我国推行“以房养老”的困境及突破

邓保同　袁书玮

摘要：针对我国城市老龄化加剧和家庭、社会养老压力较大的现实问题，说明了实行“以房养老”的紧迫性和必要性。通过分析“以房养老”的基础机制和梳理利用房屋产权转换为资金和服务的方式分析其现实困境。针对各种困境提出了注入政府信用、开发多元化的产品、丰富养老院业务经营范围和放开私有产权限制等方案，以期推动我国“以房养老”业务的开展。

关键词：“以房养老”，紧迫性，困境，突破方案

中图分类号：F293.33 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）05-0011-19 收稿日期：2016-04-10

1 引言

国家统计局数据显示，截至2014年底，我国65岁及以上人口数达到1.38亿，占总人口的10.1%。通常65岁以上人口占比超过7%，我们就称之为“老龄化社会”。显然我国人口老龄化形势已经十分严峻。我国的人口抚养比更是从2005年的10.7%上涨至13.7%，说明现在每一个劳动年龄的人需供养0.137个老年人，以后更有加大的趋势。与此同时，2014年城镇7.49亿人中仅有45.52%的人参加了基本养老保险，并未实现全面覆盖。财政部近日发布的《关于2014年全国社会保险基金决算的说明》显示，在企业职工基本养老保险基金这一项，剔除财政补贴收入，首次出现了年度缴费赤字，表明缴纳了养老保险的员工，其退休后获得的养老金都不一定能弥补其日常的医疗、生活开支，更何况没有养老金的老人。从这一点可以看出，我国社会养老压力巨大，急需一种新型的养老方式来分担一部分压力。“以房养老”是在人口老龄化、社会养老资金不足、国家和家庭养老压力大的背景下产生的一种新型的养老方式。

近年来，国内许多学者对“以房养老”的相关问题给予了诸多关注。范英丽、睢党臣从物质基础、市场基础、政府的支持和实践基础等四个维度出发，全面分析了我国推行“以房养老”模式的条件和可行性。陈健、黄少安通过研究发现，遗产动机确实对老人的住房财富效应产生了很大的抑制作用，故而建议适当时期在部分城市试点开征遗产税。洪娜、盛垒、王新等认为应尽快建立健全相关法律法规，用完善的程序来规范市场参与主体的行为，保障金融主体与养老主体的合法权益。商登珲认为“以房养老”产业需要各行业的通力合作，要推进房地产业的转型，积极发展我国房地产金融体制。刘江涛、张波等认为要完善金融市场，尤其是二级抵押市场，通过证券化分散风险，提高金融保险能力。章萍、赵立志等人认为要推动“以房养老”相关法律法规的探索与完善，以弥补法律监管事实上存在的疏漏与盲区。杨田提出借鉴美国模式，由政府成立住房反向抵押贷款中心，对“以房养老”进行前期宣传，并对借款人和金融机构提供担保。陈鹏军提出了两种可参考的“以房养老”模式：一种是基于政府担保的有赎回权的住房反向抵押贷款模式；另一种是基于政府介入的“以租换养”模式。童汇慧、柴效武认为住房反向抵押贷款业务的属性应当是以市场经营性为主，福利保障性为辅。金晓彤提出要借鉴新加坡模式，开放反向抵押贷款对公房的限制，允许公有住房拥有者参与私营公司的反向住房抵押贷款。在机构养老方面，章晓懿认为在养老服务发展的前期，政府不仅不能减少财政投入，反而应该大幅度增加，以保证养老服务业的顺利发展并使政府与民间组织的合作最终走上良性轨道。刘红认为服务质量不高是影响我国养老机构入住率的重要原因之一。尚振坤认为部分老人养老资金不足，不足以支付养老院的费用也是导致部分养老院空置的原因。黎民、胡斯平认为机构养老的消费群体与在机构养老的缴费能力成正比，在没有其他支付来源时，个人和家庭有没有缴费能力是决定能否在机构中养老的关键所在。穆光宗认为机构养老专业化人才相当缺失，没有形成职业化的发展，且养老机构服务功能结构单一，老人养老需求得不到很好的满足。

