政府购买社会组织服务的“苏南模式”探析*

2016-05-26凌珍李爱芹江苏师范大学江苏徐州221116

克拉玛依学刊 2016年1期

凌珍　李爱芹（江苏师范大学，江苏徐州221116）

凌珍李爱芹
（江苏师范大学，江苏徐州221116）

摘要：政府购买社会组织服务的“苏南模式”以支持型社会组织为发展引擎、以基层社会组织为服务主体、以社会组织孵化基地为培育平台和服务终端，在政府社会组织孵化培育机制、公共服务购买机制、政策法规保障机制的协同运作下，最终实现政府职能转移，增进民生福祉的目标，其本质是通过政府与社群合作的方式完善社区社会保障体系。

关键词：购买服务；社会组织；苏南模式；公共服务

欢迎按以下方式引用：凌珍，李爱芹.政府购买社会组织服务的“苏南模式”探析[J].克拉玛依学刊，2016（1）：16-22.

政府向社会组织购买服务，将部分公共服务事项交由社会力量承担，一方面有助于推动政府职能转变；另一方面有助于培育、发展社会组织。苏南作为我国现代化建设的先导地区之一，如今却身陷“只长骨头不长肉”的责难漩涡，因而，苏南地方政府亟需实现执政能力和发展目标的协同转换，从重点发展转型为多元主体协同治理。顺承转型需要，无锡、苏州、南京等城市已分别开展了政府购买社会组织服务的活动，并初见成效。但是，苏南各地方政府在购买社会组织服务的过程中过于注重地方特性，忽略区域共性，尚未梳理出可复制、可推广的运营机制。因此，文章在借鉴国内外政府购买公共服务实践经验的基础上，结合苏南地区实际，尝试探讨适宜政府购买社会组织服务的“苏南模式”，对协同带动苏南地区整体实现包容性增长有着重要的现实意义。

一、国外政府购买社会组织服务的典型模式

国外政府购买社会组织服务的方式、方法因国情的不同而有所不同，但其本质无外乎围绕制度化、竞争性和独立性三个核心指标展开，以盎格鲁—撒克逊模式、欧洲模式和东亚模式为典型。盎格鲁—撒克逊模式以欧美国家为代表，突出特征就是采用竞争的方式选择服务提供者，同时为了确保购买过程有章可循，配套的制度设计和运作方式也应运而生。这些制度包含政府的购买范围、具体程序、财政资金的支持等内容。欧洲模式又可细分为大陆欧洲模式和北欧福利国家模式，前者以德国为代表，突出特征是有限市场化，即仅在部分公共服务领域允许市场竞争；而后者则是政府完全通过高税收和高福利的形式予以承担，尤其是在社会保障和社会福利等核心环节，完全由政府承担，在北欧各国均有所体现。东亚模式以东亚国家为代表，政府依然是公共服务供给的主体，缺乏市场竞争。不过，在欧美政府购买服务的示范压力下，部分东亚国家也逐步开始了政府购买社会组织服务的实践。

综上所述，国外政府购买社会组织服务有如下基本经验：一是与时俱进，从政府垄断独自提供公共服务到政府、社会力量的协同合作供给，公共服务的提供方式应时而变，满足了人们多样化、多层次、多条线的需求；二是政策支撑，有效的政策环境及制度保障可为购买行为营造良好的生态环境，因此出台专门政策、制定配套制度成为国外政府购买社会组织时的不二之选；三是范围拓展，从单一的采购领域扩大到覆盖民生需求的方方面面，实现政府由“生产者”到“安排者”的华丽转身；四是关注绩效，政府由对社会组织行为的管控到关注社会组织服务质量的高低，给社会组织服务的供给方式预留了较大的专业空间。

二、国内政府购买社会组织服务的典型经验

在我国内地，政府购买社会组织服务最早始于1995年上海市浦东新区的“罗山会馆”，现如今，上海已探索形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式。[1]64这一模式的突出特点是多元化，即在购买服务方式、资金来源渠道、购买服务领域等方面实现了多元化运营。广东省于2007年开始政府购买社会组织服务的试点工作，在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，并形成了岗位购买、项目购买两种机制。

