全民健身路径工程治理中的公民参与研究

唐晓辉　周长雷

(1. 曲阜师范大学体育科学学院，山东 曲阜　273165;2.临沂大学体育学院，山东 临沂　276000)



全民健身路径工程治理中的公民参与研究

唐晓辉1周长雷2

(1. 曲阜师范大学体育科学学院，山东 曲阜273165;2.临沂大学体育学院，山东 临沂276000)

摘要:通过文献资料、访谈等方法，对社区居民参与全民健身路径工程治理的现状进行调查研究。结果显示：全民健身路径工程治理中的公民参与情况并不理想，仅限于使用层面，而在全民健身路径工程管理的制度建设、规划与布局、路径工程维护等方面都缺少公民参与的身影。公民参与不足直接导致了工程的闲置、布局不合理、管理不善和经费使用不明确等问题。因此，调动公民参与积极性、提升参与能力、拓展参与渠道，是提升全民健身路径工程治理效益的必由之路。

关键词:全民健身路径工程；治理；公民参与

1995年国务院颁布的《全民健身计划纲要》提出要增加全民健身设施的内容，随后党的十四届六中全会提出加快群众体育的改革，进一步掀起全民健身的浪潮，这些都为全民健身路径的开展奠定了政策和理论基础。1996年在广州天河体育中心诞生了第一条全民健身路径。1997年原国家体委下发了《关于1996年度体育彩票公益金用于实施全民健身计划的通知》，决定将体育彩票公益金(国家体委提存部分)的60%用于实施全民健身计划，主要在城市社区及农村乡镇中配建一批群众体育活动场地、设施，简称为“全民健身路径工程”[1]。经过近20年的发展与完善，全民健身路径工程已经遍布城乡，成为我国城乡体育健身文化的重要组成部分。全民健身路径工程以其简单实用、时尚趣味、贴近基层、老少皆宜等特点，为社区居民参与健身提供了较大的便利，也取得了良好的社会效益[2]。前期相关研究主要集中于对某一区域全民健身路径工程使用情况的描述，使用人群的状况、使用时间、揭示使用中一些问题，并提出相应的对策[3-5]。党的十八大三中全会提出治理体系和治理能力现代化的理念，公民参与国家公共事务的治理成为服务型政府建设的一种必然选择。全民健身路径工程属于公共体育服务的范畴，公民不仅仅是直接受益方，同时也是治理的主体之一，应该与政府、企业、社会组织共同参与全民健身路径工程的治理过程。公民参与不足的负面效应有哪些？为什么要提倡公民参与？如何参与？本文将对上述问题进行剖析，以全民健身路径工程治理为切入点，阐述公民参与公共体育服务治理的重要意义。

1治理与公民参与

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时首次使用了“治理”一词，治理理论的主要创始人之一詹姆斯指出：“治理是通行于规制空隙之间的制度安排，更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或在相互竞争的利益间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”[6]我国学者俞可平认为：“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。”[7]近年来随着全球治理理论的兴起，治理的概念被广泛运用到公共事务中，与传统的管理相比，治理更强调公民的主体地位和公民参与对公共事务的重要性，公民也能够在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策以及公民事务的处理中来。在未来的公共领域中，治理和公民参与的理念将会越来越被重视，公民的有效参与也体现了以人为本的时代主旋律和治理能力现代化的要求。

2全民健身路径工程治理中公民参与不足的负面效应

显然，全民健身路径工程在全国范围内的推广，对于缓解人们健身需求与健身设施不足之间的矛盾起了重要的作用，为社区居民健身也提供了较大的便利，对美化社区环境也起到一定的作用。但是，也不可否认，在规划布局、监督与维护方面由于缺少公民的有效监督，影响了健身路径的使用效果，暴露了许多问题。

2.1设施闲置或被占用

通过走访社区及文献分析可知，许多健身路径从修建之日起基本上就是一种装饰，很少有人使用，农村这种现象更为明显。还有一种现象就是被占用， 栾丽霞、吴霜等人对武汉市全民健身路径工程的管理现状进行了调研，抽样调查的158个社区中有2个社区的全民健身路径器械被占用。其中40.9 %用于晾晒衣物、31.8 %用于停放车辆以及27.3 %被用作堆放杂物等与健身毫无关联的用途[8]。闲置或被占用现象致使全民健身设施不能有效发挥其功能，原因可能众多，但是，没能体现社区特色，忽视公民参与，应该是一个主要因素。

