基于城乡统筹的农村土地流转动力机制研究

潘悦　罗翔

摘要：基于2005年至2013年武汉市13个行政区的面板数据，并运用FE估计方法对农村土地动力机制进行了实证研究。研究结果表明：土地增值收益增加、土地利用效率提高、农民非农化显著促进了农地流转规模。政策建议如下：扩大建设用地使用权跨区域再配置；推进农地流转法制化；农地流转与户籍制度联动改革。

关键词：城乡统筹，农地流转，动力机制，武汉

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）05-0042-50 收稿日期：2016-01-10

1 引言

长期以来，我国农村土地产权在国家、集体和农户“三主体”之间形成了分割占有的局面，具体而言就是“国家享有管理权、集体享有所有权、家庭享有承包权”的三级所有的独特结构。以家庭联产承包制为基础的农地产权制度极大限制了农业绩效的提高，根据罗翔、卢新海（2011）的估算，我国的农产量除了在1994年由于价格因素导致的短暂高速增长以外，中国农产量一直呈缓慢增长的态势。与此同时，城乡土地所有权的差异进一步加剧了城乡“二元结构”。城镇土地所有权属于国家，可依法出让、划拨、租赁和转让，农村土地所有权属于农村集体，农户集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。如果非农业建设需要使用农村集体土地，须通过征地改变其产权属性，将集体土地强制性转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场或以划拨、租赁的方式让渡使用权。

农村土地权力的分割，不仅限制了农业绩效的提高，甚至成为了制约城镇化进程、区域经济发展和中国经济增长的“瓶颈”问题。随着城镇化的推进，一方面，城市建设用地需求会持续上升；另一方面，大量失地农户将会进入城市。农地流转不仅会对农民、农业、农村产生深远的影响，甚至会改变我国的社会和经济结构。可以预期，关于农村土地流转问题的研究将是中国未来经济发展最重要的问题之一。在城乡统筹的背景下，如何有效利用在农业用地转换为非农业用地过程中产生的各项有利因素，同时建立长效机制保障失地农户的福利是政府和学界都亟待解决的重要问题。

本文之所以选择武汉市作为案例来研究农村土地流转的动力机制是基于如下原因：首先，与我国其他特大城市不同，武汉市情可以概括为“大城市+大农村”，是中国城乡二元结构的“缩影”（截至2012年8月，武汉市发生流转的农村土地有150万亩，占耕地总面积的48.9%，涉及农户约为总数的46.9%，比2007年同期流转土地面积增长了近11倍，涉及农户增加约为24倍）。其次，作为武汉城市圈的首位城市，武汉市的农地流转规模远大于城市圈内的其他城市（张燕，2009）。不仅如此，根据现有研究估计，2020年，武汉城市圈将率先在湖北省和中部地区实现工业化、城市化和基本现代化（郭玲霞，2012）。工业化的发展势必对城市建设用地形成更高的需求，而城市化的发展又会导致更多的农民进入城市。在城乡统筹背景下，可以预期，未来中国城市（城市圈）的经济发展，其核心问题之一就是农村土地流转问题。最后，农地的流转通常受当地习俗和自然条件的影响，因此，聚焦于某个城市的案例研究可能比区域和全国层面的研究更具实践价值。

2 文献回顾与述评

在城乡统筹背景下，土地作为一种生产要素，按照市场机制进行配置是大势所趋。当前关于中国农村土地流转的研究主要集中在流转的问题和流转的模式上。

2.1 农村土地流转存在的问题

大多数学者认为土地权属关系混乱，所有权主体界定不清是影响我国农地流转最重要的因素（周先智，2000；陈卫平、郭定文，2006）。在中国的农地流转中，有一半农地流转是农民自发私下进行的，随意性和不稳定性强，在流转手续和程序方面也存在不少问题（傅晨、范永柏等，2007）。类似的，以上问题在武汉市的农地流转中也存在，其中最为突出的表现是隐性交易严重，流转具有自发性和无序性，尤其在城乡结合部，农地隐形交易大量存在（张燕，2009）。此外，农村土地市场发育不完善也被视为阻碍农村土地流转的重要因素。张红宇（2002）从市场的封闭性考察了农地流转问题，将土地难流转归因为信息的不对称和高的交易费用。田传浩等（2004）则将农村市场发育不完全归因为制度因素，认为当前的农地制度下，农户自身的资源禀赋难以提高，因此缺乏农地流转的动力。