综上，主要将“以房养老”固化在住房反向抵押这种方式上，并未系统地提出开发多元化产品供不同需求的客户进行选择，老年人的身体状况和经济条件各有不同，只有有针对性地开发产品才能满足市场需求，才能更好地推进“以房养老”的发展。其次，之前的研究虽然提及政府介入，但是怎样介入、执行哪些具体的职能并未明确指出。再者，前人对机构养老的研究多集中于对建院资金问题的探讨，并未对入住养老院老人的养老资金来源渠道做过多研究。本文在分析“以房养老”面临的现实困境基础上，建议将“以房养老”与机构养老相结合，用机构养老改善参与“以房养老”者享受的服务质量，用“以房养老”解决机构养老中老人养老资金不足的难题。将以房换养与住房反向抵押结合，照顾到条件不同老人的多样化需求。放开“以房养老”对私有房产的条件限制，保障更多老人的养老需求，促进社会公平。

2 “以房养老”的基础机制

“以房养老”泛指老人将自己的产权房出售、出租或者抵押出去，以换取一定数额的养老金或获得若干年限的养老服务的各种模式。经过几十年的财富积累，老年人一般拥有一定的现金和房屋资产，如何将拥有的资产转化为可享受的养老服务则是一个比较复杂但又值得研究的现实问题。可享受的养老服务包括两个方面，一是居住服务，二是非居住服务，其中主要包括衣、食、医、行、用等方面的服务。“以房养老”的需求主体是拥有房屋产权的老人，本文将需求主体限定为拥有房屋产权但手中现金资产较为缺乏的老人。“以房养老”供给主体则有两个，分别是市场和养老机构，“以房养老”的客体则是房屋产权。需求主体利用房屋产权这一客体直接置换为养老服务，或者转化为资金之后向市场和养老机构购买养老服务。作为客体的房屋产权则又包含了房屋的所有权、使用权和抵押权等不同的权利类型。“以房养老”业务的供需匹配机制如图1所示。

2.1 我国利用房屋权利束转换为资产并购买服务的方式

2.1.1 转让房屋所有权，获取养老资金用于购买居住和非居住养老服务

将自己拥有的较大户型或者具有特殊区位优势的房屋出售给特定需求者，自己入住养老院或在市场租住或购买一套相对便宜、能够满足养老生活需求的房屋，用获取的差额售房款向养老机构或者市场购买非居住的养老服务。

2.1.2 出让使用权保留所有权，获取租金以向养老机构和市场购买养老服务

老人入住养老机构但是保留房屋产权，委托和授权中介将原房屋出租，所得租金直接支付养老机构的费用，剩余租金由老人自己支配，用于向养老机构和市场购买非居住服务。北京的“养老房屋银行”即这种模式。

2.1.3 放弃所有权保留使用权，用出售资金向市场购买非居住服务

即老人将现有的房屋出售给相关机构，该机构再将出售的房屋返租给老人，租金即市场租金。早在2007年上海市公积金管理中心就推出过此类的“以房自助养老”方式，操作方式是65岁以上的老年人，将自己的产权房与公积金管理部门进行房屋买卖交易。交易完成后，老人可一次性收取房款，房屋由公积金管理中心再返租给老人，租期由双方约定，老人用所获得的房款向养老机构和市场购买非居住服务。

2.1.4 行使抵押权换取资金，用于向市场购买非居住养老服务

即老年人将自己拥有产权的房屋抵押给银行或金融机构，银行或金融机构根据房屋的价值、老年人的预期寿命、房产的增值或折损等情况，将房屋的价值化整为零，分年或分月支付给老人。老人继续居住在自己的房屋内，用获得的“贷款”向市场购买非居住服务。这是目前推行最成功的一种模式。

2.2 直接用房屋产权换取养老服务

老年人将房产抵押给福利机构例如养老院，老人入住养老院，期间免除所有费用，老人过世之后，房产由福利机构处置，福利机构将房产出售或者拍卖扣除正常利润部分后其剩余部分交由继承人，南京汤山的“留园以房养老”业务就是这种模式。

3 “以房养老”业务的约束机制

3.1 产权转换为资金的困境

将房屋产权转换为资金涉及的利益主体是多方面且复杂的。前两种模式会有房屋中介机构的介入，中介机构的业务办理能力以及专业性与否直接影响着变现资金的数额，且第一种模式需要老人搬离原住所，这不符合老年人的生活习惯。第三种模式要求老人一开始就变更房屋产权，老人难以接受。第四种即“住房反向抵押贷款”模式，在抵押房产的过程中会出现老人对金融机构的不信任、金融机构面临多种市场风险而不敢介入这一领域等多种困境。