2.2布局选址不合理

健身路径如何布局，如何选址才更合理，更科学，更有利于社区居民使用？最有发言权的应该是使用者，现实情况是政府用专款向生产企业购买健身设施，并分发到受赠单位，街道、社区居委会联系社区物业确定安装位置，选址非常随意，主要是凭主观经验。由于缺少专业的设计及忽视社区居民意见的征询，相当多的社区健身路径在规划方面都存在不合理之处，以笔者所在小区为例，健身设施呈零星分布，在社区的各个角落都能看到健身路径，但各个健身设施孤立安置，非常不方便健身者之间的交流，有的地处偏僻之处，杂草丛生，很少有人会到此处使用健身设施。

2.3设施管理不协调

由于管理和维护不力，导致健身路径破损、失修、安全风险等在多项研究中都有所涉及。全民健身路径施行双重负责的管理模式，即各区体育局负责对健身路径使用的业务指导；受赠单位负责对健身路径的使用、维护和产权管理，协调解决配件使用过程中的有关问题，虽然建立了基本的管理系统，但是各级健身路径的部门配合还是不够协调，导致管理混乱或管理交叉，造成管理效率低下。街道、社区居委会是负责社区健身设施管理的单位，由于人力及专业知识有限，是很难对社区健身设施进行有效管理的。社区居民是健身设施的直接利益相关者，使用是否方便，是否存在安全隐患，是否超过的质保期，等等问题，如果能充分调动社区居民对健身路径管理与维护的积极性，许多问题将迎刃而解。

2.4经费使用存隐患

依据“国家体育总局网站关于体育彩票公益金用于实施全民健身计划的通知”，我们收集整理了1997年至2008年全民健身路径工程的经费数据(见表1)。

从表中数据可以看到经费来源的变化：在路径实施的前期，资金来源主要是依靠国家投入体育彩票公益基金，而到中后期，地方配套资金逐渐超过国家的援建资金，成为全民健身路径工程经费来源的主力军。可初步看出，全民健身路径工程每年要涉及几千万，甚至上亿元的资金流通，对于资金的使用情况，社区居民可谓知之甚少。公民知晓率低，甚至不关心，就会使公共事务的维权限于停滞，许多小区公共体育设施破损或超期严重，管理部门总会拿经费不足来掩饰自己服务不到位的尴尬，如果社区居民能熟悉经费使用明细，熟知经费使用流程，并被赋予明确的监督权，这种现象应该能得到一定程度的抑制，而且，可以有效避免一些贪腐的风险。

表1　全民健身路径工程的经费来源情况　万元

注：数据来源于国家体育总局网站关于体育彩票公益金用于实施全民健身计划的通知,因后期网站公布信息不全，只能获取到以上数据。

3全民健身路径工程治理中公民参与的必要性

3.1公民参与是公共服务的基石

全民健身路径工程实质上由国家层面发起，由政府出资向企业购买相关设施，向社会提供的一种公共体育服务。既然属于公共服务范畴，就不可忽视公民的有效参与。公民参与是公共服务的基石，公民参与有利于明确政府提供公共服务的公共需求方向[9]。公共体育服务的供给要以公民的公共需求为出发点，全民健身路径工程的使用效果如何，能否满足当地社区居民的体育需求，是考核全民健身路径工程的基本依据，也就是说，社区居民对全民健身路径工程具有绝对发言权。

3.2公民参与是社区自治的基本体现

所谓社区自治，就是指“不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程”[10]。社区自治是社区公共事务管理民主化的基本体现，是在中国式民主政治背景下发育公民社会的路径选择,是构建中国公民社会具有现实和可能的社会载体[11]。党的十七大首次把改革开放以来城乡基层中，在村民自治、居民自治、业主自治方面依法进行的治理实践活动给予高度认可和正式的肯定。提供平台，使社区居民参与体育健身设施的建设与管理，是社区自治的一个重要表现。政府只是提供方案和财政支持，社区居民团体根据社区特色具体提出体育健身设施布局方案，并参与监督与管理，不仅仅可以提升体育健身设施的利用率，还可以培养社区居民的公民意识。

