非营利组织内部控制改进研究——以天使妈妈基金为例

季　宇（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）



非营利组织内部控制改进研究——以天使妈妈基金为例

季宇
（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）

〔摘要〕非营利组织的捐赠者与受益者存在分散、多变的性质，无法监督其运转情况。而内部控制是一种组织内部的风险监控手段，能够帮助非营利组织减少舞弊风险。以天使妈妈基金会为例，该组织在自我风险评估系统、经营和决策理念以及理事会的危机管理能力三个方面存在内部控制缺陷，应该建立内部控制风险性评估机制，创新管理层选择机制，设置危机管理机制的改进方法。

〔关键词〕非营利组织；内部控制；天使妈妈基金

一、引言

随着郭美美、中华慈善总会“诈捐”等事件的爆发，越来越多的非营利组织问题受到人们的普遍关注。相较于营利性组织，非营利组织利益相关者之间的信息差异度更大，这源于其特殊的代理关系，即捐助人是非营利组织的所有者，而组织的高层管理人员是代理人（Fama and Jensen，1983）[1]，应对所有的捐助人负责，行使组织的决策权和控制权。然而，在这个过程中作为资金使用的代理人拥有信息绝对优势，其作为有限理性的经济人势必会做出一些有违捐助人意愿的行为，即“道德风险”行为（Carver，1997）[2]。而非营利组织的捐赠者与受益者均不能成为监督人，因为他们分散、多变，且只关心组织对资金的使用与分配情况，并不关心“道德风险”问题。由此可见，非营利组织的监控基本属于“真空状态”。

然而，内部控制是一种组织内部的风险监控手段，能够帮助非营利组织减少舞弊风险（谢志华，2009）[3]。主要原因是内部控制对管理者道德责任等方面进行全面的监督，包括控制环境、风险评估、信息与沟通、控制活动和监督，这五方面包括涵盖了整个非营利组织的管理活动，即保障管理者正直地、有效地实现捐赠者的委托。因此，本文从天使妈妈基金会这一非营利组织出发，探讨其内部风险产生的原因、内部控制缺陷及解决策略，以期对非营利组织内部控制建设提供思路。

二、天使妈妈基金内部风险分析

（一）背景介绍

天使妈妈基金会的全名为中国红十字基金会天使妈妈基金，是设立在中国红十字会下的一个二级基金，该组织的宗旨是以孩子的需求为中心，在孩子遇到各种困难时，如得重大先天性疾病或者车祸等意外时，保障孩子基本的生命、健康、生存和发展的权利。天使妈妈团队在2005年9月开始进行团队组建，贫困家庭重病患儿的医疗救助项目的模式基本确立；2007年12月，天使妈妈专项基金正式在中国红十字基金会签约注册；2010年1月，天使妈妈基金会与中国红十字基金会正式解除合作，与中华少年儿童慈善救助基金会签约，成为该基金会的第一支专项基金；2013年12月，北京天使妈妈慈善基金会正式拿到登记证书。从天使妈妈基金会的发展历程我们可以看出，该基金会发展时间较长，属于投靠在其他基金会下的二级基金，获得正式登记书的时间也较晚，中间可能出现了较长一段时间的混乱的无组织性的管理，这样的管理可能造成管理层玩忽职守、挪用善款、经营决策的失误，组织内部的资源分配不合理，资金的浪费。

女明星袁立就曾在2014年公开质疑天使妈妈基金会的操作行为，她的第一个质疑是，自己于7月1日汇款给天使妈妈基金会，希望救治一名叫孙宁吉的病童，她在7月13日向基金会了解救助进度时发现，基金会所给的链接已经显示到了7月29日的状态，该基金会是如何预测未来半个月的恢复情况，还是说该基金会为了应付捐赠者的追问，提前制定好了模板，不愿意给捐赠者真实的资料；她的第二个质疑是她捐给一个叫阿布杜热扎克孩子的捐款数目出现了问题，显示收到的金额比她实际捐赠的要少；她的第三个质疑是在阿布热扎克已经出院后，该基金会还在为这名患儿募捐，这时募捐得来的善款，基金会准备如何处理。面对一系列的质疑，该基金会并没有给出让袁立感到满意的解释，从而在网络上掀起了争执。

这种现象发生的原因主要是受托责任的缺失，作为非营利组织内部的管理层接受捐赠者的委托，对被捐赠人完成代理义务，这本是一个正常的行为。但是由于管理层拥有较多的私有信息，往往发生道德风险，事实上就阻碍了受托责任的完成。道德风险行为发生的根源可能来源于自有投资的保护性、利润的最低要求及留存收益以增强自己竞争力的需要。