而且“以房养老”的前提限制为完全产权房，大大缩小了参与者的范围。上述四种“以房养老”模式的参与前提条件是必须拥有房屋的完全产权，这无疑将一部分低收入、无完全产权房的老年人排除在这一项业务之外，降低了项目的可参与性，而且这一部分群体相对于拥有完全房屋产权的老人来说养老资金更短缺、更需要一种新的养老方式来满足养老需求，现行的这类条件限制更凸显了社会不公。

3.2 资金转换为服务的困境

第二种模式中老人用房屋的租金收入支付养老机构的费用，当老人自有住房的租金收入较低，不足以抵偿养老机构服务收费时，老年人的养老服务需求就得不到很好的满足。

3.3 产权直接转换为服务的困境

将房屋产权转换为资金后再购买养老服务的方式有其优势，即如若服务质量达不到老人的期望，老人可以直接选择退出；而在将房屋产权直接转换为养老服务的模式中，老人一开始就抵押了房屋产权并入住养老院，期间若养老院服务质量满足不了老人期望，再想退出就比较困难。就“留园以房养老”模式看，其能否作为一种可行的养老方式，主要在于老年人通过抵押房产入住养老院其生活质量是否得到提高，就实施情况来看并不理想。一般民办的养老院由于缺乏政府的资金补助，扣除前期基础设施建设费用、医护人员支出后，基本上处于入不敷出的状态，在这种背景下服务质量就很难保证，而一些高端的养老院又不能帮助解决大部分群体的养老问题。同时，公办养老院也存在行政化倾向严重、效率低下等问题。

现在城市公办和民办非营利养老机构的养老服务内容简单，形式单一，一般只涵盖了食、住、养的服务项目，在医疗、精神娱乐服务方面较为欠缺，养老机构中医护人员的数量和质量偏低，无法很好的满足老人医疗方面的需求。入住养老院的老人在生病之后还要在医院和养老院之间折腾，子女要在二者之间来回奔波，不便于老人安享晚年。再者，目前养老机构多致力于生活照料，而对老年人的精神慰藉和社会参与方面有所忽视，养老机构应利用已拥有的配套设备和场地，定期输送相关的娱乐服务。

4 “以房养老”约束机制的突破方案

在分析“以房养老”各种模式面临的现实困境基础上，对如何系统开展“以房养老”业务提出了如下初步构想。

4.1 基本目标：激活城镇存量资产、改善居民养老质量

1990年代我国开始施行公房出售政策，使得房产成为许多老年人家庭的主要财产。2008年我国城镇居民自有住房拥有率就已达87.8%，2010年这一指标更是达到了89.3%，这就为推行“以房养老”提供了现实基础。房产是一笔巨大的“沉淀资产”，“以房养老”可以将这部分“沉淀资产”激活，使老人“老有所养、老有钱用”，将变现的这部分资产用于改善老年生活质量。

4.2 基本原则

4.2.1 满足多元化的需求

伴随着老龄人口不断增加而来的是持续增长的养老需求，老人的经济状况和养老观念不尽相同，这就要求“以房养老”业务的开展模式和养老机构提供的养老服务不能一概而论，要充分挖掘潜力、拓展市场，开发多样化的产品以满足多元化的养老需求。

4.2.2 注入政府信用

“以房养老”作为社保体系的有益补充和完善，带有准公共物品的性质，政府在其运行中应尽到监管职责。一方面政府应向“以房养老”业务的需求方和供给方提供担保，克服需求方的不信任心理和促进供给方进入该领域的积极性。另一方面，政府应加大对该业务的宣传力度，利用地方政府媒体平台向市民普及该业务的相关信息。政府在“以房养老”项目上的资源投入对维持社会稳定、促进社会和谐具有重要意义。再者，“以房养老”业务的实行有利于盘活老人手中的固定资产，还能在一定程度上活跃二手房市场，这对于扩大内需、促进经济增长也有积极作用。

4.2.3 基本策略：先行试点、逐步推广

在前期试点环节鼓励保险公司尤其是寿险公司率先开展此项业务，因为人寿保险负债长期性特点与“以房养老”投资长期性特征具有很好的匹配性，寿险公司强大的精算能力也有助于防止“以房养老”业务开展后出现的精算误差问题。试点成功之后再逐步推广，由试点城市逐步推向全国，由以寿险公司开办推广至银行及其他金融机构或者合作开办，由失独、孤寡老人推广至全体有养老需求的老人。

