公共选择视域中的“官商勾结”防控机制创新研究

2016-05-17段小力

湖北行政学院学报 2016年1期

关键词：防控措施

段小力

（1.郑州师范学院经济与管理学院，河南郑州450044；2.四川大学经济学院，四川成都610065）

公共选择视域中的“官商勾结”防控机制创新研究

段小力

（1.郑州师范学院经济与管理学院，河南郑州450044；2.四川大学经济学院，四川成都610065）

〔摘要〕研究分析改革开放以来至2013年底查处的54个省部级一把手和177个市级一把手腐败案例，可以发现当前“官商勾结”腐败现象的集中领域、勾结方式和时代特征。在此基础上，从公共选择理论的视角对“官商勾结”腐败的成因进行归纳，提出减少政府的“不当”干预、完善相关惩戒法律、加强规范教育和完善监督机制等政策建议，在当下具有较强的现实针对性。

〔关键词〕公共选择理论；官商勾结；防控措施

对于政商的关系，习近平总书记曾指出“政商关系的新生态应是君子之交，相忘于江湖”、“‘官’‘商’交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限”[1]。但是在中国权利的勾结与财富的金字塔从来就缺乏泾渭分明的界限，中国的商人要想成功就似乎必须懂政治，因此，表现为资本托庇与权力寻租的盘根错节的腐败案件在中国社会此起彼伏地上演。1962年布坎南与戈登·塔洛克解释个人偏好、交易成本与政府公共选择的关系，得到了一系列“政府失灵”的结论[2]。其中，“官商勾结”腐败就是“政府失灵”的一种具体表现。周柱（2010）认为，“勾结型”腐败可以表述为：“国家机关行政人员或接受委托从事公务的人员，利用职务便利或在履行职务过程中，与不法企业或商人，相互串通勾结，为谋取各自自身不法利益，侵害国家机关正常活动和国家工作人员行为廉洁性，侵害社会主义市场经济秩序，致使国家、集体或他人利益遭受重大损失的犯罪行为[3]。因此，“官商勾结”行为会严重损害党和政府的形象和声誉，扭曲党的干部选拔任用制度，增加企业的交易成本，阻碍企业的创新精神和可持续发展，引发更多除政府和企业外更广泛更严重的腐败，引起腐败的“无限回归”，给社会长治久安和经济发展带来沉重的负担及严重的危害[4]。鉴于此，本文在对改革开放以来（1978—2013）的231例“官商勾结”案例进行分析的基础上，透过公共选择理论的视角，对“官商勾结”腐败现象进行研究，剖析其滋生蔓延的成因，进而提出有针对性的对策建议。

一、“官商勾结”腐败现象的多重特征

改革开放以来至2013年12月底，省部级和市一把手岗位上腐败或被查处案例分别是54个、177个，笔者通过对这些案例的分析发现，官商勾结的主要风险点有3个，即官员涉足房地产项目、官员违规插手企业经营，官员亲属经商，并且“官商勾结”腐败案件在涉案领域、涉案数额与时代性方面呈现出多重特征。

1.“官商勾结”腐败的“涉案”领域与金额

从涉案领域看，“官商勾结”多发生在房地产、土地转让、工程建设、能源等领域。近2/3的落马干部或多或少与房地产业有着较为紧密的联系；涉足房地产的“一把手”腐败官员占案件总数的80％以上。从土地审批、房产开发到企业资金贷款、减税、企业上市、项目经营、公司成立改制；从工程项目立项、发包、矿产开采审批到物资采购、国有资产出租；从“三公”消费到节日腐败等官商勾结的腐败遍及社会的各个方面。

从行业看，“官商勾结”腐败案件多发于国土资源、交通、铁路、食品药品监管部门、金融、石化石油、移动、电力等垄断部门和行业。同时，对于贿赂者而言，高级官员和“实权派”更容易成为行贿的目标。

从涉案地域看，北京市涉案“一把手”较多，有31人，占57.40％；国家机关（包括副部级直属局）、中央部委和国企央企23个，占42.59％。从涉案年龄来看，腐败官员年龄呈年轻化趋势。此外，经济发达地区案发率相对较高，上海、重庆、广东、浙江、江苏、福建等发达省市及副省级市成为涉案重灾区。陕西、宁夏、西藏、青海、内蒙等欠发达地区案件数较少。房价较高、房价上涨过快的地方，官员存有涉足房地产业牟利的动力，案发率较高。

