“十三五”时期“三农”问题思考与政策建议*

郭翔宇（东北农业大学，哈尔滨　150030）



“十三五”时期“三农”问题思考与政策建议*

郭翔宇
（东北农业大学，哈尔滨150030）

摘要：“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。“三农”是全面建成小康社会的短板，如期实现全面建成小康社会目标，首先要补“三农”短板。解决农民问题，重点是促进农民收入持续较快增长，缩小城乡收入差距；解决农业问题，重点是促进土地规模流转，大力推进农业现代化；解决农村问题，重点是推动城乡协调发展，提高新农村建设水平。

关键词：“三农”问题；“十三五”时期；重点任务；政策建议

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。“三农”是全面建成小康社会的短板，如期实现全面建成小康社会目标，首先要补上“三农”短板。根据党的十八届五中全会精神和当前“三农”形势，“十三五”时期，我国“三农”发展的主要任务是：实现农民收入翻番目标，缩小与城市居民收入差距；创新农业经营方式，大力推进农业现代化；推动城乡协调发展，提高新农村建设水平。

一、农民问题：重点是促进农民收入持续较快增长，缩小城乡收入差距

全面建成小康社会，两个最重要的数量指标是到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番；同时，进一步缩小城乡居民收入差距。

实现城乡居民收入十年翻一番的目标，年均增长速度需在7.2%以上。在过去的2011～2014年，城镇居民人均可支配收入年均增长7.9%，2015年增长6.6%，“十三五”期间至少应达到6.7%。在经济下行压力下，实现这样的增长速度难度较大。对于农民人均纯收入翻一番的目标，从“十二五”时期的实际增长情况来看，应该是容易达到的。2011～2014年农民人均纯收入年均增长10.1%，2015年增长6.9%，在“十三五”期间达到4.9%即可实现翻番目标。如按照农民收入增长和经济增长同步的要求，农民收入年均增速应在6.5%以上。因为我国国内生产总值“十二五”时期年均增速为7.8%，“十三五”时期需达到6.5%方可实现“翻一番”目标。如果城镇居民收入能够如期实现“翻一番”目标，为逐步缩小城乡居民收入差距，农民收入则应该增长更快一些，至少需达到6.7%以上。由此可见，农民收入在“十三五”时期实现“翻一番”目标相对容易，但要与经济增长同步，进一步缩小城乡居民收入差距，则具有很大难度。特别是在目前国际大宗农产品价格低迷、国内库存积压严重的情况下，持续较快增加农民收入难度更大。

习近平总书记强调，小康不小康，关键看老乡。他还指出，“检验农村工作成效的一个重要尺度，就是看农民的钱袋子鼓起来没有”。全面建成小康社会，重点和难点在于持续较快地增加农民收入，缩小城乡居民收入差距。从当前实际情况和今后一个时期的发展趋势来看，以下几个问题值得特别关注。

一是农民收入增长机制有别于城镇居民工资性收入的正常刚性增长，不会一直增加。受农产品价格下跌、自然灾害等因素影响，农民收入会出现下降。去年，因国家临时玉米存储收购价格下调0.11元/斤，黑龙江省玉米种植户户均减收3 300元左右，人均将减少收入1 100元左右。因此，完善农民收入增长的支持政策体系，建立农民持续较快增收的长效机制，是解决这一问题的关键。特别是对于农产品主产区，更应高度关注农民经营性收入增长问题。

二是近年来城乡居民收入相对数差距在逐渐缩小的同时，绝对数差距还在不断扩大（见表1）。从2010年开始，农民收入增长速度超过城镇居民，城乡收入相对数差距逐年缩小，特别是2014年首次降至3倍（2.92ϑ1）以下，而此前已连续12年在3ϑ1以上。但是，现在的相对数差距2.9ϑ1还是很大，远远高于发达国家1.5ϑ1的水平。另一方面，更主要的问题是城乡居民收入的绝对数差距一直在不断扩大。2010年城乡居民收入相对数差距为3.23ϑ1时，绝对数差距为13 190元，这个差距是农民人均纯收入的2.23倍；2015年相对数差距缩小到2.9ϑ1时，绝对数差距扩大到了20 423元，比2010年又增加了7 233元，增长了54.8%。到2020年，如果城乡居民收入同时翻一番的话，二者相对数差距还是3.3ϑ1，但绝对数差距将再扩大1倍。按2010年价格计算，将由13 190元增加到26 380元。即便“十三五”时期继续保持近年来城乡居民收入相对数差距不断缩小的趋势，二者的绝对数差距也会继续扩大。只有城乡居民收入相对数差距缩小到2ϑ1以下时，绝对数差距才会减小。

