业主委员会委员的任职资格禁止性规定仍存在立法空白；另一方面表现为，业主委员会不能良好履行职权。有的委员对小区事务不关心、不过问，形同虚设。有的委员利用职权谋取私利。第三，由于业主委员会不具备诉讼主体的资格，不能通过司法途径维护业主的权益，难以协调和处理业主与物业管理企业之间的矛盾。

（三）政府监管存在的问题

政府相关主管部门对业主自治负有监督指导职责。但现实中有的职能部门表现为行政不作为，对业主自治和物业管理不管不顾。有的表现为滥用权力、对业主自治干涉过多。还有的表现为乱作为，该管的没管好，不该管的管得太多。业主委员会等自治组织成员基本是兼职，参与物业管理事务带有自发性和义务性，由于报酬很低，大多数业主缺乏参与的热情，即使参与，也不愿认真负责。此时，业主对政府的依赖增强，希望政府能参与管理。可见，业主自治不是完全脱离政府的纯粹自治，需要在政府的引导和推动下走上正轨。从第一部分的典型案例来看，政府主管部门绝大多数是在纠纷产生后进行干预和补救，若在事前履行好监督和引导工作，则可以大幅减少此类纠纷发生。

三、解决群体性物业管理纠纷的立法完善

（一）在《广州市物业管理办法》中明确要求政府部门事前主动介入，并积极推动小区自治组织的成立与发展

政府部门作为小区的“外来户”，在参与指导和协助推动小区业委会的成立的过程中，需要找到平衡点，才能与代表小区意愿的业主达成共识，依法顺利地开展业委会成立的各阶段工作。政府应当从业委会筹备成立初期主动介入，摸清小区主流动态，将被动指导转换成主动指导。同时，要引导和推动业主有序、高效行使业主权利，减少业主对政府部门的依赖性和工作不满意情绪，真正让小区业主当家做主。

具体措施包括以下几个方面：第一，推动业主委员会的成立与发展。从前述分析来看，大部分小区没有成立业主委员会，因此政府相关职能部门要加大督促力度，指导成立业主委员会，另一方面还要规范已成立的业主委员会的运作程序。当然仅仅有口号还不够，应当将这些要求落实到法律中来。可考虑以在《广州市物业管理办法》中进一步规定政府可以通过哪些途径来推动业主委员会的成立，扶持它的发展，为业主委员会成员设立准入门槛，推行主任资格认定制度；为所有业主委员会成员定期开展轮训，提高业主委员会的规范化运作水平和履职能力，设立激励机制等。第二，立法规定对其他自治组织提供扶持。业主委员会是小区的主要自治组织，但还包括社区委员会、社区文化团体、社区志愿者协会等辅助组织。这些辅助组织也发挥着积极作用。应在《广州市物业管理办法》中规定，政府应当给予这些自治组织适当的财力、物力支持，指导这些组织为小区物业管理纠纷的预防和解决发挥更大的作用。

总之，政府部门应以服务为导向做好对业主、业委会、业主大会的指导，实现从“中间介入”向“指导靠前”的转变，减少业主的对抗情绪，推动实现业主有序、高效行使业主权利，真正抛弃业主误解的“障碍式指导”，做好“牵引式引导”，积极推动小区自治组织的发展。

（二）借鉴ADR模式，建立三调联动 “大调解”机制

ADR源自美国，意为“非诉讼纠纷解决方式”。所谓三调联动调解机制，是指将司法调解、行政调解和民间调解有机结合，化解矛盾纠纷的一种机制。这种机制在国内已取得了良好效果。如天津市建立了以市高院为主导，市总工会、市人社局、市司法局四方联动的调解机制，化解劳动纠纷，并取得了良好的社会效果。针对本地物业管理纠纷多发的现状，广州可以探索建立大调解机制。首先，充分发挥现有的基层人民调解组织的作用；其次，调动政府房管部门发挥中坚作用，采取综合措施衔接民间调解和司法调解；最后，依托法院的人民调解室，通过对调解协议的司法确认，实现对调解的监督作用。

（三）充分利用“律师进村（居）”法律服务工程

现行《广州市物业管理暂行办法》给街道办分配了很多有关物业管理纠纷处理的任务，而街道办工作人员对物业管理、业主自治相关法律、法规不熟悉，导致其实际处理物业纠纷发挥“监督和指导”职能时不专业。另外，又由于街道办事处承担了大量的社会管理工作，据不完全统计，街道办的工作有二三十项之多，工作人员事务繁杂，实在是没有精力兼顾物业管理纠纷。政府部门可借鉴法院解决企业破产纠纷的做法，由政府向社会购买法律服务，由法律专业人员引导业主理性维权。同时，广州市“一村（居）一法律顾问”工作已全部落实到位，应充分发挥法律顾问的作用和优势来解决群体性物业管理纠纷。

（四）立法规定物业管理菜单化

政府可根据本地物业服务水平与现有价格的情况，制定《物业服务等级标准》，此标准可以作为物业管理公司与房地产开发公司或业主签订物业管理合同的参考依据。在此基础上，政府建议物业管理企业应当根据实际情况使用“菜单式”服务收费形式，即每一个小区可根据其自身物业软硬件设置收费标准，业主可根据“软件”服务类别自由选择付费项目。“菜单式”物业服务收费更具有公平性和公正性、增加了业主的选择性，提高了物业公司的可操作性，有利于减少业主与物业管理公司之间的纠纷发生。在江苏省镇江市物业管理中已有成功的经验，2005 年，镇江市物价局依据《江苏省物业管理条例》和《江苏省物业服务收费管理办法》的规定，在镇江市试行物业管理收费菜单化，这项措施在当地取得了很好的效果。2016年2月国务院修订的《物业管理条例》规定了物业服务收费应当与服务水平相适应（第40条：物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，区别不同物业的性质和特点，由业主和物业服务企业按照国务院价格主管部门会同国务院建设行政主管部门制定的物业服务收费办法，在物业服务合同中约定）。广州地方物业管理立法应当及时做出修订。

四、小结

通过以上的分析，对于我国转型时期的群体性物业管理纠纷的解决有三点感想：第一，三方管理与三方行动。在物业管理法律关系中，最直接的主体是物业管理企业和业主，不论政府采取何种政策对该领域进行管理，这两大主体始终都是重要的参与者。因此，需要三方共同参与管理、共同行动，才有可能达到和谐。第二，政府主导、市场运作。政府首先要对各利益方的角色、权利和责任进行明确的界定，但是政府不能直接进入市场干预各方行为。第三，政府要做行动的协调者。政府不直接进行干预，但并不意味着政府可以不参与。政府需要成为行动的协调者，为各方提供公共平台和沟通渠道，疏导、解决矛盾。

参考文献：

[1] 陈淑云.城市居住区物业管理与社区管理有效整合机制[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2009，（9）.（下转197页）