（二）内部风险分析

1．缺乏自我风险评估系统

天使妈妈基金会的资金主要来源于社会各界的捐赠，在基金会脱离中国红十字基金会之后，该基金会并没有设立一个统一的公共账户进行款项的筹集，而是通过两个私人的银行账号、个人支付宝账号和现场收款等方式，收到来自公众的善款8296209.85元。这些账号都是以天使妈妈基金管委会主任邓志新的名字开设的，出现了私人账户与其个人账户之间互相转款的现象，除了支付项目的房租费用和相关管理费用外，还进行了一系列的投资活动，具体的投资收益明细却没有明确的记录。

天使妈妈基金会是一个二级基金，不使用一级基金的账户进行募捐，而用其他私人账号募捐是不合法的。同时，慈善组织接受的是公众捐款，“天使妈妈”不是独立法人，要想合法接受公众的捐赠，必须挂靠在中华少年儿童慈善救助基金会的名下，并且应当在中华少年儿童慈善救助基金会中进行公示。用私人账户进行资金运行的操作一直未引起捐赠者以及公众的关注，直到天使妈妈基金会涉嫌私设账户、侵吞善款的事情被媒体曝光后，才为大众了解，相关监管部门才委托中国注册会计师协会推荐的事务所对天使妈妈基金会进行专项审计。虽然审计结果表明，所有款项都已经划归到统一的账户上，并且没有出现资金的流失和侵吞，但是，这件事情给公众留下了一个较差的印象，在提供捐助时他们可能会比较担忧机构的可靠性和自己善款的安全性。

经过这一事件后，该基金会对捐赠通道和善款使用等方面的管理做了进一步的规范。在该基金的网站上，当前可以看到统一的线下和线上捐赠平台，该组织对于收到的每一笔善款，即使金额很小，也会在网站上滚动展示，但关于款项的使用和分配信息则比较少，所公示出的内容大多数都为上一年度的数据，而不是实时更新的数据。给捐赠者和公众的感受就是，该组织筹集了大量的善款，拥有很多的救助项目，但是使用过程并不透明，对于捐赠者、潜在捐赠者、相关监管部门和社会大众来说，款项使用状况的风险才是他们最关注的事项。这暴露了我国大多数非营利组织缺乏对组织的监控制度，也说明了非营利组织缺乏自我风险评估系统，更遑论将评估结果公众于世接受公众监督。

2.经验和决策失误

真正让大众对天使妈妈基金会熟悉的是2012年发生的杜传旺事件。杜传旺是一个13岁没有母亲的孩子，在汽修厂打工期间，被另外两名工作人员用高压枪恶意捉弄，造成了肠子几乎爆炸、五脏六腑几乎挤在一起的悲剧，被紧急送往山东某医院进行治疗，由于病情危重而山东医院的治疗水平较为落后，被一名记者报道后，引起了大众在微博上的广泛关注，同时也引起了天使妈妈基金会的关注，基金会工作者与这名记者取得了联系，并且调集资源，准备把孩子接到北京进行治疗。

天使妈妈基金会在网站上公示了数个长期合作的医院，其中在北京的有首都儿研所、北京军区总医院附属八一儿童医院（以下简称八一儿童医院）和北京儿童医院，这次基金会为杜传旺安排的是八一儿童医院。正是医院的选择引起了大众的激烈讨论。不少公众都质疑该医院的医疗设备和医疗水平，从调查中也可看出，选择该医院就医的患者多为附近居民，且很多人都是进行门诊治疗，像杜传旺这样需要进行大型手术的患者很少会选择该医院。面对公众的质疑，基金会的管理人员曾公开做出回应，他表示任何一家医院都有可能陷入医患纠纷的丑闻，选择军区医院进行合作，首先是看中的军区医院救死扶伤的宗旨，其次军区医院有向弱势群体开放绿色通道的传统。当记者提出疑问“为什么不选择协和医院”时，该负责人称协和没有儿科并且协和也不愿意接受传旺，而事实则是协和是有儿科的，且实力雄厚，协和的主治医生也曾公开表示愿意免费为杜传旺提供治疗，同时，杜传旺已经处于青春期阶段，就医可以不局限于儿科，加之他的伤势过重，需要各个科室的专家共同会诊，协和医院对于杜传旺的治疗绝对是上佳选择，然而面对记者的再三追问，该负责人却无法给出明确的解释。为何在为救助者提供更好医疗条件的情况下，该基金会却依然选择八一儿童医院，给出的理由也是十分的牵强。我们或许可以推断，该基金会中的高级管理人员是否与该医院达成了一些秘密协议，整个治疗过程中存在清洗资金的可能性。

