对越南共产党推进民主改革的审视

徐中 乔贵平

[摘要]中国共产党和越南共产党都在积极推进政治体制改革，探索从根本上解决“如何制约权力”、跳出“历史周期率”的科学路径。越南共产党在推进社会主义民主政治建设过程中重视民主与法治协调发展，通过积极推进党内民主、改革国家选举体制、建立社会主义法权国家、革新监督体制等举措，执政方式由重政治控制向重法治建设转变。

从民主与法治关系的角度探讨越南共产党推进民主改革的特点和方式，可为我们党贯彻依法治国基本方略、加强社会主义民主政治建设提供某种借鉴和参考。

[关键词]民主；法治；越南共产党； 社会主义法权国家

中图分类号：D33/37 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）05003206

当今时代，不同国家推进民主政治的路径各有特色。中国共产党和越南共产党都在积极推进政治体制改革，探索从根本上解决“如何制约权力”，跳出“历史周期率”的科学路径。1986年越南共产党六大提出“以法律治国，而不是以道理治国”，并在此后长期持续进行法制建设：

1991年越共七大通过的《越南社会主义过渡时期国家建设纲领》提出“国家用法律来管理社会”；1992年宪法的颁布开启了越南社会主义法权国家建设的进程；2011年越共十一大政治报告中明确指出，社会主义民主是其制度的本质，它既是国家发展的目标，又是国家发展的动力，建设并不断完善社会主义民主，要保证民主能够在各级、各部门的实际生活中得以落实[1]（P220）。在越共十一大提出的社会主义新标准中，强调发展民主并明确提出建立社会主义法权国家。这与1991年纲领提出的六个特征相比，增加了两个特征：第一个特征，社会主义是一个民富、国强、民主、公平、文明的社会；第二个特征，建立在共产党领导下的属于人民、来自于人民和为了人民的社会主义法权国家。民主和法治是不能分开的，孤立看待就会在理论和实践上导致偏差。越南与中国国情党情相似，政治、经济、文化、社会体制改革面临着很多相似的问题，尤其值得关注和研究。

一、在一党主导体制下积极发展党内民主

越南是世界上仅存的五个共产党执政的国家之一，截至2015年1月其党员人数有440万人，仅次于中国共产党。越南共产党作为执政党的优势地位使得越南共产党长期以来对国内各种政治活动施加重要影响，其在民主转型中的作用远非一般政党所能比拟。在这种情况下，执政党主导权力监督改革的进程，无疑是从权力源头自上而下地破除改革障碍的现实举措。越南革新开放以来，2005年前政治体制改革主要集中在党内层面，通过大力推进党内民主，在领导体制、党内选举与决策、党员权利保障等方面取得了突出进展，初步形成了民主的政治氛围。

作为越南国内政治之“纲”的党代会是越南共产党最高领导机构，主要任务之一是讨论通过有关国家、社会和越南共产党运行的基本战略，并选举产生党的领导机构成员。2001年越南共产党九大对领导体制做了重大调整，中央政治局不再设常委，恢复设立中央书记处处理党务，由总书记主持中央书记处的工作。在政治局中职权最重的总书记、国家主席、政府总理、国会主席构成了“四驾马车”，成为权力配置格局的最顶层。2006年越南共产党十大推荐现任总书记农德孟和胡志明市市委书记阮明哲两人为下任总书记候补人选，最终农德孟高票连任。越共中央委员会推举两位候选人差额选举产生总书记实属第一次。不过“差额选总书记”这种做法并没有持续。在越南共产党十一大上，总书记差额选举被取消，而由阮富仲直接等额当选。越南政府总理一职则由国家主席提名，总书记和国家主席分别由不同的人担任。可见，越南共产党总书记在越南“四驾马车”体制中并不是格外突出。2016年越南共产党十二大选出了新一届中央委员会以及由19人组成的中央政治局，阮富仲再次当选为越南共产党中央总书记，开启了党内第二次革新阶段。

党的代表大会是党内最高权力机关，是党委权力来源的党内民主基础。从越南共产党九大开始，中央委员和包括总书记在内的重要领导职务在党代会上由等额选举改为差额选举产生。所有党代表候选人的基本情况、联系方式、家庭地址等在选举前向社会公开，为党员群众反映意见和实施监督提供畅通的渠道，给公众留下了选择的空间，从而激发了党员和公众的民主意识。越南共产党十大明确提出“发展党内民主，发挥越南党内党员的积极性，保障党员的民主权利。”[2]（P273）党内选举方式的改革更好地体现了广大普通党员的意志，为党代会选出符合广大党员意志的中央委员提供了制度保障。越南共产党十大之后，不仅党的大会代表按照差额方式选举产生，而且党委委员和常委都是通过差额选举的方式产生。2009年越南又实现了地方党委书记由党员直选的制度。十一大前，越南共产党进一步扩大了差额选举比例，所有各级党的代表、党委委员、常委都必须以最少15%的差额进行选举。在2011年越南共产党十一大上，中央委员差额选举比例为24.57%。省委书记及所有省级干部的产生均需有10%差额比例，在全省干部大会上进行无记名投票选举产生。差额选举竞争机制的引入为党内民主输入了鲜活的动力，从根本上改变了领导者和普通党员的关系，是以权利制约权力最主要的形式，保障了党员民主权利，维护和尊重了党员的主体地位。此外，越南共产党还规定对关系国计民生的重大决策、重要干部的任免、重大工程项目的上马等都要在中央委员会集体民主讨论基础上进行无记名投票表决，个人不得擅自拍板，迫使权力行使者更多地关注大多数人的利益。越南共产党十二大的政治报告中，在人事工作方面提出，要革新党内选举、推选和任用干部方式，选出政治本领强、道德品质优良、敢想敢干、敢于承担责任的人担任领导职务。从中央委员到政治局和书记处成员，十二大的新老交替幅度是越南共产党历史上最大的一次。干部队伍的新老更迭是转型期的最重要特点，新生代领导人将决定越南执政党未来的走向。