3.3公民参与是建设服务型政府的必然要求

党的十六大以来, 建设公共服务型政府成为我国政府改革的基本目标。公共服务型政府强调以公民为中心，其实质是对公民参与的高度重视[12]。政府提供的公共服务是否成功，关键要看公民的满意度。社区体育健身设施的规划与布局是政府提供的一项惠民工程，能否落到实处，关键还是看能否和社区居民的健身需求相一致。现在，全民健身器材的种类非常多，如何根据城市特色、小区特色进行配置？不能只凭器材生产提供者及部分专家的理论，要广纳民意，吸收更广泛的利益相关者参与整个过程，才能真正保证政府提供公共服务的品质。

3.4公民参与是彰显公民权益的重要体现

随着改革的不断深入及公民素质的提升，新型公民的公共事务参与意识及能力都有很大提升。公民不仅仅满足于作为公共服务的客体(对象)而存在，被动地认可和接受政府的公共服务，而是强烈地要求向公共服务系统表达自己的意愿， 具体过问公共服务政策制定、执行和反馈的全过程，使公共服务能够更充分地代表自己的利益[13]。体育健身设施在小区的布局，和公民的利益切身相关，当下，政府只是从满足公民健身需要或政府关于小区建设硬性制度规定的角度单方面提供服务，街道和物业协商就可以决定健身器材的布局与安装，公民的参与率相当低，公民权并没有得到足够的重视。全民健身路径工程实施过程中可以彰显公民的多项权利，除了使用权之外，还有参与供给的权利、参与规划设计的权利、参与维护的权利，参与监督的权利等等。

4全民健身路径工程治理中公民参与的影响因素分析

随着新公共服务理论、公民治理理论的影响不断扩大，公共服务中的公民参与现象引起诸多学者的关注，从学术文献中可以看出，公民参与公共服务在我国还处于起步阶段，尚存在较为明显的制度困境、组织困境及文化困境。结合全民健身路径工程治理的具体实践，分析如下：

4.1公民参与意识薄弱

公民参与意识指公民个体积极参与各种事物的心理状态。由于受几千年的封建社会及传统文化的熏陶，臣民意识、顺民意识、私民意识等传统观念阻滞了现代公民文化的养成，国民缺少现代民主意识，社区公共事务中的“搭便车者”和“看门人”现象比较普遍，主动投身于思考、设计，影响公共服务实施的“积极公民”尚在少数，对公共事务的参与意愿不高[14]。全民健身路径工程属于公共服务范畴，大多数公民会认为全民健身路径工程的实施过程是政府的事，社区居民只是使用方，设计、布局、维护等层面和普通公民没有关系。

4.2公民参与渠道不畅

全民健身路径工程的实施过程基本上还是政府单方面的行为，缺少广泛的民意垂询，订购、选址、安装、管理、维护等程序中，社区居民基本上被排除在外，信息透明度不高，公众知晓率有限，公民即使发现社区健身路径实施过程中有不合理之处，也不知如何反映。

4.3公民参与制度缺失

有关全民健身路径工程的相关制度主要对受赠单位的条件、选址要求提出初步的要求，健身器材的使用说明也只是包括使用方法及注意事项，也就是说，公民只是被动的使用方，政策制订、布局与选址、管理与维护等方面的公民参与缺少应有的制度保障，对公民参与全民健身路径工程的责任与权力缺少应有的规定，也没有相关的激励措施。

4.4公民参与能力受质疑

长期形成的官本位观念使政府工作人员过分注重权力，在社区公共事务管理中，一方面担心权力的流失，认为公民参与全民健身路径工程的实施过程会弱化政府的权威，会导致决策不力，降低办事效率；另一方面对社区民居参与能力普遍存在不信任心理，认为社区居民欠缺公共事务管理的专业知识，公民参与只会使工作更繁琐。

