开发区转型升级案例研究及实施路径

摘要：上海金桥经济技术开发区（原上海金桥出口加工区）经过20多年的发展，迫切需要从出口加工区为主的开发区向生产性服务业集聚区转变。在转型过程中，遇到了规划和土地政策的瓶颈。通过开发区地铁板块由二转三的具体案例，来探讨和研究工业区二次开发的土地利用政策创新，也为其他同类型项目的转型开发提供实施路径。

关键词：转型，二次开发，金桥

中图分类号：F127 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2016）05-0051-58 收稿日期：2016-04-10

1 研究概况

1.1 宏观背景

随着城市的不断发展和整体进步，上海面临着新的国际国内形势，同时也受到了来自城市功能转型、人口持续增长和资源环境约束的多重压力。

从产业发展来看，一方面，随着世界产业分工体系的变化，中国制造业正在越来越深刻、越来越广泛地融入国际分工体系之中，世界产业的信息化、全球化、环保化趋势对中国产业发展产生了越来越广泛和深刻的影响，那就必须探索新型工业化的道路；另一方面，上海由第二、三产业共同推动经济增长的局面逐步开始步入服务经济主导的发展阶段，但上海现代服务业能级与国际大都市发展目标仍不适应，先进制造业产业创新能力有待提高，产业用地偏大、布局分散、效率低下。

而我国城市工业用地的低成本快速扩张，不仅造成了国有土地资产收益的流失，而且导致我国城市工业用地的产出效率远低于发达国家水平。经过几十年的发展，一些经济发达地区的工业园区逐渐形成规模，当地方政府开始着力培育产业集群，提高土地的产出率，增强园区的综合竞争实力时，却发现这些园区的土地经过长时期的低成本扩张，可供使用的增量土地已所剩无几。

上海正处于城市转型发展的关键时期，存量工业用地是城市转型的重要方面。为了能够更好地盘活存量工业用地，促进创新驱动发展、经济转型升级，应积极探索工业用地转型的可行方案。

金桥开发区原来是以出口加工区为主的开发区，近年来转型升级的步伐加快，提出在产业结构调整中要实现“五个转变”：从单纯的制造业向制造业和服务业并行转变；从要素驱动向创新驱动转变；从外资为主向内外资并举转变；从出口为主向国内市场为主、国际市场为辅转变；从扩张性、粗放型向资源集约利用转变。为适应产业转型的要求，金桥开发区建设了4个生产性服务园区，总建筑面积约150万平方米。这些原工业用地迫切需要进行转型，从二产转向2.5产业或从二产转到三产。

1.2 政策背景

2014年3月，上海市规划和国土资源局制定的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（施行）》经市政府批准同意，并以沪府办〔2014〕25号文（以下简称25号文）下发执行。

文中要求规范并盘活本市存量工业用地，以提高土地利用质量和效益为目标，全面实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，充分挖掘存量建设用地资源，完善城市功能，优化城市空间，提升城市品质，提高土地集约利用水平。

25号文允许部分零星工业用地进行转型升级，但明确了相关要求，必须要经过评估、政府集体决策、签订补充出让合同补缴土地出让金后方可进行开发。比如“应向政府无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿化等建设”，“对转型为商务办公用地的，开发单位须持有60%以上的物业产权”等。

1.3 研究范围

根据项目情况，适当扩大转型规划研究范围至金桥现代服务园（Ⅱ期）范围，即东起东陆路，西至金港路、金豫路，南起新金桥路、金湘路，北至金海路，包括金桥出口加工区的3#、5#、6#、8#地块。用地以周边道路中心线和河道中心线为界，总用地面积约为52.54公顷。

转型地块为金桥开发区地铁板块，四至范围为东至东陆路，西至国际纸业项目边界，北至金海路，南至金皖路、金沪路，用地面积约为2.72公顷。项目基本面情况符合25号文中关于零星工业用地的门槛要求，现对该地块进行转型规划研究，以推动项目通过存量补地价形式获得土地并进而实施建设（见图1）。

1.4 研究思路

本次规划研究在现状地块情况分析的基础上，主要针对权属关系、用地情况、现状交通等，对本次金桥开发区地铁板块转型意向进行科学分析，论证转型的必要性和可行性（见图2）。

2 区域发展诉求

根据《上海市浦东新区总体规划修编（2011-2020）》，浦东新区划分为浦东主城区、南汇新城和中部城镇群三大地带，形成10个综合片区（见图3）。其中，金桥出口加工区（上海金桥经济技术开发区）位于以外环以内的中心城为主体的浦东主城区，张桥-金桥综合片区。

张桥-金桥综合片区的功能定位是“国际一流科技园区和高新技术转化辐射基地、国际顶端的生产性服务业集聚示范区、创新人才集聚的综合生活基地”。发展策略是“重点推进张江高科技园区创新和金桥出口加工区转型，形成科技孵化创业的服务承载区，引导国际制造企业向商务、管理、研发转型。适时推进滨江地区的城市更新”（见图4）。