越南共产党通过党的系统改革大力推进民主革新，质询制度开创了党内民主监督的新形式。对掌权者进行监督，并实行责任追究是保证权力不被滥用的基本要求。在2002年召开的九届五中全会上，越南共产党首次实行质询制度。除正常的工作程序外，中央全会留出专门的时间进行质询，任何一位中央委员既可以对包括总书记、政治局委员和书记处书记在内的其他委员提出质询，也可以对中央政治局、中央书记处、中央检查委员会集体提出质询，直到得到满意答复为止，并且电视台和广播电台等新闻媒体可以现场公开报道。发展民主就是要形成选举、决策、参与、监督等环节环环相扣连接成一套完整的制度体系。询问和质询制度是以民主选举制度为基础的国家或组织内部发扬民主、加强监督的一种重要措施。质询制度进一步夯实了越南共产党发展党内民主的基础。

二、改革国会选举制度，大力发展人民民主

在代议制民主条件下，授权是民主运作的逻辑起点。现代民主政治不管以什么形式展开，都必须经历权力委托这个最基本的政治过程，人民通过一套制度机制将其权力委托给能够代表其利益和意愿的官员。人民行使了权力，受委托者合法地获得掌握和运行人民委托给国家权力的资格。这个过程最基本的形式就是选举。选举制度是最为重要的政治制度安排之一，越南共产党在选举制度方面进行改革，加强国会的权力，为民主的稳定性和质量提供了基本的制度保障。

越南在民主化改革中通过国会改革扩大人民民主。1992年4月15日越南国会颁布了《国会代表选举法》，确定国会代表选举由间接选举改为直接选举和差额选举相结合的形式。2006年越南共产党十大将政治体制改革列入会议的正式议程，拉开了政治体制改革大幕。“越南国会的改革气氛最为活跃，是推动政治民主化的主动力。”[3]国会是代表人民行使权力的最高机构，它实行能够广泛反映选民意志的普选和差额选举的选举方式，已经逐步形成了具有自己特色的选举体系。越南的选举有一套严格的程序，选民们基本不会受到干扰，在本选区经过投票差额选出国会代表。国会选举实行国会代表分区直选，相应的地方人民会议代表选举也是差额竞选。为了减少“盲选”的概率，加强候选人和选区、选民间的交流，推出了“选举人必须参加至少六场选区见面会”等新制度。越南国会选举具有授权法制化和程序制度化的特点，被认为是越南党外民主的标尺，在越南社会产生了强烈的民主效应。

第一，鼓励自荐候选人和非共产党员参选国会代表是越南民主选举改革方面取得的一项突出进展。在2011年越南国会的选举中，鼓励自荐候选人和党外人士参选国会代表。候选人需会见选民并提出竞选纲领，同时获得自己所在单位和选区超过半数的选民支持才可参选。在选举前，由组织者将所有候选人的基本情况，包括照片、履历、竞选口号和承诺以及联系方式等宣传资料分发到每个家庭，并在每个坊公开张贴。目前越南仍不许候选人主动宣传，一些候选人为了争取选民的支持，在选举前广泛地会见选民。越南中央选举委员会公布的数据显示，2011年进入正式候选人行列的党外人士共有117名，所占比例达到14%，为历届最多，被视为越南民主进程中的一次突破性的创举。

第二，充分重视民意。国会代表候选人可以通过与选民会谈、接触或向选民阐明如果被选为国会代表后将怎样履行职责等方式为自己争取选民的支持。在2011年国会代表直选中，进入最后投票选举的827名候选人是经过工作单位和居住地选民的两道民意考验由基层选举而产生的。在这次基层选举中，得不到50%以上民意支持的参选人不能成为正式候选人。有资格进入下一轮的候选人需要同选民见面和沟通，陈述自己的施政设想，并现场回答选民提出的问题。此外，候选人必须公示个人的基本信息和财产状况。用法律和制度规范竞选活动，为候选人与选民之间相互沟通提供了正常渠道，为联系群众和反映群众呼声提供了广阔的制度空间。