表1　城乡居民收入差距及其变化

三是农村还存在5 575万贫困人口，实现农村贫困人口全部脱贫是“十三五”时期全面建成小康社会的最大短板和最艰巨任务。从黑龙江省情况来看，在现行标准下，有28个贫困县、211万农村贫困人口。打赢扶贫攻坚战，要多管齐下，采取综合举措，精准施策，但关键是建立长效机制助农增收。

基于以上分析，“十三五时期”，在促进城乡居民收入翻番过程中，要加快农民收入增长速度；在加快农民收入增长的基础上，要积极缩小城乡居民收入差距；在缩小城乡居民收入相对数差距的同时，要努力降低城乡居民收入绝对数差距扩大的程度。

在具体政策建议上，一要扩大农业合作化、组织化、规模化经营程度，通过降本增效、优质优价等方式增加农民经营性收入。二要促进农民充分就业，增加农民工资性收入。一方面，进一步推进农村富余劳动力转移就业，加快农村转移人口市民化进程；另一方面，对于农村务农人员，帮助其充分利用剩余劳动时间，特别是在北方农产品主产区较长农闲时期，创造更多的就地或就近就业机会。三要推进农村土地制度、宅基地制度、集体产权制度改革，增加农民财产性收入。四要加大农业补贴力度，完善农村社会保障制度，增加农民转移性收入。五要加快发展政策性农业保险，积极探索实施农产品目标价格补贴，防范、减轻自然灾害和市场风险对农民收入的不利影响。六要根据农村贫困原因，对症下药，精准扶贫，实现农村贫困人口全面脱贫。

二、农业问题：重点是促进土地规模流转，大力推进农业现代化

农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。“十三五”时期农业发展的主要目标和任务是大力推进农业现代化。

实现农业现代化，必须突破规模狭小、经营分散的小农经济的限制，培育新型农业经营主体，发展适度规模经营。在农村家庭承包经营体制下，土地流转是农业适度规模经营的基本途径。在各地农地流转实践中，存在农户之间的分散流转、新型经营主体与承包农户之间的规模流转等多种模式。但是，不同经营主体参与农地流转具有不同特点，具有不同的绩效水平和适应性，具有不同的制约因素和发展趋势。

对比分析，农户之间的土地分散流转有助于通过劳动力转移和经营规模扩大增加流转双方的收入。但是，这种分散流转模式对于粮食增产和提高农业现代化水平作用较小。新型经营主体与承包农户之间的规模流转能够增加农民收入，有助于通过经营主体组织化和经营规模适度化提高农业生产的机械化与科技化水平，通过提高粮食单产水平和增加粮食总产量有助于更好地保障国家粮食安全。因此，新型经营主体与承包农户之间的规模流转是更有效率的模式。在新型农业经营主体中，农民合作社作为农民自愿联合组成的群众性经济组织，相对于个体的家庭农场和非农民所有的企业而言，更符合农民和现代农业发展的需要，具有更好的发展趋势和前景。

但是，在实践中，与普通农户之间的分散农地流转相比，新型农业经营主体流转土地实行规模经营却面临一些特殊困难。一是土地流转期限短且不稳定；土地规模流转价格高于农户间的分散流转价格，并逐年上涨。二是生产经营资金缺口大且贷款难。家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体除需要购买各种生产资料外，还需要建设晾晒、烘干、仓储、保鲜、冷冻等设施并购置更多农机设备，因而生产经营资金需求量比普通农户大得多，但由于缺乏抵押物或者抵押物不符合要求，难以从银行获得足够贷款，导致资金缺口大。三是经营风险相对集中且受灾后损失大、恢复难。新型农业经营主体由于经营规模大，生产经营投入多，面临的市场和自然风险更加集中，如果农产品价格下降幅度较大或遭受自然灾害，经济损失更大，恢复生产更加困难。特别是新型规模经营主体经营的耕地多是流转普通农户的承包地，在成本支出上要比普通农户多一项高额的转包费，单位面积耕地的经营收益相对较低。

