新常态下“引进外资”与“对外投资”两大战略关系再思考与协调研究

洪俊杰(教授)　林建勇　王星宇



新常态下“引进外资”与“对外投资”两大战略关系再思考与协调研究

洪俊杰(教授)林建勇王星宇

近年来，国家在平衡“引进来”与“走出去”方面尤其重视。2013年党的十八届三中全会强调：“引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势”。习近平总书记在2014年中央经济工作会议明确指出：“面对对外开放出现的新特点，必须更加积极地促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，逐步实现国际收支基本平衡，构建开放型经济新体制”。2015年全国两会的《政府工作报告》提出“实施新一轮高水平对外开放，加快实施走出去战略，以丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路合作建设为平台，构建全方位对外开放新格局”。由此可见，新常态阶段如何协调“引进外资”与“对外投资”，实现高质量的引进来与大规模的走出去，从而完成我国的产业结构升级，已成为党和国家关注的重要问题。

一、 我国“引进外资”与“对外投资”的发展历程与特征分析

1978年中国共产党十一届三中全会提出“对内改革、对外开放”的战略决策标志着我国对外开放的起步。如图1所示，我国对外开放经历了四个阶段，1979—1991年是我国对外开放的起步阶段，该阶段我国实际利用外资796.28亿美元，其中对外借款433.39亿美元，占比54.4%，对外借款为我国利用外资的主要形式；而同期我国的对外直接投资仅为53.68亿美元。而后邓小平1992年的南方谈话，确立了我国的市场经济体制，更是把改革开放推上了更高的台阶。十四大报告明确提出“按照产业政策，积极吸引外商投资，引导外资主要投向基础设施、基础产业和企业的技术改造，投向资金、技术密集型产业，适当投向金融、商业、旅游、房地产等领域”。1992年开始的我国对外开放发展阶段，外商对华直接投资发展迅猛，外商直接投资成为我国利用外资的主要形式，而同期中国对外投资流量却长期处于低值徘徊状态。1992年到2001年期间流入中国的外商直接投资合计为3701.66亿美元，而中国对外直接投资仅为292.86亿美元，外商直接投资总额是中国对外直接投资总额的12倍之多。伴随2001年中国加入WTO(世界贸易组织)，中国企业的国际化进程明显加快。2002年开始中国对外直接投资流量快速上升，并且保持逐年增长趋势。《2014年中国对外直接投资公报》显示，2014年中国对外直接投资继续高速增长，创下1231.2亿美元的历史最高值，同比增长14.2%。中国对外直接投资与中国吸引外资仅差53.8亿美元，这是中国双向投资按现有统计口径首次接近平衡。另根据中国商务部和国家外汇管理局统计，2014年中国实际利用外资为1195.6亿美元，同比增长1.7%。事实上，加之第三地融资再投资，对外直接投资额约达1400亿美元，中国对外投资额已经超过利用外资额。

根据邓宁(1981)的国际投资发展理论，不同阶段的人均GNP对应不同的对外投资阶段：人均GDP低于400美元的低水平阶段、400美元到1500美元之间的初始阶段、2000美元到4750美元的国际专业投资阶段、2600美元到5600美元之间的对外净投资阶段。世界银行公布数据显示2014年我国人均GNP为7380美元，因此我国对外投资阶段对应邓宁理论的第四阶段，即对外投资量开始超过吸收外资量，对外净投资量为正数并且呈增长趋势。由此可见，加之国家一系列投资便利化、自由化政策支持，未来我国对外投资还将呈爆发式增长，我国对外投资超过利用外资额将成为新常态。

二、 协调我国“引进外资”与“对外投资”两大战略的必要性

“引进外资”与“对外投资”作为国家的两大战略，分别承担着引进并利用外资促进国内经济发展、产业结构升级和全面提高我国开放型经济的功能。如图2所示，二者之间相互联系，相互作用。

