政府治理创新的主要内涵和基本路径

刘刚

[摘要]政府创新是国家创新战略的重要组成部分，是激发市场活力和社会创造力的重要引擎，是驱动社会全面创新的基础性、先导性工程。要建设一个精简、高效、廉洁、服务的创新型政府，亟须政府在理念、职能、组织结构、服务方式等方面进行系统性的改革，从而破除体制机制的障碍，为创新发展营造良好的环境。以政府创新推动创新发展，需要准确把握突破口和着力点，创新宏观调控方式、市场监管方式、公共服务方式、社会治理方式和保护环境方式，努力提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

[关键词]创新；政府创新；政府治理；治理现代化

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）05006106

党的十八届五中全会提出，创新是引领发展的第一动力，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，让创新贯穿党和国家一切工作，在全社会蔚然成风。政府创新是国家创新战略的重要组成部分，是推动创新发展的基础性、先导性工程。“大众创业、万众创新”时代，政府创新应当先行，做出表率。

我们应把握好政府创新的着力点，努力构建有利于创新发展的政府管理体制，以政府创新引领和带动经济社会的创新和发展。

一、政府创新是推进创新发展的重要引擎

创新是推动发展的引擎，政府创新则是“创新的创新”、“引擎的引擎”。创新管理、强化服务、提高效能，是现代政府管理和政府自身建设的永恒主题，是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要法宝。

（一）创新是推动一个国家和民族向前发展的重要力量

美国、德国、英国、日本等发达国家的历史经验表明，科技创新是大国崛起的基石，而激励创新的制度和文化是科技创新的根本保证[1]。体制机制变革释放出的活力和创造力，科技进步造就的新产业和新产品，是新兴大国崛起的成功之道，也是世界经济走出困境、实现复苏的根本路径。当今世界，新一轮科技和产业革命正在加速推进，互联网+、云计算、3D打印、工业4.0、智能制造、众创众筹、分享经济等新理念、新业态、新模式、新经济蕴含着巨大商机，创造着巨大需求。综合国力竞争说到底是创新能力的竞争，惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜。谁能在创新发展上占得先机，谁才能在激烈的国际竞争中赢得主动。

（二）创新型国家是现代化建设的重要目标

中国是世界上最大的发展中国家，经济总量已跃居世界第二位，随着改革开放三十多年尤其是新世纪以来的快速发展，我们的社会生产力、综合国力、科技实力迈上了一个新的台阶。与此同时，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，人口、资源、环境的压力越来越大。我国现代化涉及十几亿人，全靠走要素驱动的老路难以为继。物质资源必然越用越少，而科技和人才会越用越多，因此我们必须及早转入创新驱动发展轨道，实现从以要素驱动、投资规模驱动发展为主转向以创新驱动发展为主，让创新与经济发展紧密融合，把全社会的发展活力和创新潜力更好地释放出来。以创新引领经济发展，实施创新驱动发展战略，是推进供给侧结构性改革和经济提质增效升级的关键之举，是发展新经济、培育新动能和保持中高速增长、迈向中高端水平的战略选择。

（三）政府创新是国家创新战略的重要组成部分

创新是多方面的，包括科技创新、文化创新、体制创新、管理创新等，而以政府管理理念和治理方式为主要内容的政府创新是体制机制创新的重要体现，是国家创新战略不可或缺的重要组成部分，是推动创新发展的基础性和先导性工程。在美国发布的2015版《美国国家创新战略》中，将推进政府服务创新、打造创新型政府作为推进国家创新的战略路径，提出了采取创新措施提高公共部门运转效率、建设联邦创新实验室网络、培育公共部门创新文化、完善电子政务系统、运用大数据手段提高政府部门解决社会问题的能力等重要举措，以期借助创新思维、人才及技术工具的优化组合，为美国民众提供更好的公共服务，为私营部门营造更好的创新环境[2]。2013年3月，李克强在全国“两会”答记者问时指出，新一届中央政府要实现持续发展经济、不断改善民生和促进社会公正的三项施政任务，必须要有建设创新政府、廉洁政府和法治政府的三大保障，“创新型政府”成为我国政府自身建设的重要任务和首要目标[3]。