表1　省级一把手“官商勾结”腐败案发、初次腐败年龄分表

从涉案金额看，“官商勾结”案件的涉案金额从改革开放之初的几万元，到现在的几千万，甚至上亿元。1989—2012年查处的受贿案涉案金1人不祥，10万以下9人，11—50万17人；51—100万19人；101—500 万29人；501—1000万30人；1001—2000万12人；2001—3000万3人；3000万以上2人[5]（如图1所示）。

图1　1978—2013年“官商勾结”腐败案涉案人数与涉案金额

2.“官商勾结”腐败行为的“三大平台”

官商勾结腐败现象不是凭空产生的，而是建立在三大主要平台之上。

平台之一：插手房地产工程项目。表现在土地规划、土地征用、土地批租、征地和土地出让手续补办、城中村拆迁改造、减免土地出让金和土地置换手续、减免征地及承建费、房地产项目立项开发等方面，许多腐败高官与房地产商相互勾结，索房、买房、以房牟利等频频出现在房地产业利益链的各环节，或从中牟取暴利，或坐拥多套房产，房地产领域正成为“官商勾结”腐败的重要平台。调查数据显示，63％的腐败案件与房地产有关，82％的受贿者因与房地产企业有关联而被判刑。2012年前已查清案件的除1人自杀、1人逃到国外，其余44人中涉足房地产的有29人，占66％；查出的省部级一把手案件29人中有24人涉足房地产产业链，占案件总数的82.75％。

在房地产“无风险套利的时代”，腐败高官涉足房地产多数通过将受贿积累投向房地产领域，通过购置多套住房；接受低价房、送礼房，或直接间接倒卖稀缺资源，囤积土地；纵容支持亲属家人开发房地产，将房地产企业私人化；或与开发商勾结，变相地获取房产；与开发商结成利益同盟，倒手卖房，实现自身收益最大化。

平台之二：插手企业经营。我国市场经济体制建立和改革的过程是一个不断完善的过程，市场自身调控和政府的计划调控相互交织。企业想提高在市场经济中的竞争力，就要千方百计争取政府在政策、资金、项目、投招标等方面的支持。在税收减免、财政补贴、项目审批、金融投资、工程招标承揽、企业上市收购、甚至走私等一些违法违规经营、企业经营纠纷等领域也存在着或明或暗、方式各异、数量不等的“官商勾结”腐败交易行为。调查数据显示，64.5％违规插手企业经营而受贿的腐败案中，46人已被处理，有29人直接插手企业违规经营（见表2），占63％，从插手企业经营涉案人数看，改革开放初期有2人，1990—2002年有8人，2003—2012年有19人，呈随着时间逐渐增长的趋势。

表2　不同时期地市级“一把手”查收企业违规经营行为的特征

时期　涉案数量比重（％）　腐败行为建设小康社会时期（2003-2012）　19　 65.70％税收减免、企业获得财政补贴、项目审批、项目投资、工程承揽、企业上市收购、企业贷款合计　29　 100％

调查数据显示，多数实权高管越权插手土地审批、房地产开发、企业财政补贴、工程项目招投标、企业经营等经济活动。2013年底前已做出党纪政纪处分和法律惩处的152人中涉及受贿罪、挪用公款罪的有128人，占84.21％；在经济案中，涉及土地审批、房产开发的有114人，占85.1％；涉及工程项目立项发包、矿产开采审批的有55人，占41％；涉及企业资金贷款、减税、上市、项目经营、公司成立和改制的有92人，占68.66％。数据库数据显示，22人为企业经营、承揽工程、企业招商等提供帮助；有10人为企业争取税收减免、财政补贴、银行贷款、资金划拨提供职务帮助而谋取私利；有4人为企业走私、违规经营滥用职权，干预司法，有3人为企业项目立项审批、企业上市收购等提供帮助（见表3）。