我国香港地区已形成成熟的政府购买社会组织服务机制，其特征主要有两方面：一是整笔拨款资助制度与服务表现监察制度相结合。这种制度由标准成本资助制度转化而来，为社会组织的运营提供了更大的自主空间，避免了服务过程中繁琐的规则和行政程序，更关注服务质量。二是拥有专业社工队伍和广泛的义工群体。香港拥有1.2万名注册社工，其中61.6%的人就职于专业社会组织，加之遍布街头巷尾的义工群体，从根源上规避了我国内地社会组织运营过程中出现的人力资源匮乏问题。[2]94

从国内政府购买社会组织服务的一些典型经验来看，主要有如下基本做法：一是多元化，无论是购买方式、资金渠道，还是购买的服务领域、运作模式，都呈现多元化的特点。二是制度化，在政府购买社会组织服务的过程中，各地政府出台了相关的法规政策，规范购买运行机制。三是平台化，为了促进政府顺利购买社会组织服务，各地不仅出台了相关制度、政策专项扶持社会组织，还建立了集解决社会问题、满足人们需求、培育社会组织为一体的孵化基地，促进社会组织的发展。四是专业化，大部分社会组织虽面临人才短缺的困境，但服务质量依然坚持专业性原则。在良好的政策环境之下，专业工作队伍会愈来愈强大。

三、政府购买社会组织服务的“苏南模式”建构

（一）建构背景

1.苏南发展模式升级转型

随着市场化改革和结构性调整的深入，苏南粗放式经济增长的弊端逐渐显露，从“铁本事件”①到“太湖水危机”②，经济数据已无力掩盖苏南发展模式之弊。2013年上半年，国务院批准了《苏南现代化建设示范区规划》（以下简称《规划》）。表明，苏南在设置经济发展目标的同时，已将政治、经济、社会、文化、生态的综合发展列入战略目标体系中。这是苏南地方政府启动新一轮思想解放和制度创新浪潮的重要机遇。在此背景下，苏南地方政府积极改变重经济建设、轻社会管理和公共服务职能的作为形式，重视民生问题的解决，并引入多元公共服务供给主体，充分撬动社会资源，激活市场潜力，让更多社会力量参与“政府失灵”造成的“缺位”“错位”“越位”现象的协同治理中，实现社会治理的多主体参与。

2.苏南社会组织发展迅速但可持续性不足

截至2011年底，苏南地区注册登记的社会组织总数为13 992个，占全省社会组织注册登记数的38%，其中社会团体7 427个，民办非企业单位6 565个。[3]在结构方面，虽然，苏南地区的社会组织在改革开放后获得了较大发展，无论是组织数量、活动范围，还是组织能力、组织影响力都在与日俱增，但不可否认，社会组织整体规模较小、功能不强、发展不均衡、自身建设薄弱，缺乏资金来源与规划引导，难以迅速成为政府购买公共服务的合格承接主体。

3.苏南地方政府购买社会组织服务的实践经验

（1）南京实践。南京市于2003年以养老服务为突破口开始进行政府购买社会组织服务工作，尝试构建“居家养老服务网”。目前，南京市政府购买社会组织的服务主要分布在以下领域：一是提供居家养老、社会养老；二是为残障人士，特别是儿童和青少年提供服务；三是社区流动人口的教育与管理，特别是进城务工的农民工及其子女；四是社会组织的培育孵化。为了保证服务购买的顺利进行，南京市从多方面完善了实施环境，一是专门建立了专项基金，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，带动公共服务的“供应商”——社会组织的发展；二是完善制度政策，先后出台《关于进一步加强社会管理工作的意见》等多份政策文件，规范政府购买社会组织服务的运行。

（2）无锡实践。无锡市于2005年开始探索政府购买公共服务，全市市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护、文化、旅游、结核病防治等十多项公共服务项目事业先后由政府直接参与转为实行政府购买公共服务。现如今，无锡市在政府购买公共服务领域已经取得显著成效，其做法主要包括以下3种：一是扩大公共服务购买领域，二是完善公共服务采购制度，三是加强公共服务购买的管理和监督。[4]25