（四）政府创新是现代政府管理的永恒主题

政府创新是公权力部门为了增进社会公共利益而进行的创造性改革，它是现代政府管理的永恒主题，是提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段[4]。改革开放以来，我国经济社会发展的巨大成就，很大程度上是在中央和各级地方政府的不断引领和推动下取得的。全面深化改革新时期，破除思想观念的束缚、体制机制的弊端，为经济社会持续健康发展创造生存土壤和发展空间，仍然离不开政府创新基础上的全面社会创新。政府自身改革是全面深化改革的重要组成部分，也是其他领域改革能否取得成功的关键和前提。中央政府把行政体制改革、转变政府职能作为开门办的第一件大事，推进简政放权、放管结合、优化服务，既是解决当前经济社会突出矛盾和问题的关键一招，也紧紧抓住了行政体制改革和经济体制改革的“牛鼻子”，对于全面深化改革、推进国家治理体系和国家治理能力现代化具有牵一发动全身的重要作用。

（五）政府创新是激发市场活力和社会创造力的重要手段

经济新常态下依靠政府主导资源配置的传统发展模式已经难以为继，经济增长需要更多地依靠创新驱动逐步成为全社会的共识。“如何充分释放社会成员的积极性和创造力，将是中国应对诸多挑战和捕获发展机遇的关键。”[5]顺应这一趋势，中央政府提出了“大众创业、万众创新”的战略，而社会创新需要政府的引导和支持。我们的政府掌握着大量资源，拥有很强的号召力和组织能力，可以加强对创新活动的宏观引导，加大对创新活动的支持力度。但是，政府创新并不意味着政府部门冲在技术和产业革命的前面，或者通过各种补贴和短期措施刺激社会创新创业，而是要营造有利于大众创业、万众创新的政策和制度环境，减少体制机制的障碍，降低创业创新者的风险，并在保护知识产权和创新成果、维护公平竞争的市场环境、提供金融支持、强化激励机制、集聚优秀人才等方面积极作为，引导和支持带动更多的社会力量参与创新，真正把市场机制公平竞争、优胜劣汰的作用发挥出来。

二、政府治理创新的主要内涵

政府创新是一个系统工程，涉及理念、组织结构、职能、服务方式等诸多方面。破除僵化落后、封闭保守的思想观念，树立合作治理、有限政府、法治政府、责任政府的理念，形成科学、合理、精干、高效的组织结构，规范和公开权力运行流程，改革行政管理和公共服务的方式手段，是政府创新的主要方向。

（一）治理理念更新

思想观念是解决所有问题的总开关。我国有两千多年的封建统治历程，官本位思想根深蒂固。“官者，管也”，从“管”字出发是历代官僚处理一切问题的思维定式。计划经济时期，政府包揽着经济、政治、文化和社会生活等一切事务，是一种高度集权的全能型政府。在计划经济向市场经济转型的过程中，由于政府承担的职能过多、过重，越位、缺位、错位现象时有发生，以至于管了许多不该管、管不好、管不了的事，在此过程中的企业、社会组织和个人丧失了自主性和独立性，失去了活力和创造力。

市场经济意味着市场在资源配置过程中起基础性乃至决定性的作用，这就要求政府从直接干预经济运行和参与社会活动中退出来，实现从全能政府向有限政府的转变。随着企业依法纳税意识日益增强和公民个人权利意识日益觉醒，政府机构传统的重管理、轻服务的观念必须转变，从管制政府走向服务政府成为政府创新的必然趋势。现代公共管理强调政府与公民的关系是平等的，政府的权力来源于人民，并服务于人民，倡导政府与社会组织、企业、个人的合作治理。治理的实质是政府与企业、社会组织各归其位、各司其职，实行有效分工，同时扩大公民对国家政治生活的有序参与，实现对国家和社会的合作管理。弱化管理、强调治理是民主政治的要求，也是执政水平提高的反映。不仅如此，政府从更多的领域和事务中撤出来，让社会组织或公民自我管理、自我服务，也会减少许多管理的环节，有效降低行政成本，从根本上提提升治理体系和治理能力的现代化水平，是政府创新的根本方向。