4.3 基本方案

4.3.1 成立住房转换政府服务中心

将住房产权转换为资金用以购买养老服务和直接用房屋产权换取养老服务涉及多个部门和领域。政府在这一过程中的作用至关重要，地方政府应成立住房转换服务中心，对参与“以房养老”业务的中介机构进行监管、对养老机构进行政策、资金扶持，同时拨付专款资金用于“售后返租”模式探索。政府可介入为“以房养老”业务的供需双方提供担保，收取保费，建立担保基金，在遇到房地产市场出现大幅度动荡、利率变动等不可预见的风险后用担保基金兜底。政府还应对产权转换过程中房屋中介机构的运行进行严格的监管。政府对该业务实行适当的政策优惠、财税支持，加大对养老机构中医疗服务的支持力度，协助养老院培育高素质的医护人员。卫生机构应尽快敲定将养老院设为医保定点单位的相关政策，以便改善养老机构的医疗条件和便于老年人及时就医。并且利用政府信用担保老人过世之后其继承人在还清养老或金融机构本息的前提下有房屋的赎回权。

4.3.2 放开限制

一是放开对房屋所有权的限制，即放开“以房养老”业务对私有房产的条件限制。将共有产权式住房纳入“以房养老”业务的对象范围。共有产权住房是由政府与受助购房人按出资比例共同拥有产权，并按比例享受房屋增值收益的一种新型保障房。将共有产权房的主体纳入“以房养老”的范围可以借鉴新加坡模式，从2006年开始，新加坡建屋局放开反向抵押对私有房产的限定，允许公有住房拥有者参与私营公司的反向住房抵押贷款。但考虑到我国的实际情况，暂时将产权完全归政府所有的廉租房和公租房排除在外，只有考虑共有产权住房持有者参与“以房养老”的可能性。

将共有产权住房纳入“以房养老”业务范围的优点是不言而喻的。我国现在大力建设保障性住房，建成之后就是分配管理问题，在这种背景下将宣传推广共有产权式住房与住房反向抵押试点相结合具有创造性的意义，二者的结合宣传推广可达到1+1>2的效果。具体实施方案为住户在中年时期和政府共同出资购入房产，按出资比例按份共有房产，入住之后向政府缴纳政府拥有部分的租金。在满足参与住房反向抵押贷款业务的条件后，在政府同意并签订协议的前提下参与该项业务。借款人可根据自身情况自由选择是否入住养老院，如若住户只想将获得贷款改善生活质量，则不必持续购入产权直至获得完全产权，仅利用自有部分贷款金额养老，借款人身故后，共有产权房所有人的继承人则无法在还清本息的情况下继承，应由政府将房屋处置，获得价款在扣除借款人欠付金融机构本息和政府自身拥有的产权比例部分金额后，剩余部分交予借款者的继承人；政府还可以以现金方式向金融机构还清借款人本息、结余交由其继承人后，将共有产权房收回，纳入下一轮的共有产权房房源；如若住户想将房产留给后人，则可以用获得的贷款扣除养老费用后的多余部分补充购入政府拥有产权的部分，直至拥有完全产权，贷款结束后，其后代在还清金融机构本息的前提下可赎回房产。

二是放开对房屋使用权的限制，老人在选择“住房反向抵押贷款”的模式中，保留了房屋的使用权，在此基础上可以进一步放开使用权的范围，即房屋面积较大，房间较多的老年屋主可以将多余的房屋出租给有需求的客户，一方面赚取了额外的房屋收入，另一方面和租户在生活上相互照应，以实现资源最佳配置和促进邻里和谐。

4.3.3 丰富养老院的业务经营范围

机构养老与以房养老结合后经营方式的多元化。将公办民营、民办公助的养老服务与“以房养老”结合的模式与之前的“留园以房养老”模式相比较，其显著的特点是养老服务的质量相对有保证，因为是采用公办民营、民办公助模式，运作模式是由政府将养老服务发包给民营单位，民办公助式的则由民营机构提供养老服务，由政府进行资金补贴和加强监管。公办民营的养老机构再将租金或承包费用支付给政府；民办公助的养老机构将收入用于进一步提升养老服务的质量。这一模式引入了市场机制，使养老服务摆脱了传统的纯福利性特征，可以促使政府和民营部门在保证老人利益不受损的前提下有一部分收益，这也是养老服务业的发展动力所在。