2.2 农村土地流转的模式

由于中国地区间经济发展水平存在显著的差异，尤其是土地利用效率不同，各地的农地流转形式也不完全一样。在农地使用权流转形式中，转包被认为是中国农地流转的主要形式（韩连贵，2005；胡小平等，2005）。但是随着城镇化的推近，农地流转方式也从以转包为主向其他方式过渡（史清华等，2005），如土地的租赁，因为农户在很大程度上是依靠土地租赁市场来实现资源的有效配置（陈和午等，2006）。近年来，宅基地使用权流转也成为农地流转创新的一种方式，比如重庆的“地票制”，这种土地流转模式区别于土地征收。“地票”指与建设用地挂钩指标，特指包括农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地，经相关规定的程序批准复垦为耕地后，经过严格验收可用于建设的用地指标；此类集体所有的土地进行出租或买卖，由土地交易所集中进行（周靖祥等，2011）。

上述研究均是从外生角度考察农地的流转。需要说明的是，无论是农地权属混乱还是农村土地市场发展的不完善，其研究视角都旨在制度的层面上保证土地流转的顺利进行。事实上，农村土地流转最核心的动力是源于城市自身发展的需要和农户非农化的要求。因此，土地流转的制度完善与否只是农地流转的必要条件而非先决条件。此外，单纯去探讨土地流转模式并不是一个好的研究策略，正如本文一再强调的，农地流转受当地的经济发展水平和社会习俗的影响较大。不同地区的土地流转模型其借鉴意义始终有限。本文的理解是，对于中国这样一个地理面积和文化差异巨大的国家来说，基于某一地区考察流农村土地流转动的动力机制的实证研究可能更具政策上的操作价值。

3 武汉市农村土地流转的动力机制

广义的农村土地流转涉及使用权的流转和所有权的流转。在我国现有土地制度约束下，农村土地流转实际上分为农业承包用地和农村集体建设用地（包括农户宅基地）流转两大块内容。对于农业承包用地的流转，关键是要做到制度规范和产权明晰；对农村集体建设用地的流转，其本质是要借助使用权交易优化土地资源的再配置，提高土地资源的使用效率。因此，本文关于城乡统筹背景下农地流转的动力机制主要来自以下三个方面。

3.1 农村土地流转的动力机制Ⅰ：农村土地转换为城镇新增建设用地的增值收益

随着城镇化的推进，城市规模的扩张形成了对非农用地的高需求，在现有的耕地保护制度下（18亿亩耕地“红线”），新增城市建设用地主要来源于对农户宅基地的复耕和整理。在宅基地使用权可交易的前提下（在武汉市农村综合产权交易所涉及的9类交易项目中，明确规定闲置宅基地使用权可交易），农户搬离闲置宅基地，迁入农户定居点中的多层住房，从空间上看，土地的容积率将会大大提高。原宅基地所占土地面积与农户定居点所占土地面积之间的差额就构成了新增建设用地，只要这部分新增建设用地产生的土地增值收入大于农户安置成本和宅基地复垦的成本，就形成了农村土地流转的动力。截至2007 年，武汉市的农地流转率仅为5.2%，同期上海和江苏两地的农地流转率分别为53.7%和16.5%，浙江2006年的农地流转率为16.5%，而广东省的农地流转率在2001年就已经达到7.93%，珠三角地区更高达18.74%（杜林燕，2011）。而现有的研究也表明，建设用地规模对经济增长有显著的正向作用（喻燕、卢新海，2010）。毫无疑问，在城乡统筹背景下，城市化、工业化与农村土地所有权流转联动将是武汉市经济发展的巨大红利：工业化的发展提供了大量的非农就业机会，新增建设用地的增加又降低了工业化的成本，实现了劳动力与土地资源的优化配置。

3.2 农村土地流转动力机制Ⅱ：产业结构优化提高了土地资源配置效率

在城乡统筹背景下，土地资源的优化配置主要体现在两个方面：一是建设用地的规模化；二是农业用地的集约化。2008年，武汉市工业总产值为4010.3亿元，是1978年工业总产值的55.5倍，年平均增值率为14.9%。其中，轻工业（主要是生产生活资料的行业）产值占全部工业的比重已由1978年的47.4%下降到2008年的24.2%，重工业（主要是生产资料行业）由1978年的52.6%上升到2008年的75.8%。与此同时，种植业和林业的比重由1978 年的58.7%和0.7%下降为2008 年的56.2%和0.6%，而支柱产业和特色产业的产值占到第一产业总产值的79.2%。随着城市化的推进，武汉市工业结构重型化、规模化的趋势将会更加明显，这势必会增加建设用地的需求，而另一方面，武汉市人均耕地呈持续下降的趋势，2002年人均耕地仅为0.76hm2，已经低于人均耕地0.8hm2的警戒线，提高农村土地规模经营水平，也是繁荣农村经济和发展现代农业的客观要求。在城乡统筹的背景下，推进农村土地流转，释放城市建设用地约束，符合“土地向规模集中”的客观经济规律，武汉市工业发展水平和农业综合生产能力都能够得到提高。