（二）治理结构创新

计划经济时期形成的等级制政府架构和基于专业化分工的职能部门模式保证了中央重大决策的统一执行，推动了我国经济的快速发展和社会的有效管理。然而，这种组织结构也有一定的弊端。例如，从纵向看，政府机构设置存在着上下级沟通不畅、衔接不到位、权责不对等等问题，权力往往集中于上级，而责任则趋向于下级，下级组织工作积极性、主动性和创新性不足。从横向看，由于条块分割、职责交叉、权责脱节，利益的部门化和管理的碎片化现象明显，政出多门而无法监督、无人负责的情况不同程度地存在。再如，随着管的事情越来越多，政府机构规模日益庞大，陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。最后，政府部门及其组成人员的结构比例失调、不尽合理：党政领导机关人员编制较多，街道、乡镇等基层部门人手严重不足；综合管理和执行类部门和人员偏多，而决策、监督类部门人员相对偏少等[6]。

组织结构创新的目的在于推进政府职能、机构和编制的科学化、规范化、法定化，这就要求政府部门和人员的安排应该围绕职能来设定。按照宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门的职责定位，合理确定各自的权责范围和职能重点，解决职能越位、缺位的问题，切实把工作的重点转到提供优质公共服务、创造良好发展环境和维护社会公平正义上来。一方面，要“合并同类项”，将以前分散的、各自为政的工作性质和职能相近的部门整合到一起组成“大部制”、“大处室”、“大科室”。在合理划分各级政府事权的基础上，理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系，是政府组织结构创新的必然要求。另一方面，减少行政管理层级和中间环节，裁减冗余人员，做到按需定岗、定领导职数，建立一种紧凑、干练、高效的扁平化组织结构，也是政府组织结构创新的根本方向。

（三）治理机制革新

政府创新是一场自我革命，其核心是权力运行机制的重塑和权力运行流程的优化再造。长期以来，我们的政府权力无远弗届，“有形之手”伸得太长、管得太多，什么都管的结果就是许多政府部门及其工作人员对于自己手中究竟掌握着多少权力都不太清楚。权力不清，责任自然就不明确，问责追责就成了一句空话。与此同时，由于权力不够公开和透明，各种腐败和寻租现象也易发多发。权力要得到有效约束，必须得到有效的分权和制衡。分权就是要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府部门权力结构，明确不同部门的权力性质、地位及其相互关系。限权就是要健全政府内部权力运行程序和工作规则，完善工作流程，克服行政权力部门化倾向，确保各项权力依法有序运行。

新一届中央领导集体把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”，大幅度减少行政审批事项，向市场和社会放权的决心、力度、速度前所未有，为改革政府部门权力运行机制开了个好头。其中，推行权力清单、负面清单、责任清单“三张清单”作为简政放权的突破口，为我们规范并公开权力运行流程指明了方向。通过把各级政府部门掌握的公共权力进行全面统计，在依法审核确认的基础上，以清单方式列明并公之于众，主动接受社会监督，有利于明确政府的权力边界，摸清政府部门的家底，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行。加大简政放权力度，继续推进政府向市场放权、向社会放权、向基层放权，同时设定权力运行流程图，制定时间表，抓紧向全社会公布省、市、县各个层级和部门的权力清单、负面清单和责任清单，努力做到“法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定职责必须为”，是政府权力运行机制改革的重要方向。

（四）治理方式创新

工作方式创新主要是指行政管理技术手段和公共服务方式方法等微观工具性层面的改革和更新。过去，我们的政府管理主要是以政府单一主体为主，市场和社会组织有效参与不足，人民群众的选举权、监督权、知情权缺乏相应的渠道和制度上的保证；政府对经济运行的调节和对市场的监管，主要以人治和行政手段居多，经济手段和法律手段不足；对社会事务的管理方面，强调管理居多，强调公共服务偏少，办社会经验丰富，管社会经验不足；对于政府自身建设的评价方面，封闭管理、自我监督居多，“自拉自唱”、“既当运动员又当裁判员”现象明显。