表3　不同时期地市级“一把手”查收企业违规经营行为的类型

平台之三：纵容亲属经商。家庭成员和亲属主要通过以下三种方式参与腐败：一是借用父母、配偶的权势为自己经商牟利。如获取国有企业大项目、参与或控制水电、石油、地产、公路、文娱领域等特许稀缺资源的经营，“官商结合”生态链相当紧密。二是不直接收受贿赂，而是通过配偶或子女收受贿赂。通过亲属收受企业贿赂、接受财政资助、提供高薪岗位、经商办公司等形式来获取牟利，官员自身谋取非法利益时却大都藏于幕后，甚至其亲属朋友也都藏于后台，找个法人出面经营，案件因其隐蔽性而难以查实并追究。如以开办中外合资或独资企业为名，套取银行贷款，谋取非法利益[4]。三是相互交换。官商相互之间可以形成亲属行为交易关系，关照彼此的亲属家人，支持其在自己的管辖领域内经商办企业，规避管理制度；官商之间形成“权钱交换”关系，亲属利用官员手中的行政审批权谋取各种利益。官商之间所有的交易本质上都是权钱交换、各取所需[6]。

3.“官商勾结”腐败的时代特征

在不同时期，官商勾结腐败的方式呈现不同的特点（见表4）。

表4　不同时期地市级“一把手”官商勾结行为的特征

改革开放初期（1980—1989年）如表3所示，立案查处的仅有4人，占7.4％；潜伏期较短，平均仅有3.25年；腐败行为涉及支持走私贩私、办理香港定居证、公款消费和违反外事纪律。改革开放发展时期（1990—2002年），立案查处13人，占24.07％；潜伏期短，仅有5.92年。

1990—2002年，随着市场经济的逐渐建立，省部级一把手腐败涉案领域向权力集中、资金密集、利润丰厚、竞争激烈的经济领域和组织人事、司法等领域延伸，地域向多个省市扩展，行业向金融、电力等多个行业渗透。

2003—2013年，我国进入全面建设小康社会的阶段，经济发展迅速，同时“官商勾结”更加紧密，案发人数剧增，涉案数量多达30件，占55.55％；潜伏期长，平均潜伏期9.86年。尤其是2013年全面建成小康社会的开局之年立案7人，占12.96％……官商勾结腐败已经触及社会经济生活的深层，相对集中在土地开发和房地产经营、土地倒卖、能源与矿产、金融投资、工程建设、企业经营、特许权经营等方面。

二、“官商勾结”腐败行为的成因

“官商勾结”现象参与双方的经济基础与政治影响力一般较强，社会网络资本通常较为雄厚，双方谋求经济效益最大化的动机也较强。沿用古典经济学的“经济人”假定和非对称信息假定，官商勾结行为发生的动因是设租者和寻租者追求个人收益最大化。设租者预期总收益为，现期官商勾结为X，设租者为其寻租活动要付出经济代价c1和心理代价c2，P为被发现的概率，1 p是不被发现的概率，则：

1“.权力集中”：“官商勾结”的外在原因

一是稀缺性资源控制的权力集中。改革开放以来，市场经济体制初步确立，政府主导地位在很多领域发挥很大作用。许多行业诸如土地矿产、资源能源、交通通讯、水电油气、金融保险、医疗教育、电视出版等稀缺性资源供给，仍旧处于政府管理调控之下。政府对经济资源的掌握和控制，使官员具备“设租”和“寻租”的条件；市场经济主体想要获得更多的经济资源就会产生对地方和行业管理部门领导的贿赂动机。权力越集中，设租的可能性越大。二是健康、有序的市场力量尚未充分发育，行政权力对经济事务进行了不必要的过分干预。政府对经济干预的力量越强大，就会“逼迫”越多的企业不得不参与到“官商勾结”中来，以使自己不会在这种不透明、不正当的竞争中面临失败。官商勾结行为显然是一种由权力而不是由市场经济所推动的恶性循环。权力集中，制衡不够，减少了设租者为其寻租活动所要付出的预期心理代价。