（3）苏州实践。苏州市政府自2005年开始对社会力量兴办的养老机构和居家养老服务组织实行资金扶持，探索建立“虚拟养老院”养老模式。之后，苏州市开始在其他民生服务领域探索政府购买社会组织服务的机制，从2012年至今，苏州市已经连续3年以年均1 000万的资金量购买社会组织服务。除此之外，苏州市政府积极总结实践经验并进行了诸多极具创新意义的探索，如建立基层社会组织登记备案双轨制、推广“三社联动”机制、打造多层级社会组织孵化基地、探索枢纽型管理模式，等等。

（二）模式概述

综上，此次研究尝试建构政府购买社会组织服务的“苏南模式”，该模式以支持型社会组织为发展引擎、以基层社会组织为服务主体、以社会组织孵化基地为培育平台和服务终端，是政府在有效需求评估的基础上通过合同、委托等方式向具备资质的社会组织购买公共服务，并在政策法规保障机制的协作下，实现政府职能转移，包容性分配社会福利，增进民生福祉的工作过程。其本质是通过政府与社群合作的方式完善社区社会保障体系。主要有3个特点：

一是政府在公共服务供给中扮演的是主导者、引导者、合同管理者与监督者的角色，而与政府建立合作关系的支持型社会组织将发挥关键作用，政府既担负着培育基层社会组织的职责，也要监督公共服务供给过程和开展绩效评估。

二是公共服务的承接主体是基层社会组织，例如社区组织、草根社团等，这类组织发源于社区基层，知民情、懂民意，可满足社区发展的多元化需求。

3.社会组织孵化基地既是培育平台也是服务终端，既作为草根社会组织的成长助推器，也作为社区居民公共服务的“供应商”，通过“私人订制”的服务供给方式，个性化满足社区居民生活所需。

（三）运行机制

政府购买社会组织服务的“苏南模式”，其顺利运行需依托社会组织孵化机制、公共服务购买机制、政策法规保障机制等3大机制功能的发挥。

1.社会组织孵化机制

社会组织孵化机制，是指依托社会组织孵化基地，围绕培育政府购买公共服务的合格承接主体——社会组织而开展的系列工作，主要包括入壳、孵化、出壳3项。苏南基层社会组织整体规模小、功能不强、运作不规范，孵化培育工作的顺利开展不仅可以挖掘发展前景好、可多元满足群众需求的社区社会组织，还可以辅助这些组织全面提高项目运作、组织治理、绩效考评和财务管理能力，并在其孵化出壳后持续提供跟进督导服务，协助其塑造社会公信力、品牌影响力，提升社会组织的信誉度、知名度、美誉度，通过持续参与政府购买公共服务活动或转型为社会企业提供可持续发展的动力。

2.公共服务购买机制

公共服务购买机制是指政府在进行有效需求评估的基础上通过合同、委托等方式向具备资质的社会组织购买公共服务的工作流程，一般包括6个关键要素：参与主体——政府是购买主体，支持型社会组织是监管主体，基层社会组织是承接主体；购买方式——包括定向委托（微）公益创投，公益招投标等；资金来源——设置财政预算内资金、财政预算外资金（福彩公益金）和社会组织发展专项资金；购买范围，除了一般的养老、助残、扶幼、济困服务之外，可进一步向社区发展层面拓展；实施流程——包括需求评估、项目征集、项目评审、项目实施与监管、项目评估等关键环节；绩效评估——其指标包括战略模块、管理服务模块、团队能力模块、社会影响与动员模块等4个方面。

3.政策法规保障机制

政策法规保障机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据，促进购买活动顺利进行、保证服务质量的各种制度化、程序化的管理方法与措施。苏南各地已经相继制定了宏观政策意见和发展规划，以及政府购买社会组织服务的实施意见和操作细则。2015年2月，苏州市出台了《苏州市政府向社会购买服务成本规制试行办法》，探索购买服务的定价机制；2015年7月，昆山市出台了《昆山市社区公益服务项目招标投标实施细则（试行）》，规范了社区公益服务的招标、投标、开标、评标、定标等环节的实施流程。除此之外，苏南各市还在推动建立由需求方、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进对公益服务项目的实施过程和绩效开展第三方专业评估，并将评估结果作为拨付资金的重要参考依据，并纳入年检、等级评估等监管体系，不断建立健全守信激励和失信惩戒机制。