推进政府创新，要求我们政府的工作方式必须适应经济社会发展的新常态和人民群众的新期待，在方式方法和技术手段上来一次比较大的变革。一是由过去的单一主体行政管理向多元主体协同治理转变，促进政府机构管理、社会组织调节和居民社区自治相互结合。二是由依靠传统的人治方式和行政强制手段向坚持依法治理和授权治理转变，运用市场手段和法治方式调节经济运行、解决社会问题。三是由强调社会管理向强调公共服务转变，寓管理于服务之中，转变公共服务提供方式，加大政府购买服务力度。四是推广各级行政服务中心“一个窗口”统一受理群众事项，实行限时办理制和首问负责制，打造便捷、高效、透明、亲民的政务服务品牌。五是推广“互联网+政务”，用大数据更新公共决策模式，用信息网络技术进行远程监督，推行网络问政和网上办事，大力推行政务公开，主动接受网络、媒体舆论、第三方机构监督，建设阳光政府和透明政府。

三、推进政府治理创新的基本路径

推动政府治理创新的突破口，应该围绕政府的职能设置和发挥作用的方式来展开。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》清晰界定了全面深化改革新时期政府的职能和作用，即“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”五个方面。当前推进政府创新，可以从五个方面寻求突破。

（一）创新宏观调控方式

市场化改革的深入推进和社会化大分工的展开，对政府的宏观调控能力和调控水平提出了更高的要求，这是建立完善的社会主义市场经济体制的内在需要，也是解决新常态下中国经济面临的突出矛盾和问题的紧迫要求。一要更新调控思路。依据国家中长期发展规划目标和总供求格局，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境。二要创新调控方式。在区间调控基础上加大定向调控力度，实行相机调控、精准调控。盘活存量、用好增量，有保有压、有扶有控，做好政策储备和应对预案，把握好调控措施出台的时机和力度。三要创新政策工具。完善以财政政策和货币政策为主，产业、区域、投资、消费、价格政策协调配合的政策体系。宏观政策要稳，产业政策要准，微观政策要活，改革政策要实，社会政策要托底[7]。四要创新技术手段。充分运用大数据技术，改进经济运行监测预测、风险预警和政策效应评估。加强政企合作，推动政府向社会力量购买数据资源、产品和技术服务，为宏观调控提供支撑和保障。

（二）创新市场监管方式

市场在资源配置中发挥决定性作用并不是说市场是万能的，政府可以撒手不管，市场“无形之手”与政府“有形之手”是有机统一的，不能割裂开来。创新市场监管方式，要以更好发挥政府作用为要求，加强事中事后监管。一要深化商事制度改革。开展证照分离试点，努力为企业投资经营和公民创业就业提供便利。同时全面公布地方政府权力和责任清单，试行市场准入负面清单制度。二要创新监管机制。建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制，健全信息公开制度、科学抽查制度、责任追溯制度和黑名单制度，促进监管制度化、规范化、常态化。三要创新监管方式。推进综合行政执法改革，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布查处结果[8]。

四要探索实行“互联网+监管”模式。加快政府部门之间、上下级之间信息资源的开放共享和互联互通，推动市场监管数据向全社会公开，推进“智能”监管。五要构建以信用为核心的新型监管机制。推进社会信用体系建设，建立社会统一信用代码制度、信息披露制度和诚信档案制度，建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，让失信者一处违规、处处受限。