2.法律制约不完善为腐败行为提供了契机

一是我国《刑法》仅从受贿罪方面进行了规定。刑法第385条规定：国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。对行贿腐败方面的规定却几近空白。二是现有法律法规对公职人员旁系亲属在其职权管辖范围内从事营利性活动亦没有限制，近亲属在管辖区域内从事营利性活动的规定在制度上完全是空白，造成“亦官亦商”的特权自由环境，这也是公职人员隐性经商大行其道的重要原因[5]。三是司法实务对受贿罪的认定，涉及国家工作人员逢年过节收受“礼金”、“贺礼”、“慰问金”等，如无具体交易证据和牟利事实支持，法院一般不作犯罪认定。凡此种种，极大提高了现期收益，同时降低了设租者为其寻租活动要付出的经济代价。

3.教育缺位：重提拔，轻教育，生活管理缺位

一是重提拔，轻管理。我国的干部选拔过程是有严格程序的，但是干部一旦被提拔，后续管理工作有时却难以到位，很难对提拔官员的工作、作风规范进行管理，所以就任后“官商勾结”现象屡禁不绝。二是重使用，轻教育。在干部提拔以后，上级领导非常“关爱”他们，维护他们的威信和利益，鼓励其在特定岗位上做出一定的政绩。但是，党性教育、廉政教育却难以跟得上，对“官商勾结”行为和人情往来的合法性不加过问。三是重工作轻管理，轻生活轻管理。官员和商人生活在熟人关系网中，参加自发成立（未经民政部门登记注册）的“老乡会”、“同学会”、“校友会”、“战友会”等各种联谊会的行为；接受可能影响公正执行公务的礼品礼金、宴请以及健身、旅游、学术讲座、娱乐等活动安排的亚腐败行为，这些工作圈外活动形式隐蔽且难以管理。凡此种种，降低了设租者为其官商勾结行为被发现的概率P。

4.监督失严：不能、不愿或不敢监督

一是单位不愿监督。有的单位领导对公务人员搞“感情投资”，予以适当“照顾”，觉得“官商勾结”行为纯属个人社交行为；有的单位领导与下属是利益攸关，生怕“一损俱损”，不愿冒险监督，多管“闲事”。致使单位对本部门“官商腐败”行为表现出容忍、趋附和认可。二是群众不能有效监督。当收入项目、补贴项目调整和个人工作条件有区别时，对职务消费信息的测算很难做到微观、详实，不能有效监督，普通群众知情权有限，造成不举报、不抗议、不追究，默默分摊“官商勾结”腐败行为带来的损失。三是媒体难以监督。官商勾结以微信、微博的形式公布时，除了个别典型事件外，不一定会引起公众注意，更难加以核实，加上这些媒体上不断爆料的虚假信息，公众对此见怪不怪，造成媒体监督渠道不畅。四是人事监察部门对于干部申报资料的真实性进行判断并监管，需挖掘很多单位和家庭的微观信息，由于缺乏有效的审核手段，统计数据难保准确无误，实施起来掣肘重重。凡此种种，提高了设租者为其寻租活动被掩盖的概率1 p。

三、“官商勾结”腐败防控措施的创新之策

从微观层面看，作为“经济人”的官员和商人，如果从时间a开始，在长期内为其行为付出的物质成本c1和精神成本c2之和大于其总收入X（1 p），其中p为被发现的概率，使预期总收益小于0，那么“官商勾结”现象就不会发生。

所以，在预防“官商勾结”形成过程中，从提高寻租成本、减少寻租收益、增加寻租风险方面来考虑遏制官商勾结的形成，是行之有效的手段和措施。

1.以权力制约权力：减少政府对市场的“不当”干预

一是严格依法行政，切实履行岗位职责。克服各级政府职能履行越位、错位、缺位现象，能够建立“市场”并且不产生经济外部性的交易领域，发挥微观市场主体的决定性作用。二是有效识别政府对市场经济的“不必要”干预。如果一种行政干预在于“设立管制、维持或扩大行政权力”，而不是对经济发展提供实质帮助，那么管理和干预是没有必要的。这是政府干预的边界。三是完善现代企业的治理结构，打破国企经营的官僚化。从依法治企、压缩公权做起，建立一套制度安排或权力制衡机制，解决市场经济中各利益相关者之间的权利安排和利益分配问题。进一步深化企业改革，减少政府对经济的不当干预，使市场代替权力成为资源配置的主体，这正是杜绝官商勾结的“治本”之策[7]。

