公共服务供给中政府与民间组织的互动机制分析

孟辰

[摘 要] 随着社会大生产的不断进步，劳动生产率日渐提高，私人物品日趋丰富对于公共服务产生了更大的需求，然而在公共服务领域却出现了供不应求、结构不均衡等现象。如今，一方面政府加快对自身职能的转型，大踏步走向“服务型政府”，一方面市场完善使得非营利性民间组织快速发展。社会渐渐呈现出“小政府，大社会”的新格局，这使得公共服务供给领域中政府与民间组织的互动也显现出一种新的形态。文章通过对公共服务供给中政府与民间组织的互动机制的运行现状、存在问题与原因等方面进行分析，试图说明在当今社会条件下，公共服务供给领域政府与民间组织互动机制的路径选择。

[关键词] 公共服务；民间组织；互动机制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 05. 114

[中图分类号] G818；G641 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）05- 0209- 02

1 绪 论

1.1 公共服务供给中政府与民间组织互动机制如何定义

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展科教文卫体等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。 “公共服务的供给是政府治理领域的一项核心内容，有效的公共服务供给往往被视为‘善治的表现。在强调公共服务重要性的今天，加强公共服务的供给也是完善公共服务体系的一项重要内容。”

作为公共服务主要供给方的非营利性民间组织是指由公民自愿组成，不以营利为目的，主要开展公益性活动的社会组织。在公共服务供给中政府和民间组织的互动机制是指组织上相互独立的政府与民间组织在职能上和供给领域中相互补充，相互合作的关系。这种关系既体现在政府改革与职能转换同民间组织的兴起和发展互相推进与促进，也体现为政府对民间组织的支持与管理同民间组织对社会公共事务的广泛参与互相协调与配合。

1.2 公共服务供给中政府部门与民间组织角色如何定位

当前政府和民间组织还处于政府支配模式，政府对民间组织的地位和作用仍存在认识偏差，对民间组织不重视、不信任、不放手；政府仍然插手许多“不该管、管不好、管不了”的事情，使得民间组织在公共事务中发挥作用的空间不足。

根据福利多元主义、合作主义模式和第三方管理理论所阐述的原理，政府提供大部分资金，以购买方式向民间组织提出服务要求。两者分工合作，以满足群众对公共服务的需求。政府和民间组织的关系是合作伙伴非行政关系，是平等的合作关系非上下级隶属关系，是协商关系非命令关系。

在公共服务供给中，政府与民间组织之间相互合作，政府承担为民间组织的发展提供制度保障的角色，而民间组织则协助政府解决改革领域中所面临的各种经济与社会问题，完善公共服务供给结构，这也是民间组织独特的优势所在。这恰恰构成了民间组织与政府功能互补的基础。

1.3 公共服务供给领域中政府与民间组织互动机制意义何在

政府作为公共权力的重要载体，由于存在“政府失灵”的问题，不是实施社会管理功能的唯一权力核心，而民间组织作为社会公共管理的重要主体，可以弥补政府失灵和市场失灵，在公共服务、社会中介、政策倡导、公民参与方面发挥重要的作用。民间组织可以利用其接近群众、成本低、效率高的优势，弥补政府的不足，增加公共物品的供应总量，提高公共物品的供给效率。

近年来，民间组织接管了大量政府原来承担的社会事务，促使政府从直接的、微观的管理转变为间接的、宏观的监督管理，推动了政府职能的现代化。我国正处于政府职能转变、社会转型以及社会转轨的时期，这个时期政府的社会职能需要不断地分离给民间组织来承担，民间组织也要不断地创新理念，树立与政府合作的意识而不是站在政府的对立面与政府争夺权利，因此在公共服务供给中，政府与民间组织的互动与合作也逐渐成为大趋势，建立政府与民间组织的合作机制，不仅能解决公共服务的困境，更是对与我国政府完善社会管理与服务，实现政府职能转变，建设服务型政府具有重大意义。

2 政府与民间组织互动机制存在的问题及原因分析

受我国经济发展水平、政治环境、文化环境等因素的影响，随着服务型政府行政管理体制的逐渐深入，政府与民间组织的互动合作成为必然趋势。但在实际的互动过程中，两者之间的合作并非一帆风顺。分析政府与民间组织互动机制中存在的问题及原因有以下几个方面。

2.1 政府与民间组织的关系定位

当前中国政府与民间组织的关系还基本属于政府支配，民间组织等待政策下发、被动参与的模式。绝大多数社会服务仍由政府单方面提供，政府掌管着民间组织的生死大权，民间组织的发展离不开政府的推动和影响。同时，民间组织的发展壮大又试图不断淡化与政府过于密切的关系。