为有效解决新型农业经营主体在土地流转和适度规模经营中的特殊困境，加快推进农业现代化，提出以下政策建议。

（一）建立激励农地规模流转与经营的专项补贴政策

对于专业种植大户、家庭农场和生产经营型农民专业合作社，在转入耕地达到一定规模和年限时，可给予专项农业规模经营补贴。建议在实际经营规模达到本省户均承包地面积10倍以上，转入土地年限较长，经营稳定的，可按照粮食直接补贴标准的一定比例给予专项补贴。这样，既能激励经营能力强的农民和农民合作社转入小农户的土地，形成新型规模经营主体，又是对土地实际经营者的有力支持。

（二）建立鼓励长期全部转出农地的专项补偿政策

农地流转取决于流转双方农户的意愿和行为，但关键在于转出方。对于长期全部转出承包地的农户，建议国家给予一定标准的专项财政补偿。这样，有利于承包土地规模较小的农户和可外出务工的农户提高土地流转积极性。同时，鼓励由于各种原因已不再实际经营承包地的农户自愿放弃土地承包权，交回村集体。对于这样的农户，可给予更高额度的专项财政补偿，并由村集体帮助其获得合理的转包费。

（三）完善促进农地规模流转的信贷政策

建立在土地流转基础上的新型规模经营主体，资金需求量更大，融资更难。为促进农地流转，针对农业规模经营主体的融资困境和障碍，政府应强化政策支持，并鼓励和支持涉农金融机构创新、优化农村金融服务。一要解决新型规模经营主体有效抵押物不足问题，为其提供贷款担保；二要增加贷款额度，满足其必要的资金需求；三要根据贷款用途，确定不同的贷款期限，特别要延长固定资产贷款期限；四要给予利率优惠。

（四）完善促进农地规模流转的保险政策

现代农业保险是一种适应农业产业化发展的风险管理机制，对促进和保障农地有序健康流转具有积极作用。根据粮食主产区县级财政资金普遍紧张的实际情况，建议提高中央、省级财政对粮食主产区政策性农业保险保费的补贴比例，取消县级财政补贴。整合使用涉农资金，对达到一定规模和条件的农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体给予专项农业保险保费补贴。同时，进一步增加特色农业保险品种，尽快实施价格指数保险，以切实提高农业保险保障水平。

（五）实施促进农地规模流转的农机购置补贴优先政策

农机购置补贴应注重突出重点，向优势农产品主产区、关键薄弱环节倾斜，提高农机化发展的质量和水平，对于规模经营农户和农民专业合作社，在申请农机购置补贴时给予优先安排。

（六）实施促进农地规模流转的用地和项目扶持政策

一方面，对于通过规模流转土地建立的种植业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型规模经营主体建设生产设施和附属设施用地，在政策和指标上应积极支持，按农用地管理；另一方面，对于农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目，应积极委托具备条件的规模经营主体承担。

此外，应进一步健全土地承包经营权流转的市场体系，完善农村土地承包经营权流转管理，强化农村土地承包经营权流转服务。在配套措施上，应创造更多的非农就业机会，推进农村富余劳动力转移；加强农村职业教育与农民培训，提高农民经营能力和转移就业能力；加强法制建设，引导土地流转规范化、有序化；完善农村社会保障制度，减轻农民对土地的生存依赖；健全农业社会化服务体系，增强土地经营主体的经营能力；强化土地整治管理，实现土地流转与耕地保护有效对接。

三、农村问题：重点是推动城乡协调发展，提高新农村建设水平

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务后的十多年来，随着农民收入的快速增长和农业现代化的不断推进，新农村建设取得明显成效。全面建成小康社会，基础和关键在农村，没有农村和农民的全面小康就没有全国人民的全面小康。为此，“十三五”时期，必须从根本上改变农村落后面貌，进一步提高新农村建设水平。

加快新农村建设，在内容上应包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，进行“五位一体”的综合建设和全面发展。提高新农村建设水平，一方面要充分发挥农民的主体作用，依靠农民自身的积极性和创造性推动现代农业和农村经济加快发展，激发农村内部发展动力；另一方面要更好地发挥政府的主导作用，依靠政府的制度安排和政策调整推动城乡协调发展，以工促农，以城带乡，实现工农互惠、城乡一体。