（三）创新公共服务提供方式

服务型政府建设的一个重要方面，就是要推进政府公共服务方式和服务供给模式的创新。尤其是要有效动员社会力量广泛参与，构建多元化的公共服务供给体系，这样才能为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。一要推进公共服务市场化。创新财政投入和管理方式，推广政府与社会资本合作模式。通过以奖代补、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，选择一批市场化程度高、具有长期稳定需求的示范性项目，向社会统一发布和公开招标，尽快形成一批可复制、可推广的项目范例。二要推进公共服务社会化。明确政府购买公共服务的种类、内容和性质，扩大教育、医疗、养老、文化等购买服务范围和领域。加快政府向企业和社会组织购买服务的改革，能由市场和社会提供的，政府不再直接承办，从而把社会资源整合起来，承接政府公共服务的外移。三要推进公共服务均等化。坚持普惠性、保基本、可持续方向，健全城乡教育、就业、社保、医疗卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务体系，推进城镇和农村基本公共服务均等化，确保政府向全体社会成员提供服务的机会均等、结果大致相等。四要推广“互联网+政务”。加快电子政务、便民服务、公共资源交易、舆论监督等服务载体和平台建设，借助大数据、云计算技术整合网络资源，打破“信息孤岛”，实现部门间数据共享。开展网上办理、限时办理和透明办理，提高服务能力和行政效率，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。

（四）创新社会治理方式

社会治理不是社会管理的翻版和代名词，而是政府还权予社会、实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的时代趋势，是治理方式和治理机制的根本转变，是管理与服务的有机融合。创新社会治理方式，要推动社会管理由政府主导向多元主体各司其职、共同参与转变，由依靠行政性手段和强制性手段向依靠经济手段、坚持依法治理转变，由强调管理向强调服务转变。一要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理协同化、精细化，构建全民共建共治共享的社会治理格局。二要开展法治宣传教育，改进信访、仲裁、人民调解工作，建立健全利益表达、协调和保护机制，引导社会公众依法、合理、有序表达诉求，维护自身权益[9]（P49）。三要创新社会治安综合治理机制。以信息化技术手段为支撑，建立社会治安立体防控体系，设立推广跨部门、跨地域的应急联动和综合指挥服务平台。落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善矛盾排查和纠纷调处机制。四要创新公众参与方式和监督方式。充分利用信息和网络技术，拓宽公众获取政府信息、参与公共事务和公共决策的渠道。支持工会、共青团、妇联等群团组织参与社会治理。积极培育社会组织，引入智库、专业型组织等第三方力量评估政府工作，加强对政策落实的监督和推动，提升政府的公信力。

（五）创新保护环境方式

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，是必须确保的公共服务。

环境保护的严峻形势，凸显我们政府对环保问题的干预不是太多，而是太少了，不是越位，而是远没有到位。推动绿色发展、共建美丽中国，需要政府加大环境治理力度，也需要创新环境保护方式，吸引企业、环境公益组织和全体公民的共同参与。一要建立系统完整的生态文明制度体系。从源头严防、过程严管、后果严惩等三方面入手，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。二要创新环境监管方式。健全“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，形成独立而统一的污染物监管模式。有序整合不同方面的监管力量，推进环境监督联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新[10]。三要大力发展环保产业和循环经济，推广节能环保技术装备，加大传统制造业和建筑节能改造力度，探索实行合同能源管理和环境污染第三方治理。四要建立节约资源和保护环境的激励机制和惩戒机制。对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励，对企业违反污染物排放许可和总量控制等违法违规行为从严从重惩罚。对领导干部进行自然资源离任审计，对盲目决策造成严重后果的终身追究责任。培育绿色生活方式，推动全民在衣、食、住、行等方面向绿色低碳、文明健康的方式转变，共同为建设美丽中国贡献力量。

参考文献：

[1]王昌林，等.大国崛起与科技创新——英国、德国、美国和日本的经验与启示[J].全球化，2015，（9）.

[2]黄军英.依靠科技创新促进未来经济增长——升级版《美国创新战略》述评[N].科技日报，20151113.

[3]李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问[DB/OL]. [20130317].http：∥news.xinhuanet.com/2013lh/2013/03/17/c_124469054.htm.

[4]俞可平.大力建设创新型政府[J].探索与争鸣，2013，（5）.

[5]黄亚生.中国需要“创新的创新”[J].财经，2016，（6）.

[6]南阳市建设创新型政府研究课题组，等.全面推进创新型政府建设研究[J].中州学刊，2015，（5）.

[7]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[N].人民日报，20160318.

[8]李克强.政府工作报告——2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上[N].人民日报，20160318.

[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[10]周生贤.改革生态环境保护管理体制[J].环境保护，2014，（4）.

责任编辑：杨 俊