(一)“引进外资”既会促进也会削弱我国对外投资的竞争力

1.外国跨国企业生产和管理新技术溢出，提升我国企业竞争力，促进企业走出去

新技术的研发和应用需要投入大量的资金、现有技术和经验存量。如果我国自己完成整个过程，通常成本很高。因而，通过引进外资获得成熟的先进生产技术是节约时间和成本的最佳途径。引进的外资可以通过溢出效应对我国本产业和关联产业的企业带来积极促进作用。除了生产技术，外国跨国企业为还可以为我国带来管理技术上的创新。如果我国的外商直接投资大多来源于发达国家，这些国家跨国企业的国际化程度很高，其管理理念和制度也相对更加具有国际竞争力(如扁平化管理结构、弹性工作制等)，我国本土的员工和管理者在跨国企业工作的过程中会受其影响，本产业的企业以及关联企业(尤其是上游供应商)的管理风格和经营理念也会随之发生变化，从而使我国本土企业更快更好地与国际接轨。

2.外国跨国企业带来更激烈的市场竞争，提升本土企业竞争力，促进企业走出去

外国跨国企业进入我国市场不可避免地要与我国本土企业在当地市场上展开竞争。良性竞争一方面可以促使我国企业改良生产技术和提高服务质量，从而提升自身实力；另一方面可以引导我国企业开拓国际市场，开展对外投资。从经济发展历程看，我国本土企业在电子产品、智能设备、汽车制造等领域的创新能力和技术水平在与大型跨国企业多年激烈的竞争中获得了显著提升，渐渐形成了自己的特色与目标市场，不少企业已经开拓了一定的海外市场。因此，将我国企业放在开放的市场环境中接受国际市场的竞争与考验，是“引进外资”与“对外投资”都必不可少的一环。

图1　1978—2014年我国OFDI、FDI以及对外净投资量(FDI-OFDI)

数据来源：联合国贸发会网站

图2　“引进外资”与“对外投资”相互作用关系

数据来源：中国海关，下同

3.外国跨国企业提供国际市场更全面和及时的信息，促进本土企业走出去

对于国际市场，跨国企业有第一手的资讯和消息帮助他们在全世界进行对外投资活动。我国的本土企业通过与外国跨国企业的合作和联系，可以以非常低的成本轻松地接近国际市场，获取更多国际市场的信息，从而为之后的对外投资决策提供信息支持。现阶段，我国许多企业都选择通过在国外设立分支机构和在美国纳斯达克、香港证券交易所等国外股票市场上市来更好地获取国际市场的信息，减少信息不对称，为进一步开拓国际市场，使企业走向国际化做好准备。

4.市场竞争挤出本土企业市场份额，降低母国规模效应，使对外投资变得更难

一般来说，企业只有在国内市场具有良好声誉和较大市场份额之后才有能力进行对外投资。因此，在我国具有市场的规模效应对于企业走出去非常重要。国际市场的竞争更加激烈，因此跨国公司通常具有相当高的劳动生产率。当外国跨国企业进入我国市场，我国本土企业面临的竞争压力必然突然变大，其生存空间和既有市场也会受到威胁。本土企业如果无法与之竞争，就只能在优胜劣汰的市场竞争中落败。这种国内市场份额的丧失会通过母国市场效应的缩小削弱本土企业进行对外投资的能力。

5.外国跨国企业争夺高技术人才和推高我国劳动力市场价格，挤出本土企业，使对外投资变得更难

跨国企业进入本土市场的初期会支付远超本土劳动力市场价格的工资来雇佣劳动力，这必然吸引本土最优秀的人才进入跨国企业，从而令本土企业人才匮乏，更难与跨国企业竞争。另一方面，这样的行为会推高本土劳动力市场的价格，从而对本土企业造成普遍压力。20世纪八九十年代，我国沿海地区的工厂以外商“来料加工”为主，工人所得远远超出国企工厂和务农所得，故吸引了一大批内陆劳动者来到东部沿海地区“打工”；同时，外企所给出的员工薪酬也远高于国有企业，吸引了大批接受过高等教育、精通外语的人才。自21世纪初以来，我国劳动力价格不断上涨，东部地区连续多年发生用工短缺现象，外商设厂的选址也渐渐向我国中西部甚至越南、缅甸等劳动力价格更为低廉的地区转移，外商与本土企业对人才的争夺更多变成高层次人才的竞争。