在农村内部，提高新农村建设水平应从培育新型农民、发展现代农业、建设发达农村三个方面入手。培育新型农民，就是要不断提高农民的科学意识和技术水平，提高农民的经营管理和营销能力，提高农民的规模化和组织化程度，最重要的是提高农民收入水平和生活水平，实现农民充分就业。发展现代农业，就是要不断提高农业科技创新能力和科技进步贡献率，提高现代物质条件装备水平和农业机械化程度，提高农业生产效率和市场竞争力，最重要的是增强农产品安全保障水平，促进农业可持续发展。建设发达农村，要发展农村经济，提高农村生产力发展水平；要加强农村民主管理，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平；要维护农村社会稳定，提高农村社会和谐程度；要繁荣农村文化，提高乡风文明程度；要建设美丽乡村，提高农村宜居程度。

加快建设新农村，提高新农村建设水平，只在农村内部依靠农民努力和农业自身积累是不够的，因为我国农村的落后在很大程度上是城乡二元结构造成。新中国成立后，在当时国际特殊环境和国内不利条件下，实施了重工轻农、重城轻乡的倾斜性发展战略和体制政策。长期以来，城乡关系不协调、发展不平衡，既制约了农村发展，又反过来影响了全国整体发展的健康性。因此，要彻底改变农村落后状态，提高新农村建设水平，必须从根本上改变城乡二元结构，推进城乡协调发展。通过城乡协调发展，形成以城带乡、以工促农的新型工农城乡关系，为农村发展和新农村建设创造外部拉动力量和条件保障。

推进城乡协调发展，一要牢固树立协调这一新的发展理念，从宏观全局上深刻认识协调是持续健康发展的内在要求，正确处理国民经济和社会发展中的重大关系，解决城乡发展不平衡问题，不断增强发展整体性。二要切实把协调发展理念落实到农村发展实践之中，用协调发展理念引领农村发展行动。总的要求是，要从战略思想和总体发展思路上把农村经济和社会发展纳入国民经济和社会发展全局之中，与城市发展统筹谋划、综合考虑，改变过去工农分割、城乡分治的管理体制，突破就农业论农业、就农村论农村的传统框架，在推动工农、城乡良性互动中充分发挥以工促农、以城带乡的作用，最终实现城乡一体化目标。

在基本思路上，一要加强制度创新，完善城乡协调发展体制机制。推进城乡协调发展，必须从制度上破除城乡分割的二元社会经济体制，重点从国民收入分配、财政金融、户籍、土地、劳动就业、社会保障等方面进行制度创新和政策调整，并建立完善相应的财政投入机制、资源优化配置机制、宏观协调机制及立法保障机制。二要促进城乡公共资源均衡配置，实现城乡基本公共服务均等化。实现城乡基本公共服务的均等化是实现城乡协调发展的基本保障，重点是合理调整国民收入分配结构和财政支出结构，统筹规划城乡基础设施建设和教育、文化、卫生医疗、社会保险等社会事业发展，加大向农村的财政倾斜和投入力度。三要保障农民生产要素权益，推进城乡要素平等交换。保障农民在劳动要素交换上获得平等权益，重点是要改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度，实现农民工与城镇职工的同工同酬；保障农民在土地要素交换上获得平等权益，重点是要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，提高农民在土地增值收益中的分配比例；保障农民在资金要素交换上获得平等权益，重点是要完善农村金融服务渠道和体系，使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业农村发展。同时，应制定支持政策，鼓励、引导城市资金、技术、人才、项目等向农村流动。

*项目来源：国家社会科学基金项目（13BJY105）；国家自然科学基金项目（71341049）。

Thoughts and Suggestions of Issues of "Agriculture, Farmer and Rural Area" in Period of "13th Five-Year Plan"

GUO Xiangyu
（Northeast Agriculture University, Harbin 150030, China）

Abstract:The "13th Five-Year" period is the decisive stage of completing the process of building a moderately well-off society in all the aspects. The issues of "agriculture, farmer and rural area" are the shortcomings of completing the process of building a moderately well-off society in all the aspects. To achieve the goal of building a moderately prosperous society, the first step of all is to make up for the shortcomings. To solve the problem of farmers, the key is to promote the sustained and rapid growth of farmers' income, and narrow the income gap between urban and rural areas; to solve the problem of agriculture, the key is to promote the circulation of land scale, and vigorously promote agricultural modernization; to solve rural issues, the key is focusing on promoting the coordinated development of urban and rural areas, and improve the level of new rural construction.

Key words:"agriculture, farmer and rural area" issues; "13th Five-Year" period; key task; policy suggestion

作者简介：郭翔宇（1965-），男，博士，教授，博士生导师，研究方向：农业经济理论与政策、农村合作经济。

中图分类号：F304.6

文献标志码：A

文章编号：1674-9189（2016）02-0005-06