（四）功能分析

政府购买社会组织服务的“苏南模式”的建构可有效解决前两次苏南转型引发的社会问题，加快政府职能转移进程，升级苏南经济发展模式，协同带动苏南的区域发展。

1.解决社会问题

苏南经济快速发展带来的环境恶化、贫富分化、公共服务供给失衡等社会问题，成为制约苏南发展的重要因素。同时，养老、助残、帮困、扶幼等群体需求也日渐凸显，这些弱势群体的需求若未及时满足，将会影响社会的稳定和谐。政府购买社会组织服务的“苏南模式”以民生需求为导向，不仅为弱势群体提供兜底型服务，同时也为居民提供保障型服务、发展型服务，多条线满足居民需求。以苏南两市区2012-2013年度政府购买服务活动为例，可明显看出其在满足弱势群体需求、化解社会矛盾、解决社会问题方面的巨大作用。（见表1）

表1　WX市和SZ市及部分区政府购买社会组织服务情况

2.促进就业

苏南的每一次转型都淘汰了一批无法“随势”成长的劳动力，加之在太湖水污染治理的强制措施下，数以千计的小企业“关并改”以及随后出台的服务外包政策，导致苏南地区的就业状况发生了巨大变化。伴随苏南社会组织数量的急剧增加，公益性就业已成为4种就业方式（正规就业、非正规就业、公益性就业和阶段性就业）之一，并呈上涨趋势。以苏州市为例，截至2012年底，全市共有13 683家社会组织，其中登记组织4 332家、备案社区社会组织9 351家，提供了25 000多个就业岗位，社会组织的专职人员已经逐步成为现代服务业的全新就业岗位。究其原因，社会组织的快速发展不仅满足了高校社会学、管理学、心理学等学科领域毕业生的就业需求，也将游离于就业门槛之外的“草根”公益领袖吸纳进公益事业。同时，失地农民、下岗职工在社会组织的帮助下，经过系统的就业培训，也可实现再就业。

3.完善社区社会保障体系

在前两次转型过程中，苏南基层政府用“看得见的手”主导着区域经济发展，却忽视了社会的协调发展和社会公平的增长。作为苏南转型时期福利整合的主要载体和基础场所的社区社会保障体系，其作用的发挥影响着社区居民的生活质量与幸福指数，但现存的社区社会保障体系覆盖范围狭窄、服务方式单一、服务水平低下、资源联动性差，缺乏有效的管理与监督机制，亟需其他主体介入，以协调社区的社会保障供求关系及社区需求。而政府购买社会组织服务的“苏南模式”，通过将社会力量引入社区社会保障体系的构建中，充分整合社区资源，孵化培育本地组织，打造“物质型+服务型+福利型”三效合一的多层次服务体系，构建起柔性社会保障机制。这种服务体系和保障机制不仅发挥了社区保障的社会救济、社会福利的物质支持功能，更加突显出社区保障的社会支持功能。

4.推动政府职能转型

党的十八大报告明确指出：“深入推动政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，这是深化行政体制改革、转变政府职能的必然要求。政府购买社会组织服务的“苏南模式”通过地方政府在公共服务领域引入多元供给主体，撬动社会资源，激活市场潜力，让更多社会力量参与“政府失灵”造成的“缺位”“错位”“越位”现象的协同治理中，实现社会治理的多主体参与。这种自下而上的社会治理创新倒逼机制，必然会自上而下地推动政府职能转型进程，促进社会管理创新，构建服务型政府。

（五）境遇问题

1.短期内缺乏市场竞争环境

政府购买公共服务的最大优势是成本节约、效率提升和质量提高，而在影响成本节约的因素中，规模经济、劳动竞争的部门差异性以及供应商之间的竞争性会影响政府施政成本。也就是说，规模越大的生产商，越是劳动密集型部门，供应商之间的竞争越激烈，合同外包的成本就越小。[5]273-289政府购买社会组织服务的“苏南模式”作用发挥的前提是社会组织能够高效提供高质量的服务，而这种情形只有在竞争充分的条件下才能达成。这也是“盎格鲁—撒克逊模式”取得良好效果的原因。但从苏南社会组织目前发展的现状来看，短期内大量的社会组织还是不具备承接政府大规模公共服务的能力，特别是镇江、常州等城市的社会组织发展相对缓慢，难以达到政府购买社会组织服务的标准。