(二)“对外投资”既会提升也会抑制我国吸引外资的能力

1.能源资源获取保障国内能源和生产资料价格，有利于创造稳定的国内经济环境从而吸引外资

能源资源是一个国家经济发展的重要基础，然而目前国际战略性能源资源的生产供应，基本上被国际上几个大型跨国公司所垄断。比如现阶段我国消耗的石油、铁矿石等资源大部分靠从他国进口，这使我国在石油、铁矿等重要能源资源的进口数量及价格制定上，往往会处于被动局面。一旦他国停止对我国出口该资源，那么我国的经济命脉会受到严重影响。如果我国企业在非洲、俄罗斯、中东等资源丰富的地区进行能源资源获取型投资，并且投资成功，一方面可以避免在能源资源问题上受制于少数国家，另一方面也可以保障国内能源和生产资料供应的数量和价格稳定，有利于创造稳定的国内经济环境从而吸引外商进行投资。

2.技术获得带来反向技术溢出，为跨国企业提供更有实力的合作伙伴从而有利于吸引外资

中国企业如果开展技术获取型对外投资，就可以并购东道国具有适用技术的企业来获取技术的所有权，从而打破技术壁垒。另外，中国企业也可以采取对外直接投资，到技术丰裕的国家设立海外子公司，特别是海外研发基地，利用当地丰富的研发资源，开发具有自主知识产权的新产品，并且把研发新成果反馈给母公司和其他分支机构，从而促进母公司与其他分支机构的研发能力。无论是采取并购实现技术获取市场机制，抑或是直接投资设厂利用外国更有利的长期研发的经验和研究转化为生产力的市场机制，都可以为国内的生产提供更多更优质的产品选择和技术不断进步的空间，从而切入全球化产业链的前端。如此有利于吸引外资，加强在高端产业的合作。

3.对外投资带来“产业链替代效应”降低我国对外资在相关产业的吸引

当我国企业以传统的出口方式供应国际市场时，其生产发生在我国国内，这会对产业链上游产品和下游产品都产生巨大的需求，从而吸引上游和下游产业的跨国公司来中国进行FDI建厂生产。如果我国企业改变策略进行对外直接投资，我国企业投资的东道国或收获产业链上游和下游产品的需求扩张，原本已经在我国生产和计划来我国生产的服务全球的跨国企业有可能会降低投资额甚至撤出投资，转而投向同一个东道国，或者回到其来源国，从而引起产业链上外商直接投资的替代效应。伴随多年来的高速增长，而今中国的“人口红利”正在逐渐消失，国内越来越多的产业向劳动力更为低廉的国家特别是东盟国家转移。随着产业转移的不断深化，转入产业往往可以通过关联作用，带动上下游行业的转移。以制鞋业为例，由于国内工资水平的升高，为了降低生产成本，越来越多的鞋业公司逐步将生产线转移到越南。生产线的转移通过产业链关联关系，也相应带走了国内对上游皮革的部分采购需求及下游的分销需求。这使得原本在国内生产皮革的外资投资企业和分销机构可能选择撤资转而到生产线转入国投资，造成外资的流出。

三、 协调我国“引进外资”与“对外投资”面临的困难与挑战

(一)政出多门，部门与政策协调难度大

目前国家在对外投资与引进外资方面相继出台了投资行业、税收、外汇等方面的政策。国家在引进外资与对外投资方面的战略目标是明确的，但出台的相关政策是分散的、无序的、缺乏统一性，同类型审批涉及多个部门。企业在对外投资或外商来华投资时，往往需要多个部门审批，而部门间有时意见不统一，却因缺乏有效的沟通协调机制导致企业的投资项目审批被延误，使企业在激烈的国际竞争中丧失了先机。由于缺乏统一的政策支持与引导，国内企业在走出去时往往各自为政，缺乏整体性，从而导致中国企业的整体竞争力不高；地方政府盲目出台税收等方面的优惠政策与措施，盲目招商引资，恶性竞争，引进的项目良莠不齐。