金桥出口加工区（上海金桥经济技术开发区）位于上海市浦东新区中部，西连陆家嘴金融贸易区，北靠外高桥保税区，南接张江高科技园区（见图5）。距虹桥国际机场25公里、浦东国际机场30公里、外高桥港区9公里。功能区用地规模27.38平方公里，其中北区19.94平方公里，南区4.61平方公里。

上海金桥出口加工区于1990年成立，经过30多年的发展，目前已形成电子信息整机及配套件制造业、生物医药及食品制造业、汽车及零部件制造业和家用电器及配套件制造等支柱产业，成为国内外大公司的现代化工业生产基地。

金桥出口加工区规划分北区和南区。

北区主要分为东、西两个板块：西部为金桥国际社区，是低密度、生态型、配套设施齐全、适合国际人士生活的高标准国际社区；东部主要为新兴产业园区和现代商贸服务园区。

南区为工业区和海关监管区，重点发展面向出口的零部件加工、利用国内元器件组装出口及来料加工的整机工业。

目前全市的产业结构逐渐从工业和服务业“双核带动”发展为服务业为主，创新发展成为未来上海产业发展的重要目标。金桥出口加工区也面临着从“金桥制造”到“金桥创造”的产业结构调整升级，进一步实施园区空间创新策略，在科学发展观指导下，依据生产性服务业的产业发展目标，以市场为导向，创造包括科技研发、创意设计、现代物流、金融保险、商务中介等内容，具有知识型、高附加值、服务范围广、增值潜力大为特点的功能完善、配套齐全、用地集约、环境一流的现代化产业园区，满足发展研发、营运中心等高端产业的要求，并与周边地区协调互补，促进地区的整体发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

3 地区发展需求

金桥现代服务园（Ⅱ期）位于金桥技术经济开发区（北区）的中心位置，这使得服务园空间成本最低，服务半径最大，并能够对整个金桥开发区实现最有效的功能辐射。尤其是在制造业与服务业融和发展的大趋势下，其优势显得更为明显。

服务园道路交通条件十分便利，杨高路、金海路、申江路三条城市主干道在这里交汇，使得园区与陆家嘴金融贸易区、曹路大学园区、外高桥保税区、张江高科技园区连通便捷。规划中的轨道交通9号线（R4线）及金桥东路站点的设置，进一步大幅提升了园区的交通优势和土地经济效益。

服务园北侧紧邻金桥集镇，具有生活配套需求。同时，金桥开发区现状商办设施主要集中在金桥路以西，相对于整个工业区来说，位置相对较偏，影响了公共设施的有效辐射范围，而且发展余地不足，不能适应未来发展的需要。金桥现代服务园（Ⅱ期）的位置可以很好地服务于工业区东部的产业发展，并提供一部分餐饮、生活服务等商业设施，有力支撑金桥开发区未来的整体转型需求（见图6）。

由此，服务园定位为公共设施与居住配套相结合的核心功能区，并且通过东侧的曹家沟及两侧的绿化带为园区提供良好的外部生态景观环境。

4 现代服务产业的发展趋势

4.1 国际现代服务产业已成为发达国家和地区经济结构中的第一产业

世界发达国家产业结构近20年来呈现从“工业型经济”向“服务型经济”转移的总趋势。以2002年为例，美国服务业增加值占美国GDP的比重为78%，欧盟为70%，中国香港为87%，上海为51%；同期美国商业服务出口占商品出口的比重为39%，英国为44%；同期英国的服务业就业人数占总就业人数的77%，法国为73%，澳大利亚为75%。新加坡在上世纪80年代之前产业还是以出口导向型为主，80年代之后逐渐向多元化和知识型经济转型，现阶段主要是鼓励创新与企业家精神，这也是与新加坡特定地理位置和条件相适应的，到2004年，原本作为新加坡主导产业的制造业在GDP中占的比例约33%，而服务业所占比例约50%，制造业和服务业今后10年仍然是新加坡经济发展双引擎，制造业在今后10年年GDP贡献率在20%-25%，服务业所占比重还会提升。从以上数据可以看出现代服务业的发展趋势和重要性。

国际现代服务业特别是生产性服务业，是在制造业发展全球分散化和相对成熟以后发展起来的。服务业正在成为一、二产业发展的重要推动力，成为经济发展的主要利润来源。进入新世纪，商务、信息、金融和创意正成为国际现代服务产业中发展最快的领域。

4.2 全球现代服务产业中低端加速向发展中国家转移

发达国家向低收入国家转移服务业工作岗位的速度近年来明显加快，转移的主要内容集中在低附加值领域，如后勤、财务、寻呼、经管、财务分析、办公支持和售后服务等。国际服务贸易增长强劲，服务外包成为大企业经营的主流形式。

生产性服务业增长的速度和发展的规模在发达国家已经超越生活性服务业，相当一大部分生产性服务业随着跨国公司全球竞争战略的调整，逐步进入到发展中国家，使生产性服务业成为全球投资的方向与热点，科技和产品的研发功能输出是当前的重要特点。