3.理事会缺乏危机管理能力

在任何一个国家的非营利组织中，都会有理事会的存在，理事会是一个组织中最高的权力机构，具有绝对的决策权，对该基金会负有道德上和法律上的责任（Brickley and van，2002）[4]。天使妈妈基金会的主要成员有7名，除去名誉会长，理事会中有理事会成员5名和1名法律方面的监事，查阅这些高层管理者的资料，我们发现理事长和一名副理事长在天使妈妈基金会工作之前，主要是在证监会和企业里工作。同时，另外两名成员来自于传媒行业，他们在来到天使妈妈基金会之前，没有在非营利组织中做过专职工作，除去上述四位，只有一位副理事长长期在非营利组织中工作，具有较为丰富的经验。然而，非营利组织与营利组织在管理性质、方法和资金运营等方面存在较大差异，理事会成员绝大多数没有非营利组织管理经验，出现无法应对危机的现象也十分普遍。

事实上，天使妈妈基金会历经数次风波，但在面对公众的质疑时并不能做出合理的解释，可见该基金会在危机管理方面存在着较大纰漏。其主要原因是，首先，该组织并没有成立相应的危机应对小组，当公众出现质疑、组织的声誉受到挑战时，他们无法在最快的时间内拿出最有效的解决措施，错过了黄金补救时间后，经过一段时间再商议出的方案，公众会增加质疑程度。其次，该组织并没有一个固定的对外发言人，面对外界质疑时，不论是组织里的高层管理人员还是组织中的普通志愿者，都可以对外发言，这样的发言可能是不一致的，不具有权威性的对外报告会让本来很好解释的失误变得扑朔迷离。同时，面对公众对善款去向和就诊医院的质疑时，该基金会的发言人并没有给出直接的解释，而是想方法绕开重要问题，这样的做法给公众留下了一个不负责任的印象。

三、控制非营利组织内部风险的建议对策

（一）建立内部控制风险性评估机制

宽松的内部控制为没有职业道德的管理人员提供了利用组织中的各种公共资源进行“道德风险”行为的机会。为了控制缺乏职业道德素养、无法有效执行危机管理的理事会领导的行为，应定期进行内部控制风险评估，利用风险评估机制指导非营利组织履行适当的职责。表1列出了一个有关于内部控制要素的清单，这份清单可以用来指导非营利组织去履行适当的职责。为了帮助组织保证其经营的可靠性，清单上的所有项目至少每季度被检查一次。这些项目还可能成为监督非营利组织活动和交易的标准检查程序。适当的控制程序提供了一种可以查明存在于组织功能中的潜在缺点的机制。即非盈利组织可以从控制环境、风险评估、信息与沟通、控制活动与监督出发建立内部控制风险评估机制，并以至少每季度一次的频率进行检查。同时，还可以利用该表中的项目进行非营利组织活动和交易的检查，用以查明存在于组织内部的潜在缺陷。

表1　内部控制风险评估表

（二）创新管理层选择机制

选择理事会成员是一个较为困难的过程。作为组织运营的一部分，权力的平衡必须从最高层开始实施。在选拔过程中，非营利组织必须吸引、遴选那些真正能给组织提供有效治理的成员。例如一些在非营利组织内部有着较多工作经验的成员，他们有着浓厚的兴趣为社会做出持续的贡献。其中，一个重要的方面就是选择一个恰当的理事长，如果现任理事长出现破坏规定和内部控制的行为，那么这位理事长应该离职。因为理事长在组织中占有十分重要的位置，所以理事长的选择对于组织的治理是十分重要的。一个看似合适的人选可能会让组织发展的更好，也有可能让组织一落千丈，理事会常常会做出错误的选择，这是由于不少理事会并不理解什么是真正的领导力。

但如果在理事会成员的选拔过程中能遵循表2，一些危机事件就会得到很好的解决。该方案从达成有关于领导力的共识、解决现任理事会成员和新任理事长在战略上和经济上的冲突、积极测评理事会成员参选者的“软实力”、对于“雄心勃勃而不脚踏实地”的竞选者要格外注意、对外在条件优秀竞选者要客观冷静的评价、对于那些过快地做出结论的竞选者要从多方面进行考察等几个方面出发进行管理层选择，能有效解决理事会成员选拔不当的问题。