国家权力的至高无上使民间组织处于全面被控制之下，两者关系失衡，使其发展空间受到极度挤压，失去其本身应有的灵活性与创造性。政府作为国家统筹全局的关键机构，通过法律法规等一系列制度用来规范民间组织，以保证国家利益和公民利益不受侵害。民间组织需要政府的约束、监督加以规范，但控制不是最终的价值目标。控制的目的在于通过政府权威使社会更有秩序，在此条件下应简政放权，与民间组织建立平等关系，使民间组织在一个有秩序的环境中实现自己的目标。

2.2 政府与民间组织间缺乏信任

民间组织作为非政府性质的社会组织，本身具有一定的自主性。它与政府在关系定位上处于被控制的位置，可以接受政府委托，代履行一些社会服务职能，但并不表明完全受政府控制而变相成为政府的附属品。

我国民间组织的发育尚不成熟，经常呈现出两种极端生态。一种是政府“权力意志”过盛，对民间组织干预过多，指手划脚，以包代管，使民间组织成为政府的附庸；一种是民间组织“官念意识”太强，动辄以政府名义组织活动，扯虎皮做大旗。前一种的结果是有些事情政府管不好，又不简政放权放手让民间组织干，民间组织完全失去自主性；后一种的结果是民间组织严重“越位”，拿着政府的许可当挡箭牌，不做实事，严重背离了成立初衷，既损害自身形象也损害政府形象。

2.3 政府与民间组织间制度化合作机制不完善

我国民间组织发育较晚，民间组织事业层次还比较低，缺乏专业人才，管理欠规范，活动开展的分散性和临时性特点明显，民间组织与政府开展互动合作时，非正式性、权宜性的特点明显，管理的混乱以及监督的不力，就有可能出现以公谋私、事权不明等不良现象，最终导致信任危机，把双方置于尴尬的处境，这对提升民间组织与政府的公信力都是不利的。

3 公共服务供给中政府与民间组织互动机制的路径选择

3.1 转变观念，改革双重管理

民间组织作为承担一定公共责任的社会组织，其成立要受到法律的保护和规制，在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。虽然双重管理是民间组织管理体制的主体，但不能扩张到民间组织的各个领域。要努力将民间组织的发展纳入国家发展的总体规划中，接受国家的统一领导，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。所谓政府主导，就是由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效引导方向；所谓社会参与，就是通过对民间组织的引导，将公民对社会公共事务的关注和意愿表达纳入制度化、有序化的公众参与轨道，使之成为推进和谐社会建设的积极力量；所谓资源激励，就是通过资源供给手段，将政府支持谁、选择谁、排除谁的意向明确体现出来，通过资源的提供、激励和监管达到有效约束；所谓合作互补，就是政府主动确立可以由社会提供的公共服务的空间，把民间组织推向前台并为他们创造各种合作条件，使民间组织与政府形成有效的功能互补机制，构建新型公共服务体系。

3.2 适当放权，分类监管

政府应根据民间组织的功能、活动目标、涉及群体等方面，将其划分为不同的类型，制定相应的框架和给予相应的权限。对于具有违反法律法规等反动政治倾向的民间组织进行严厉的打击，对于进行日常公共事务活动的民间组织，比如慈善事业、信息沟通、社区服务、青年和特殊人群的教育、弱势群体救助、老年人关照、文化发展、环境保护等可经过登记后放松管理，政府通过向其购买服务来实现公共服务义务，促进政府职能切实地从“审批经济”向“服务经济”、从“微观”向“宏观”进行转变，从“全能型”向“服务型”转变。

3.3 完善对民间组织管理的监督机制

第一，制度监督。用制度规范确立民间组织行为，明确国家利益，表明政府对待民间组织的基本方针、政策，同时对民间组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免等各个方面做出原则性的法律规定，以便指导各项专门的行政法规。对于民间组织来说，逐步形成以登记管理机关、业务主管单位为主、相关部门共同配合、社会参与监管的综合管理制度，对失信的民间组织进行惩罚，与此同时，也要对诚信的民间组织进行奖励。第二，社会监督。公众的社会监督，可以衡量或评价公共服务质量和水平，进而对公共服务供给情况加以反馈使其改进。而另一方面，其实质上是要求政府广泛收集民意，有选择地加以整合，在此基础上进行全局性或局部性的公共服务的供给。

主要参考文献

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