(二)东西部开放程度差异，地方与中央对外投资失衡

由于历史、地理因素，各地区的开放程度不尽相同。东部沿海地区不仅具有天然的地理优势，更具有开放早和开放程度高的制度优势，因此经济发展好，聚集了很多跨国企业。相比较而言，中西部内陆地区本来就离港口更远，开放的时间较晚，程度也较低，因此经济发展相对落后，跨国企业入驻也少。跨国企业在我国的这种分布将会造成中西部企业较少获得引进外资的正向溢出，国际化程度相对低，不利于其走向国际市场，从而进一步扩大我国区域差异，造成“马太效应”。就地方与中央而言，出于GDP与就业机会的考虑，长期以来地方政府注重引进外商投资，从而创造就业机会，带动当地经济发展，但忽略了地方企业对外投资的过程中给地方经济带来的“反哺”作用，对地方企业对外投资的配套支持较少。国家在“走出去”战略中，存在对不同所有制企业的“歧视性原则”。相比于本身规模较大的中央企业，地方企业在走出去过程中受到国家的支持较少，地方企业比中央企业面临更多法律、保险、财税等方面的困难与挑战。虽然《2014年中国对外直接投资公报》显示，2014年中国对外投资中，地方企业投资占比首次过半，超过中央企业和单位对外直接投资规模，但是地方与中央对外投资失衡问题依然严峻。

(三)粗放式投资不可持续，对外投资未显优势

长期以来，投资是我国经济发展的三驾马车之一。其中，制造业、房地产以及基础设施投资是投资增长的重要推动力。如表1所示，当前我国利用外资主要集中于制造业与房地产行业，2010—2013年每年利用的外资约60%以上投资于制造业与房地产行业。但是受制于产能过剩、劳动力与土地成本上涨以及环境资源等因素，制造业投资增长不可持续；房地产行业因人口老龄化、供给过剩因素也抑制了其增长的空间。相对而言，存在较大增长空间的计算机服务、商务服务等行业利用外资较少。而在我国企业对外投资方面，与利用外资不同，表2显示当前我国企业对外投资主要投资于租赁和商务服务业、采矿业，一方面我国企业获取国外先进技术受限，另一方面国内产能过剩的制造业行业所占的比率相对较低，引进的外商投资又加大了产能的过剩，加剧了竞争，从而进一步抑制了外资的进入。

(四)欧美主导的国际贸易投资规则重构下，我国利用外资与对外投资面临新的机遇和挑战

金融危机后，以美国为主导的发达国家开始推动一系列协定谈判，妄图边缘化WTO，重塑全球贸易投资新规则。2010 年美国启动TPP (《跨太平洋伙伴关系协议》)首轮谈判以推动“重返亚太”战略，2011年年底开展服务贸易协定(TISA)谈判，2013 年宣布与欧盟正式启动TTIP (《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》)，2015年力推TPP正式达成。新一代国际贸易投资规则主要从欧美发达国家已有的经济发展水平与开放程度出发，提出了一系列高水平的贸易投资自由化，包括了劳工标准、知识产权、环境标准、负面清单制度等一系列高标准规则。在此背景下，世界主要发达国家正加速酝酿制定面向未来的新一代国际贸易和投资规则，我国利用外资与对外投资面临新的机遇和挑战。

表1　2010—2013年按行业分实际使用外商直接投资额

数据来源：国家统计局

表2　2010—2013年按行业分对外直接投资额

数据来源：国家统计局

四、 新常态下协调“引进外资”与“对外投资”两大战略相关建议

经过三十余年的飞速发展后，我国经济建设取得了长足进步，与三十年前相比，各方面技术水平都有了极大提高，大大缩短了与国际一流生产技术水平的差距。对于正处于经济转型期的我国而言，如何有效利用现有资源、提升对外投资合作水平、统筹协调“引进来”与“走出去”有机结合和相互促进，从而加强引进外资和对外投资的正面影响、减弱负面影响是亟待解决的问题。