表2　创新选取理事成员制度

（三）设置危机管理机制

Goerke（2003）和Venable等（2005）指出非营利组织需要加强对包括声誉在内的组织无形资产的管理以提高组织战略性绩效,特别是在捐赠吸引、人员保留、服务战略优化和竞争地位改善等方面[5]-[6]。同时，声誉本身可作为组织品牌和广告，针对组织声誉的管理能够成为非营利组织品牌和公信力提升的主动性管理模式，并逐渐成为非营利组织可识别的核心活动之一（Laidler and Simonin，2009）[7]。

天使妈妈基金会由于袁立质疑其资金流向和杜传旺救助等争议事件，组织的声誉受到了较大的影响，要想提高组织的声誉，增加社会对该组织的信任，获取到更多的资源，非营利组织应该制定一套应对所有可能发生的危机的机制。解决危机的最好方法就是提前为不可预知事件的发生做好充分的准备，当有不可预知的事件发生时，才能做出正确的反应。有些包含在危机管理计划中的因素可以被融合到组织的内部控制的框架中。如表3所示，从危机前、中、后出发分别设立危机管理目标并采取相应的行动。其中，危机前的目标包括成立危机管理小组、计划和模拟可能出现的最糟糕的情况、制定标准的操作流程；危机中的目标包括时刻关注公众对危机的态度和信息需求、指定官方发言人、危机发布会和相关报道的专业化；危机之后的目标包括确定危机产生的原因与利益相关者的交流。这样才能够循序渐进地解决大部分发生的危机，帮助非营利组织度过难关。

表3　设置危机管理机制

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四、结论与展望

当前我国非营利组织正处于一个蓬勃发展的阶段，非营利组织在当今社会中起着重要的作用，当政府的补助无法满足公众的需求时，非营利组织的捐助起到了很好的补充作用。我国人民也越来越意识到非营利组织的重要性，公众对非营利组织的关注不断提高，他们希望非营利组织能够提供更多的优质服务，但不论是外部相关部门的监督，还是非营利组织内部的管理和监控，都还处于初级阶段，非营利组织领域的丑闻不断被媒体曝出，这样的新闻严重影响了公众对非营利组织的信任度，同时也阻碍了非营利组织的发展。因此，本文主要以天使妈妈基金会为例，从该组织的自我风险评估系统、经营和决策理念以及理事会的危机管理能力三个方面进行内部控制缺陷的分析，并提出了建立内部控制风险性评估机制、创新管理层选择机制、设置危机管理机制的改进方法。

然而，天使妈妈基金会毕竟是我国众多非营利组织中的一个，其组织成长路线、团队管理水平、组织的宗旨和目标等与其他的非营利组织存在着一定的差异性。本文没有从多角度、多案例对非营利组织内部控制问题进行研究，是本文的局限性。因此，今后我们拟从更多案例进行分析，更进一步为完善我国非营利组织内部控制提出建议。

[参考文献]

[1]Fama. EF. and MC·Jensen. Separation of ownership and control[J]. Journal of Law andEconomics，1983，（26）.

[2] Charles S·Carver. You want to measure coping but your protocol’too long：Consider the brief cope[J]. International Journal of Behavioral Medicine，1997，（1）.

[3]谢志华.内部控制：本质与结构[J].会计研究，2009，（12）.

[4]J·A·Brickley&R·L·van Horn. Managerial Incentives in Nonprofit Organizations：Evidence from Hospital[J].Journal of Law & Economics，2002，（1）.

[5]J·Goerke. Takingthe Quantum Leap：Nonprofits Are Now in Business：An Australian Perspective[J]. International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing，2003，（2）.

[6]B·T·Venable，G·M·Rose&V.D.Bushetal. The Role of Brand Personalityin Charitable Giving：An Assessment and Validation[J]. Journal of the Academy of Marketing Science，2005，（3）.

[7]N·Laidler-Kylander&B·L·Simonin.How Interna tional Nonprofits Build Brand Equity[J]. International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing，2009，（1）.

（责任编辑周吟吟）

·社会学研究·

收稿日期：2015-11-30

〔中图分类号〕C912.21

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1671-7155(2016)01-0054-05

〔作者简介〕季宇（1986—），男，江苏淮安人，复旦大学国际关系与公共事务学院公共管理系博士研究生，研究方向为城市治理与行政管理。