2.以法律制约权力：从严惩处，提高寻租者的综合成本

建立健全防治“官商勾结”腐败的法律体系，做到官员有贪必惩，有腐必纠，商人行贿必治、寻租必罚的双方防控机制，是治理“官商勾结”的根本途径和关键，也是建设法治社会的必然要求。

一是在法律上界定官商勾结定罪标准，并做到执法必严、有案必究，给予潜在的“官商勾结”的滋生蔓延以警示，增加寻租者的经济成本c1。二是对行贿受贿的“官商勾结”行为保持“零容忍”的态度，对以钱权交易为后盾、进行设租寻租的造成恶劣社会影响的公职人员及商人进行严厉惩处。一经查实的，应当责成公职人员辞去公职，并没收所得收入；公职人员亲属应当退出所经商领域，并没收违规所得，商人行贿需及时曝光和整改，提高寻租者的精神成本c2。三是注重充分发挥法律法规、政策、财务纪律三位一体的综合作用，既要破除部门之间、区域之间的藩篱，实现个人房产、银行、证券等信息共享，建立统一的统计信息系统平台，减少“官商勾结”的发生概率（1 p），又要依靠现代科技媒体手段如微博、微信、网络等，公开透明非法行为和非法收入信息，提高寻租者的精神成本c2。

3.以道德制约权力：净化“三圈”内外，切断寻租来源渠道

加强思想道德教育，净化企业经营环境。一是封紧“工作圈”。作为党员干部特别是领导干部，要在特殊岗位上开展工作，离不开上级指导、同事帮助和企业等微观市场主体支持，在工作圈管理时，要厘清利害关系，要预防“官商勾结”在工作圈内的滋生蔓延。二是检点“生活圈”。生活圈是“官商勾结”行为的主要发生地，多数“官商勾结”是通过生活圈实现权力和资本的初次结合的。因此，要注重宴请、结婚等重大生活事项的管理，切断“生活圈”中官商勾结来源渠道。三是要纯洁“家庭圈”[8]。领导干部要培育家庭美德，严格管教自己的配偶、子女，家人、公权分开，家务、政务分开，切断官商勾结流，减少其现期官商勾结收益X。

4.以社会制约权力：疏通多方监督渠道，提高发现概率

一是单位监督。在单位内部开展民主生活会，开展积极健康的批评与自我批评，分清是非，相互监督，最终促进清正廉洁的工作环境，净化官商勾结滋生的环境。二是群众监督。积极鼓励交易人员和同行业者投诉举报，及时发现官商勾结，对检举人予以人身安全保护和奖励，鼓励人民群众的监督检举。三是媒体监督。鼓励各界媒体对官商勾结进行监督，通过微信、微博、热线电话等方式，鼓励传媒举报，提高官商勾结的发现概率P。四是建立“官商勾结”风险监测和信息收集机制，拓宽信息收集渠道，加强纪检机关与银行、企业、人大、政协等部门的联系，建立纪检监察机关与组织人事、执法、财政、金融、审计、检察、信访等部门的信息共享机制[8]，及时了解官员权力运行过程中的动态信息。

[参考文献]

[1]中纪委.“官商”交往不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限[N].中国纪检监察报，2015-06-08.

[2]Buchanan，J.M..The economics and the ethics of constitutional order[C].University of Michigan press，1991.

[3]周柱.“官商勾结”型职务犯罪分析及侦查发展方向初探[D].重庆：西南政法大学，2010.

[4]熊琦.反腐新常态下官商勾结的法律治理[J].江西社会科学，2015，（5）.

[5]乔德福.改革开放以来市“一把手”腐败案例研究报告—基于142个市“一把手”腐败案例分析[J].理论与改革，2013，（5）.

[6]瞭望东方周刊.领导亲属经商呈暴富性隐蔽性，本质都是权钱交换[DB/OL].http://bbs1.people.com.cn/post/9/1/2/ 146046353.html.2015-03-17.

[7]焦冶.官商勾结与腐败[D].南京师范大学硕士学位论文，2002.

[8]段小力.“一把手”主导下的集体腐败类型、特征及治理路径[J].湖北行政学院学报，2015，（1）.

（责任编辑张娅）

·马克思主义研究·

基金项目：2012年度国家社科基金一般项目“从体制上治理‘一把手’腐败问题研究”（项目编号：12BDJ041）的阶段性成果。