(一)国家统一规划，明确部门职责，实现同一审批

政府应该统一规划，建立相关协调机制来协调各决策部门共同出台相关政策。同时，通过立法来明确各个相关决策部门的职能职责，加强各个决策部门之间的决策关联度，以提高各维度政策之间的协调和有效的实施。同一类型审批，由一个部门统一审批，提高工作效率。通过统一的政策与法律法规鼓励我国企业整体走出去，参与国际竞争；引导当地政府招商引资，促进当地经济发展，使“引进外资”与“对外投资”相关政策实现“1+1>2”。

(二)平衡东西联动，统筹地方、中央，形成全方位开放新格局

新常态下我国应坚持引进来与走出去相结合的统一方针，协调区域外贸发展，平衡东西联动，实现地方、中央统筹的双向开放格局。国家应该落实中西部大开发战略的各项措施，推动中西部地区的基础设施建设，继续加大政策优惠力度支持中西部地区来吸引外商直接投资。中西部企业应该抓住“一带一路”战略带来的契机，努力发现市场需求，参与“一带一路”有关重大项目分包、设备招标，参与境外项目投资、工程承包、劳务输出和与国外企业之间的经济贸易合作，从而走出国内，参与国际竞争。对于地方政府，在积极引进外资的同时，应该鼓励当地企业走出去，并提供适当的补助与支持。国家应该无区别对待地方企业与中央企业，根据国有企业和民营企业双方所具有的特点制定政策，有所指导。同时鼓励经济效益好的中小企业和民营企业“走出去”，并在金融、外汇、保险、财税、人员出入境等便利化方面提供更多政策和服务支持。

(三)鼓励优势富余产能走出去，加强高端行业合作，实现粗放式投资驱动转变为创新驱动

新常态阶段，我国应鼓励诸如钢铁等行业优势富余产能采取对外投资设厂或者并购等方式进入外国，实现过剩产能转移。同时我国应加强自主创新，打造国产品牌，鼓励并支持其走向国际。真正在国际市场竞争时，终究要依靠顶尖技术、可靠品质和优质服务等综合实力才能生存和胜出。另一方面，积极引导外资投资方向，实现我国产业结构升级。具体来说，我国应加强引导外商投资高端产业，如此我国企业可以吸收国外先进生产技术，特别是在计算机技术、互联网科技和电子产品生产制造等高端技术领域。基于我国本土企业吸收外资企业的技术溢出效应，并转化为我国自主生产力，从而提升我国企业的劳动生产率和国际竞争力，推动经济发展。通过粗放式投资驱动转变为创新驱动，实现我国高水平地引进来，大规模地走出去。

(四)把握国际经济与经贸规则发展趋势，积极参与并引领国际贸易投资新规则的制定

面对欧美国家主导的新一代贸易投资新规则，中国应该把握经贸发展趋势，积极主动应对挑战，使国际贸易投资新规则推动我国的引进外资与对外投资。首先，中国应该主动加强与美国、欧盟等发达国家双边投资谈判，积极推进中美、中欧双边投资协定的制定，使协定兼顾中国的利益。其次，面对美国主导的TPP，我国应该通过APEC启动FTAAP(亚太自贸区)谈判，借助FTAAP消除TPP可能对我国造成的影响。最后，我国应该充分利用全球第一大货物贸易国和第二大经济体的影响力，通过区域(如“一带一路”)、多边(如金砖国家)等合作机制，联合发展中国家，积极参与和影响新贸易投资规则制定，推广符合我们利益诉求的贸易投资议题和规则， 使国际贸易投资新规则真正地促进国际经济与贸易发展。

[本文受国家自科基金应急项目“新常态下中国企业对外投资的理论创新与政策研究”和国家社科基金重点项目“全面提高开放型经济水平研究”(项目号：13AZD006)资助。]

( 作者单位:对外经济贸易大学国际经济贸易学院;责任编辑：刘建昌)