3.3 农村土地流转动力机制Ⅲ：农民非农化与农村多元发展需要

在城乡统筹背景下，农户进城和实现非农就业是农村土地流转的前提。2012年，武汉市农业户籍外出务工人口140万，占武汉市总农业户籍人口的50%以上。与此同时，作为中部地区的特大型城市，武汉市对外来流动人口的吸纳能力也逐渐增强。根据武汉市社会科学院的经济数据，1990年、2001年、2007年和2009年，武汉市的外来流动人口增幅均超过了10%，其中2007年的增幅超过了50%。从理论上讲，只要城市务工所得超过农业收入，农户就会向城市迁移。大量农村劳动力向城市迁移使得农地流转成为现实需要，而农业劳动力进入城市也进一步刺激了当地消费，增加了居民的人均收入。因此，如图1所示，积极稳妥推进农地流转，是未来武汉城市化和发展农村经济的内在要求。

4 武汉市农村土地流转动力机制的实证考察

农业用地转为建设用地的增值收益、产业结构优化提高了土地资源的配置效率、农民非农化与农村经济多元发展可视为城乡统筹背景下，武汉市农村土地流转的三大动力机制。为了检验理论机制的正确性，本课题结合武汉市的具体数据对以上三大动力机制进行实证考察。

4.1 武汉市农村土地流转动力机制主计量模型

Landtrait=αi+αit+α1Addrevit+α2 Landuseit

+α3Agrincit+α4Xit+uit

上式是本课题的主计量模型，i表示第i个区域，t表示年份，uit是系统误差项。

Landtrait是被解释变量农地流转规模。由于家庭是农地经营的基本单元，农地流转会导致农户经营耕地面积改变，并且农地流转强度与农户经营耕地面积变化同向。因此，可以用当年耕地面积的减少表示农地流转规模，这个值越大，说明农地流转规模越大，这个值越小，说明农地流转规模越小。

Addrevit是土地增值收益。农地转化为建设用地的增值收益最终表示为城市建设用地价值的增长上，本文用房地产投资的增速来近似代替土地的增值收益。需要说明的是，一方面，房地产投资与土地收益的变动是同方向的；另一方面，虽然农户的安置费用和复垦成本的数据难以获得，但是成本只是从总收益中扣除一定比例的费用，因此这种近似表示不会影响最终的实证结果。

Landuseit是土地的利用效率。考虑到在城乡统筹背景下，产业结构的优化同时提高了城市建设用地和农业用地的效率，因此，本课题用建设用地效率（二三产业GDP/建成区面积）与农业用地效率（一产GDP/农业用地面积）的加权作为土地利用效率的代理变量。

Agrinit是农民非农化。农民非农化最直接的表现就是城镇化水平的持续提高，因此本文用城镇化率作为农民非农化的代理变量，这个指标越高，农民非农化的程度越高。

Xit是一系列控制变量，主要包括消费支出占收入比Consume、固定资产投资增速Invest、人口密度Densityp。此外，现有的文献表明，人均GDP对收入差距有显著的影响，因此，本文加入了人均GDP的对数形式LnGdp。

4.2 数据来源

本文采用的是2005年至2013年武汉13个行政区的面板数据（13个行政区分别为：江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、青山区、洪山区、东西湖区、汉南区、蔡甸区、江夏区、黄陂区、新洲区）。数据主要来源于《武汉统计年鉴》《城市统计年鉴》和武汉市各行政区域各年的统计公报。其中个别变量的数据缺失用三年移动平均法进行差值。表1是变量的统计性描述。之所以选择2005年至2013年的数据是因为在土地财政背景下，2005年房地产投资额增速与固定投资增速较之2004年有大幅的变化，为了保证面板数据的一致性，我们选择了从2005年开始的数据。

4.3 估计结果及解释

表2模型1至模型3报告的是土地增值收益、土地利用效率、农民非农化分别对农地流转规模进行GLS回归的结果，从估计结果看，单个影响机制对农地流转的影响为正且显著。模型4综合考虑了三种动力机制对农地流转的影响，从估计结果看，在控制了其他两种机制后，单个机制对农地流转的影响同样显著。模型5在模型4的基础上加入了各类控制变量，从估计结果看，三种动力机制对农地流转的影响依旧显著为正。这说明，在城乡统筹背景下，土地增值收益的增加，土地利用效率的提高和农民非农化的需求对农地流转有显著的促进作用。在控制变量层面，除了消费占收入比显著以外，其余均不显著。这再次说明了，经济总量的增长并非促进了农地的流转，而城市发展与农民的非农化要求才是农地流转的真正源泉，控制变量的估计结果与本文认为的三大动力机制是相互印证的。