2.“逆民营化”现象的出现

民营化指的是公共服务的提供是由公共部门向私营部门运动，相对而言，逆民营化就是公共服务的提供由私营部门返回公共部门的过程。[6]160-161正如上文所述，美国在公共服务领域充分引入市场竞争机制，但根据国际市/郡管理协会（ICMA）1982年发起的“替代性服务生产方式”的调查数据显示，美国“逆民营化”现象已相当明显，1982-2002年间，美国连续10年收回多个服务外包项目。[6]160-161“逆民营化”现象的出现主要包括两项原因：一是不能达到节约政府成本、提升服务效率、提高服务质量的目的；二是“政府购买公共服务的交易费用会削弱基层政府回应上级政府既重点关注同时又可以直接考核的政策项目的能力，也同时制约了基层政府及时、高效地对各种检查、评比、考核做出反应的能力”。[7]118政府购买社会组织服务的“苏南模式”的建构，正是顺承了我国大环境下的政府购买服务热潮，若无法规避以上两种导致“逆民营化”现象产生的原因，那么这一模式存在的意义与价值也就无从谈起。

3.以GDP为中心的政府绩效考评机制

政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据，可从政府管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面进行判断。但从现行的地方政府绩效考评的价值取向来看，大多存在过于偏重经济增长以及重数量轻质量的现象，导致政府绩效扭曲变形，出现了“政府公共性减弱、政府经济人色彩浓重、政府职能转变迟缓、公共权力运作失范、经济发展缺乏持续的市场动力、社会全面进步自动力减退等问题”。[8]26-27作为曾经创造经济发展神话的苏南地区，不仅有较难突破的经济发展模式，也有唯GDP至上的绩效评估惯性，在有限政治成本下，在一定程度上必然忽略基本的公共服务和公共产品的供给，这些都为“苏南模式”的起步和发展设置了重重障碍。

（六）推进策略

1.进一步解放思想，转变观念

苏南地方政府应积极转变思想观念，走出“政府超强干预模式”的怪圈，改进传统供给方式，将社会组织置于重要的合作伙伴位置，积极构建公共服务多元供给的新格局。一方面苏南地方政府需继续深化政府行政体制改革，推动服务型政府建设，在制度上明确政府与社会组织间的平等合作与良性互动关系，避免将改革停留在形式化、短视化和盆景化的状态，制订可操作的公共服务购买计划，编制可转移的公共服务目录，将政府购买社会组织服务的工作纳入政府工作日程；另一方面，进一步提升对社会组织的认知度，更新思想观念，准确定位社会组织在社会管理创新方面的功能，将其作为创新社会治理、促进政府转型的重要切入点。

2.健全和完善社会组织培育、扶持体系

社会组织发展好坏直接决定着“苏南模式”的作用效果。因此，苏南地方政府需积极健全和完善社会组织培育、扶持体系，将社会组织的培育上升到政府整体协调推动层面，在宏观上构建整体性、综合性的培育扶持体系，让社会组织获得可持续发展。苏南地方政府要分阶段、分类别、分轻重缓急、有梯度地扶持和培育社会组织。优先引进支持型、枢纽型、平台型社会组织，大力支持和重点培育当前亟需的诸如公共服务类、公共福利类、社区社会组织等服务型社会组织，使之成为政府购买公共服务的合格承接者。

3.打造苏南五市的信息披露平台

政府购买社会组织服务的“苏南模式”需要各地政府在购买服务领域中资源共享、信息互通，推动政府公共服务、社会管理体系的延伸和拓展。但即使在信息网络技术发达的今天，苏南地区也尚未搭建这样的信息披露平台。因此，为了保证“苏南模式”功效的发挥，应逐步建立集信息查询、互动交流、社会监督和行政管理等功能为一体的公共服务购买管理系统和信息披露平台，构建公众需求大数据库，实现各市的信息共享、数据交换、组织流动和人才调用，全面提升公共服务管理的效率和实效性。