在将房屋产权直接置换为养老服务的模式中，养老机构是房屋抵押权人，这一部分入住养老院的老人是固定人员，而在房屋产权置换为资金再购买养老服务的前两种模式中，养老机构是定期收费的，老人可以自由进出。养老院还可以将其服务面向市场，使用“互联网+”的方式向选择家庭养老或社区养老的老人提供同样的医疗、精神娱乐服务，例如养老机构开办老年兴趣班、老年活动室，吸引有需求的老年人报名参加且定期组织活动，为满足老年人“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的需求目标而努力探索。还可以据此开发一款养老服务App，在养老机构的附近片区进行推广，老年人在子女的帮助下进行医疗、精神服务预约，可以自行选择预约上门服务或是预约接送服务，实现“引进来走出去”的运营模式，以充分合理利用已有资源，实现养老资源的最佳配置。这一类型的服务费用可以按照市场价收取，以保障养老机构有积极开展养老业务的动力。

4.3.4 养老机构联合市场提供更多可选择的“以房养老”模式

在无论何种“以房养老”模式均能保障参与者的继承人到期还清本息的条件下有优先赎权的前提下，老人在克服传统思想观念后面对“以房养老”不同模式时，一般根据两个因素进行选择，即自己的身体状况和房屋的市场价值。养老机构或市场应根据这两种条件的不同组合提供多样化的模式以供老人选择。用a表示两种条件，用a1代表老人身体健康状况，a2代表房屋的市场价值；用b表示条件的优劣，b1表示好，b2表示不好。那么可以将参与“以房养老”业务的老人划分为四类，即（a1 b1、a2 b1）、（a1 b2、a2 b1）、（a1 b1、a2 b2）、（a1 b2、a2 b2）。养老机构联合市场可提供的“以房养老”模式应与这四种情况相对应如表1所示。

其中将住房反向抵押与养老房屋银行相结合，老人可以获得更多的当期收益，因为此时是双重收益，住房反向抵押贷款是一笔收益、房屋中介机构代租又是一笔收入，用此收益来抵付养老服务机构的费用，结余部分老人可以自行支配。这样可以解决以房换养中老年人支付能力弱、资金来源短缺的问题。而且老年人选择的自由和灵活性更加突出，如果不满意养老机构的服务可以申请提前退出，搬回自己的房屋中居住，同时又不妨碍反向抵押贷款业务的进行。

图2是不同“以房养老”模式的具体实现路径，由于租/售房养老是一种纯市场化的行为，操作便利、手续简单，故图中没有呈现，其他的几种“以房养老”模式都通过步骤化的形式列出，图中还涉及了几种不同模式的结合。

5 结语

随着老龄化形势的严峻，探索“以房养老”的实现路径已迫在眉睫，尤其是在市场容量如此之大的前提下，应该探索出多种服务模式以满足多元化需求养老、丰富养老院业务经营范围，充分整合养老机构资源、注入政府信用、放开对参与“以房养老”业务必须拥有完全房屋产权的条件限制，以提高养老服务质量，实现养老资源最佳配置，缓解国家、家庭养老压力，实现社会和谐和国家的长治久安。

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作者简介：

邓保同，华中师范大学经济与工商管理学院副教授，研究方向为房地产法、房地产经济。

袁书玮，华中师范大学经济与工商管理学院研究生，研究方向为房地产经济。

基金项目：

“我国住房公积金制度改革方案研究”（编号：13BYJAZHOO6）、教育部重大项目“建立公开规范的住房公积金制度研究”（编号：14JZD028）、国家社科基金重点项目“我国住房公积金制度困境与改革创新研究”（编号：15AGL018）。

Abstract：Aiming at the increasing aging in urban areas of China and high pressure of family supporting and social provision for the aged，this paper points out the urgency and necessity of implementing the“House for Pension Program”.By analyzing the basic mechanism of the program and trimming a series of patterns of changing the equity to fund or service to analyze their obstacles.Aiming at those obstacles finds out break-through route， puts forward a number of break-through programs such as injecting credit of government， developing diversified products，enrich the business scope of the nursing institution for the aged and liberalize the confine of the equity to promote the development of the“House for Pension Program”.

Keywords：“House for Pension Program”，Urgency，Obstacles，Break-through program

王春敏/责任编辑