值得再次强调的是，农地流转可能受一些不具有时间趋势因素的影响，比如当地的文化习俗和自然条件等，因此，如不考虑个体效应，可能会造成估计结果的偏误。表3报告的是FE的估计结果。之所以采用FE估计是因为：首先，FE估计可以通过“组内去均值”消除个体效应的影响；其次，由于本文采用的是武汉市的面板数据，各个行政区的农地流转在市级层面内受政策影响一致且长时间比较稳定，可以认为个体效应不会纳入到随机误差项中。不仅如此，表3的Hausman检验的结果也表明，FE与RE估计无系统差别。从表3 FE估计的结果看，在控制了个体效应和时间趋势后，土地增值收益、土地利用效率、农民非农化分别对农地流转规模的影响依旧显著为正。

5 结论与建议

在城乡统筹背景下，农地转变为城市建设用地是大势所趋。在当前严控耕地总量的条件下，农地的“占补平衡”和“增减挂钩”是各地普遍的做法，这势必涉及到农地流转的问题，尤其是宅基地的复垦。本文的研究发现，城镇化本身有一种内生机制促进农地的流转，换句话说，城市本身的发展和农民非农化的要求增强了城乡融合的态势。因此，从实证层面验证城乡统筹背景下农地流转的动力机制可能比单纯的考察某一地区农地的流转模式更具意义。从本文的发现出发，本文提出农地流转的政策保障如下。

第一，扩大建设用地使用权跨区域再配置。农地流转动力机制Ⅰ说明，要在城市化进程中推进农地流转，实现城乡统筹发展，关键是靠农业用地转为非农业用地过程中产生的土地增值收益。由于全市范围内，不同行政区之间土地的利用效率差别巨大，建设用地指标的跨地区流转将极大释放土地的生产力，提高土地的增值收益。而从近几年武汉市农地流转的经验来看，农用地流转范围基本都是在本村或邻村进行，异地流转并不多见。因此，未来武汉市农地改革中，应该尽可能多地实现跨地域空间的建设用地使用权再配置和相应的农业用地跨地域空间的“占补平衡”，以保证城市近郊农业用地转化为城市建设用地后的增值收益。

第二，完善政府行为，推进农地流转法制化。农业用地流转不涉及到用途变更，只需要做到产权明细即可，因此不需要政府的过多介入。而农村集体建设用地（包括农户宅基地）的流转涉及到近郊农业用地非农化和远郊建设用地的复耕，因此需要政府承担模拟市场的功能，这就需要规范政府行为，在促进农地流转的同时保护农户收入。各地应对实践中行之有效的土地流转方式大胆肯定（如武汉农村综合产权交易所9类交易中的闲置宅基地使用权交易），并尽快建立相应的地方性法规，使交易双方做到“有法可依”，切实保护交易主体的合法权益。

第三，农地流转与户籍制度联动改革。从地流转动力机制Ⅱ和Ⅲ可以看出，在城乡统筹背景下，农地流转最终是要实现效率和公平的兼顾。如果土地在地区之间重新配置了，但劳动力流动却不自由，换句话说，农户向城市流转受到了限制，那么武汉市内部各行政区之间的收入差距可能会进一步扩大。从长期看，如果在城市内部因为户籍而造成的身份歧视得不到根本的改变，那么，在城镇化过程中，“城乡二元结构”就会演变为新的“城市内部二元结构”，农地流转制度也就失去了意义。

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14.喻燕 卢新海.建设用地对二三产业增长贡献定量研究——武汉实证.地域研究与开发.2010.3

作者简介：

潘悦，华中科技大学公共管理学院博士后，研究方向为城市发展与土地可持续利用。

罗翔，华中师范大学地理过程分析与模拟湖北省重点实验室副教授，研究方向为区域经济与城乡规划。

基金项目：

本文受国家社会科学基金青年项目“基于农业生产风险的中国城镇化成因与路径特征研究”（编号：13CJY035）；武汉市社科基金“城乡统筹背景下武汉市农村土地流转动力机制研究”（编号：14007）；上海社科院创新工程数量经济学学科团队建设项目资助。

Abstract：This paper employs FE to estimate the dynamic mechanism of rural land based on the panel data of Wuhan city during 2005-2013.The major findings are： land increment，land use efficiency and non-agriculturalization have a strong positive effect on the scale of rural land transfer.Our suggestions are as follows：（1）the quotas of non-agricultural land should be reallocated across regions；（2）promoting the legalization of rural land transfer；（3）combining land and registration reform.

Keywords：Urban and rural coordination， Rural land transfer， Dynamic mechanism， Wuhan

李求军/责任编辑