5公民参与全民健身路径工程治理的建议

5.1转变思想理念

观念是行动的先导。更新观念是第一步，全民健身路径工程是国家的一项公益事业，是全民的体育事业，每个公民都是全民健身路径工程的受益方，公民不仅仅具备免费使用全民健身路径工程的权利，同时，也具有管理监督全民健身路径工程整个实施过程的权力和责任。应当培养公民的公共精神，培养积极公民资格，激发公民对公共事务的热情，这样，公共体育设施才会变成每个公民的宝贵财产，安装不合理会有人举报纠错，选址不当会被及时指出，损坏、过期、被占用等现象时刻在公民监督之下，有了这种氛围，路径工程的使用效率才会得到切实保障。当然，政府管理方的观念更新也非常重要，美国公共管理学家Richard C.Box指出：“阻碍公民参与公共事务决策的一个障碍就是，那些政治上或经济上的强势人物抵制公民参与，他们把公民参与看作是一个潜在的威胁”[15]。因此，政府领导及部分社会精英应该转变观念，要相信公民参政议政能力，给公民充分的话语权，监督权，相信公民参与公共事务的能力，摈弃观念上对公民参与的抵制，下一步才是为公民参与提供平台，拓展公民参与的渠道。

5.2加强制度建设

在公共体育设施管理方面，虽然也出台了公共体育设施使用管理规定、基层街道也有公共文化体育设施的相关管理文件，但是，这些制度都是对公民使用公共体育设施提出的一些要求，对公民参与公共体育设施的规划与管理，尚缺少制度方面的支持。全民健身路径工程是涉及数亿元投资的大项目，不能只靠政府单方面的拍板决策，与社区居民健身需求相脱节或由于选址不合理等原因而导致的健身设施闲置现象，在城乡许多社区已经出现，这是对公民极不负责任的一种政府失灵。全民健身路径工程遍布社区的各个角落，涉及各种特色的社区环境，单靠政府部门有限的公务人员无论如何也难以做到全面兼顾，因此，政府管理部门应将重心放在制度建设和宏观指导方面，制订全民健身路径工程实施细则，明确公民参与公共体育管理的权利与责任，制订公民参与激励制度，指导公民个人或公民社会体育组织的有效参与。

5.3拓宽参与渠道

5.3.1全民健身路径工程政策方面的参与

全民健身路径工程是与全国人民的健康利益相关的一项惠民工程，实施成功对于提升政府形象，促进人民健康，增进社会和谐具有重要的意义。因此，在制订全民健身路径工程相关政策过程中，应该广泛征询公民意见，引导公民参与政策的研制，保证政策的公平、科学、实用。具体办法很多，如：由社区居民推荐民意代表召开听证会；借助网络、电视、报纸等广泛宣传，提供电话、邮箱、微信、网络论坛等积极回应公民意见；组织团队调查不同特色社区对健身设施的个性需求；等等。现代媒体提供了非常便捷的公民参与平台，只要愿意对公众开放，相信公众的参与能力，并积极回应公民的诉求，公民的主人翁意识会逐步提升，积极公民会不断增多。

5.3.2全民健身路径工程选址与安装方面的参与

确定受赠单位后，政府会委托受赠单位具体实施健身设施的安置，一般是街道居委会和社区物业具体落实。受赠单位政府管理部门第一时间应通过网络平台或张贴宣传海报的形式向社区居民公示，本社区将建设哪些健身设施，初步规划选址是什么，安装单位及安装时间等，并广泛征询公民的意见；社区业主委员会如果成熟，应该召开业主委员会会议；街道、物业、业主共同成立监管委员会，负责监督健身设施的安装。

5.3.3全民健身路径工程使用、管理与维护方面的参与

健身设施进社区后，只是第一步，如何科学使用、定期检修、卫生养护等工作仍然相当繁琐，如果没有公民的积极参与，路径工程的使用效果会大打折扣。在使用方面，虽然都有器械使用说明，但健身者还多是凭经验随性锻炼，健身效果受影响外，还存在一定的安全风险，在条件允许的情况下，政府可以定期组织经验丰富的体育指导员在规定时间进行指导，安排科学锻炼讲座，也可以鼓励居民中有体育专长的志愿者承担体育指导的职责，在荣誉或物质方面给予相应的奖励；划拨专用经费，要求物业部门对全民健身路径工程的卫生进行维护，及时清扫并定期消毒；有专用电话或网络平台供社区居民及时反应全民健身路径工程使用过程的问题，对损坏、过期、功能他用等现象第一时间回应；条件允许的情况下，鼓励社区居民成立公共设施监督委员会，有专门的机构负责全民健身路径工程的管理。

