惩贪及奖廉并举的考课法——廉政法制建设的先导

张晋藩

惩贪及奖廉并举的考课法
——廉政法制建设的先导

张晋藩

中国政法大学法律史学研究院名誉院长、终身教授

中国古代对官吏的考课是职官管理的重要内容，并且不断趋于制度化、法律化，对于黜贪奖廉、维持官僚队伍的素质起着一定的积极作用。这不仅使得官僚们感到震肃，同时，百姓也往往寄希望于大计官吏之年能够将他们痛恨的贪官污吏绳之以法。定期考课的制度与考察法律的不断细化，在今天仍有借鉴意义。

我国早在《尚书·舜典》中便提出：“三载考绩，三考黜陟幽明。”另据《周礼》，周时已有大计、大比的记载，说明了“有官必有课，有课必有赏罚”是由来已久的。至战国，官僚制度取代世卿制度，以上计作为考课官吏的措施逐渐制度化。秦时奉行“明主治吏不治民”的法家强调对官吏的考绩与奖惩。《云梦秦简·为吏之道》载有官吏行为规范的“五善”与“五失”。

两汉官僚制度的发展，推动了考课的法律化。两汉对官吏的考绩仍以上计为主，并且颁行了单行法规《上计律》。汉代考课，一般是一年一小考，称为“常课”；三年一大考，称为“大课”。考核官吏后，赏有增秩（增加俸禄）、迁官（升官）、赐爵（以二十等爵位分别功之大小以赏之），罚有降俸、贬职、免官，违法犯罪者依法治罪。晋时，杜预奉命制作考课法，于泰始四年（268年）六月以颁诏的形式宣布。南朝时，刘宋三年一考，南齐改为一年一考。与南朝相比，北魏充满改革进取精神，建立了一套严格考核官吏的制度。其中，魏孝文帝太和十八年（494年）制定的《三等黜陟法》具有代表性。

唐朝是封建经济发展、典章法制趋于成熟与定型的时代，职官考课也进一步法律化、制度化。按唐制，由吏部考功司主管官吏考课事宜。但吏部考核官吏只限于四品以下官，三品以上由皇帝亲自考核。唐代考课每年一小考，四年一大考。各部门的主管长官根据国家规定的“四善”、“二十七最”的标准，对所属的流内官进行年终考核。唐朝考课之日极其隆重，皇帝为最高主考官，特派位高望重的宰相二人充任内外官考使，御史大夫或其他高级官员为监考使。考课之后，继之以奖惩。

宋朝是中央集权强化的时代，为发挥官吏的职能，十分重视依法课吏。宋初沿袭唐制，内外官任满一年为一考，三考为一任。为了加强中央集权，力图使地方权力分散制衡，于州上设路，为地方最高一级政权。路设经略安抚使、转运使、提点刑狱使、提举常平使，分别执掌军政、财政、司法等事，号为“监司”，互不统属，相互监督，各自对皇帝负责。监司负责考课州县，如课绩不熟者处徒刑。监司之间，也实行互监法。

明初，朱元璋重视吏治。明代考课分考满与考察。前者三年一考，九年三考，分称职、平常、不称职三等，以定黜陟；后者按八法，即贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨，考察内外官吏。京官六年一考，为京察；外官三年一考，为外察。京官四品以上官，自陈政之得失，以候上裁；五品以下，分别优劣，或降调，或致仕，或闲住为民，具册奏请。考核由吏部负责，州县外官由布政司考核，每三年具册报吏部以定去留，谓之“大计”。地方布政司四品以上与按察司、盐运司五品以上任满黜陟均由皇帝裁决，因大计而受处分的官员永不叙用。明朝由吏部尚书、都察院都御史主持考绩，结论不当者可以辩白，任情毁誉失实者连坐。

清朝考课官吏分为京察与大计。京察是对京官的考绩，每三年举行一次，于子、卯、午、酉年进行。三品以上京官和地方总督、巡抚自陈政事得失，由皇帝敕裁；三品以下京官由吏部和都察院负责考核。京察分三等，一等为称职，二等为勤职，三等为供职，根据等级实行奖惩。大计是对外官的考绩，也是三年—次，于寅、巳、申、亥年进行。大计的范围除督抚外，包括藩、臬、道、府及州县官。大计的程序是：先期藩、臬、道、府，递察其贤否，申之督抚；督抚核其事状，注考造册，送吏部复核。大计分卓异与供职二等，按等予以奖惩。

康雍乾时期实行考课比较认真。然而，就在康雍乾盛世便存在考核不实、无罪被诬者甚多的现象。清中叶以后，考绩制度虽然继续实行，但不论京察还是大计都逐渐流于形式。