4.3 上海和浦东正成为中国现代服务业的产业高地

上海城市“四个中心”的功能定位，使上海城市国际竞争能力和国际化水平的提高主要取决于经济结构中的服务业比重。

随着长江三角洲资本流动的加剧和国际资本向长三角的转移，以跨国公司区域总部为特征的营运中心、投资中心、市场中心、研发中心、技术中心等集聚上海，生产基地移往长三角的分工格局正在形成。上海服务业GDP比重2005年重新超过51%，标志着上海服务业及其生产性服务业的发展规模重新走向快速通道。上海“十一五”经济和社会发展规划中已经明确提出将建立20个现代服务产业园区。

以金融中心集聚功能深化为重要特点的上海浦东新区现代服务产业已有了长足的发展。“1+4+4”（金融+现代物流、信息服务、商业贸易、会展旅游+文化服务、房地产、专业中介、教卫体）的现代服务业发展格局露出端倪。

4.4 现代产业服务园区一期成功开发标志着金桥开发区将出现第三功能板块

金桥先进制造业功能和国际社区居住功能通过多年开发不但定型，而且成为上海市的领先功能区域。金桥OFFICE PARK的成功开发和生产性服务业发展的产业规划，已经为金桥出现生产性服务产业功能板块提供了基础条件。

金桥开发区由先进制造业基地走向先进制造业和现代服务业产业并举的大格局已成趋势，金桥开发区由单一功能的工业区向综合功能的产业城区转型已见清晰。

需要特别指出的是，金桥现代服务业是围绕着先进制造业的发展而发展的，其现代服务业的主要构成是生产性服务业。

5 补地价方案及途径

5.1 转型条件

5.1.1 符合发展要求

通过对地块现状和规划的梳理，金桥开发区地铁板块从工业用地转型成为商业、办公类综合用地不仅符合现有规划对该地块的要求，同时可以为整个服务园的转型升级提供有效的支撑，是符合片区发展的整体发展利益的。

5.1.2 符合政策要求

地铁板块项目属盘活存量工业用地中零星用地转型类。

对于零星工业用地转型，25号文中要求应满足以下条件，根据年度计划，经区县政府常务工作会议集体决策同意后，由原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途开发：（1）规划用途为非住宅类的经营性用地；（2）未纳入旧城改造范围的；（3）权利主体单一且周边无规划开发建设用地，具备独立开发条件的；（4）拟转型发展的项目，经区县政府相关部门评估，具有明确的产业和功能，并满足投入、产出、节能、环保、本地就业等相关准入标准。

同时，25号文还要求，转型地块的开发主体在转型过程中，应向政府无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，具体空间由各区县政府按照规划，结合实际情况确定。同时，对转型为商务办公用地的，开发单位须持有60%以上的物业产权。

5.2 实施途径

第一，根据具体的转型地块，由政府部门编制相关的转型规划。

第二，项目实施单位向规划土地管理部门申请补缴土地出让款。规划土地管理部门根据25号文的相关规定，区县规划土地部门通过委托土地评估机构，按照批准时点进行市场评估，经区县政府集体决策后，由单一主体或联合开发提，按照新土地使用条件下土地使用权价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权价格的差额，补缴出让价款，并按照规划用途取得新的建设用地使用权。

第三，应根据上海城市房地产评估有限公司的评估结果与规土部门签订土地出让合同的补充合同，并根据合同补缴土地出让金。

6 结束语

金桥未来的发展要更加注重体制创新、优化招商方式、提倡集约利用土地、经济增长方式向创新驱动转型、加强自主创新、大力发展服务业。在土地日趋紧张，全市建设用地减量供应的大环境下，工业园必须加快实施“二次开发、跨越发展”新战略，努力向世界一流的产业园区迈进。在成功实施了二转三项目的政策突破后，站在历史发展的转折点上，我们有理由相信金桥开发区一定会抓住上海自贸区建设机遇、提升开发区软件、硬件环境，勇于挑战转型升级，最终实现可持续发展。

参考文献：

1.施建刚 刘金灿 冯玉冰 杨安琪.我国城市工业园区土地资源、资产、资本三资一体管理研究——以上海市工业园区为例.同济大学出版社.2015

2.卢为民.工业园区转型升级中的土地利用政策创新.东南大学出版社.2014

3.罗小龙 梁晶 郑焕友.开发区的第三次创业——从产业园区到城市新区.中国建筑工业出版社.2014

作者简介：

周俊杰，硕士研究生，工程师、经济师，主要研究方向为城市规划、土地管理。

Abstract：Shanghai JinQiao Economic and Technological Development Zone （formerly Shanghai JinQiao Export Processing Zone） after more than 20 years of development，the urgent need the change which from mainly the export processing zone to the producer service industry agglomeration area. In the process of transformation，encountered a bottleneck in the planning and land policy.In this paper，through the specific case of the district metro plate from the second industry to the third industry，I want to explore and study the the policy innovation.And it can provide the transformation path for other types of projects.

Keywords：Trasformation，Second development，JinQiao

王春敏/责任编辑