6结语

公民作为全民健身路径工程的直接利益相关者，有权利也有责任参与全民健身路径工程的治理过程；全民健身路径工程治理过程中出现的规划、管理与维护方面的诸多问题都可以借助公民有效参与得到一定程度的解决；公民参与意识薄弱、制度不完善、参与渠道不畅、政府的不信任等是制约当下公民参与全民健身路径工程治理过程的主要影响因素；观念更新、制度完善是公民参与的前提，公民参与的具体渠道非常多元，传统的参与渠道仍然可以采用，如召开听证会，业主代表会议、上门调查、设计意见箱等，网络、电视、电话等新媒体为公民参与公共事务治理提供非常便捷的渠道；随着公民意识的觉醒，公民参与社会公共事务将成为一种常态。

参考文献：

[1] 张建业,王建红.对我国全民健身路径工程现状的思考[J].成都体育学院报,2005，31(17):30-32.

[2] 杨立超,刘婷,王广亮.我国全民健身路径工程发展历程、存在问题及对策[J].浙江体育科学,2010,32(2):7-12.

[3] 姜莹莹,赵文华.全民健身路径工程的知晓率和使用现状评价[J].中国体育科技,2013,49(2):123-126.

[4] 张昱,曾浩.社会治理是什么?[J].吉林大学社会科学学报,2015(5):145-152.

[5] 杨建华.现代型社会治理理念与路径思考[J].浙江工商大学学报,2015 (2):110-116.

[6] James N. Rosenau, Ernst-Otto Czempiel. Governance without Government: Order and Change in World Politics[M]. Cambridge University Press. 1992:115.

[7] 俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社,2002:193.

[8] 栾丽霞,吴霜.武汉市全民健身路径工程管理存在的问题与对策[J].体育文化导刊,2013(2):91-94.

[9] 梁馨予,张勤.试析公共服务中的公民参与[J].理论月刊,2011(4):153-155.

[10] 万玲.城市社区自治的实现路径:回顾与前瞻[J].特区实践与理论,2015(3):110-114.

[11] 陈家刚.基层治理[M].北京:中央编译出版社,2015:45.

[12] 刘素仙.公民参与:建设公共服务型政府的根本途径[J].理论探索,2007(4):120-123.

[13] 汪来杰.公共体育服务中的公民参与问题分析[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2008,35(5):67-70.

[14] [美]理查德·C·博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛译.北京:中国人民大学出版社,2013:7.

[15] 武小川.论公众参与社会治理的法制化[D].武汉:武汉大学博士学位论文,2014:45.

Research of Citizen Participation in the National Fitness Path Project Governance

TANG Xiao-hui1，ZHOU Chang-lei2

(1.Department of Physical Science Education，Qufu Normal University，Qufu 273165，China;2. Department of Physical Education，Linyi University，Linyi 276000，China)

Abstract：Through literature, interview and other methods,the author researched current situation of citizen participation in the national fitness path project governance. Results showed that citizen participation situation is not ideal; it is just for the plane of free-use, but is lacked in institutional construct, layout and engineering maintenance. The lack of citizen participation directly led to the negative effects of idle, irrational distribution, poor management and the use of funds is not clear and so on. Therefore, mobilize citizen enthusiasm, enhance ability and expand the channels of participation, is the only way which must be passed enhance the national fitness path project governance efficiency.

Key words：the national fitness path project; governance; citizen participation

中图分类号:G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-1365(2016)02-0026-05

作者简介：唐晓辉(1972-)，男，讲师，硕士，研究方向：体育课程与教学论(体育)。

* 收稿日期：2016-01-05； 修回日期：2016-02-22

◀体育人文社会学