第三，通过竞争选择职业化的国会代表，增强了代表的责任感。越南国会代表分为专职代表和兼职代表两部分。目前，越南国会代表中大概有三分之一是专职代表。每位国会代表的联系方式都是向社会公开的，并时常接受民众的委托、投诉和来访。参选国会代表的人要具有履行国会代表职责、参与国家重大事项的决策能力和水平，有优良的道德品质，模范地执行国家宪法和法律，并得到人民的信赖和支持。

通过选举制度改革，国会在越南政治生活中的地位得到进一步提升，逐步改变了国会只是越南共产党政治局“橡皮印章”的情况，其独立性日益增强。“如果说以前国会主要是按照国家法律程序把党的文件规范化的话，那么现在，有许多问题政治局并不事前作出决定，而是提出大方向，让国会来讨论决定。”[4] （P201）2010年，越南的十二届国会七次会议投票否决了由总理阮晋勇提出的价值560亿美元的连接河内与胡志明市的高速铁路计划就是国会更有活力的一个例证。

三、建立社会主义法权国家，推进发展民主政治

越南共产党在长期实践中认识到社会主义法治保障了民主的有序化、规范化，促进了民主良性健康的发展。越南共产党十一大将“建设社会主义法权国家”确定为国家发展的基本方向，即“建设属于人民、来自人民、为了人民的社会主义法权国家”，对社会主义民主的内涵进行了“以民为本”式的概括，表明越南共产党决心把国家管理纳入法治的轨道。建立社会主义法权国家的主要内容就是把越南共产党对国家和社会的领导权力用法律框架来加以约束，从而逐步实现从人治到法治的政治制度转变。

党和法之间的关系问题，实质是政治和法律边界的问题。越南共产党积极推动司法改革，认为司法独立是越南依法治国的根本原则。规定最高法院可直接审理党的高级领导干部的腐败案件，越南共产党中央完全不干预审判工作。这就设定了政治的边界：法律一旦成立，司法就应当独立，有专业的司法人员执法，实现人人在法律面前平等。作为在越南政坛占绝对统治地位的共产党的各项活动都必须自觉地在法律规定的范围内进行，没有人享有超越法律之上的任何特权。为避免“权大于法”，越南共产党规定，国会专职代表比例不得低于25%，排除兼职代表在制定法律时仅仅符合执法者的特殊利益或偏好，而忽视社会成员的普遍利益，也避免执法者把自己的任意行为转化成为法律。

越南共产党加强和改善党对司法工作的领导。革新开放以来，越南确立了依法治国的方略，党在思想、政治、组织、人事等方面领导司法工作和司法机关的有效运行，但无权干扰司法活动，在执法规定中杜绝或限制“自由裁量权”的使用，使司法独立在制度上得到保证。越南1992 年宪法规定，人民法院是国家的审判机关，人民检察院是国家的法律监督机关，最高人民法院和最高人民检察院向国会负责，并报告工作。司法机关及其辅助机构必须接受人民与民选机构的监督成为越南司法改革的一项基本原则。近年来，越南整合全社会的力量共同进行司法改革工作，法律法规体系不断完善，集中力量采取了一系列司法改革措施，如建立中央司法改革指导委员会，改革司法系统、诉讼程序、庭审方式，培训法官队伍等，司法改革步伐明显加快，社会主义法权国家建设扎实推进。

越南为了打击越来越严重的腐败行为，在革新开放中加快立法步伐，真正“把腐败关进法制的笼子里”。1998年公布了《干部、公务员法》和《反贪污法》，并采取法律制裁、行政处分、经济处罚的综合治理措施，把反腐败建立在法制基础上，运用法律武器同贪污腐败做斗争。2006年6月1日开始生效的《预防和惩治腐败法》标志着越南反腐败工作的正式法制化。《预防和惩治腐败法》对腐败行为的主体、客体、主观要件、客观要件等要素进行清晰界定，惩治腐败的基本原则，以及相关机构、组织、单位和个人在反腐败斗争中的职责等都做出明确规定，加大了用法律手段惩治腐败的力度。所有的腐败都存在滥用公共权力为自己谋取不正当的个人利益，其中财产是主要目标。从2013年2月1日开始生效的《防止和反对贪污腐败法》（修正案）规定，越南干部和公职人员必须申报个人财产。官员收入和财产公开申报制度之所以被称为“阳光法案”，就是让政府官员向社会和人民群众公示自己的全部财产状况，接受公共舆论和法律的监督。可见，在依法惩治腐败问题上，越南共产党中央和政府立场明确，反腐败立法在实践中不断完善，通过这些法律、法规的出台为国内深入开展反腐败斗争提供了有力的法律保障和政策保证。

越南共产党积极发挥媒体和舆论的监督作用，依法维护民众的监督权。越南国会1989年通过了《新闻法》，1992年颁布了《〈新闻法〉实施细则》，1999年重新修改《新闻法》，2002年重新颁布《〈新闻法〉实施细则》。从这四部法规变化的一系列过程显现出法律对舆论监督的支持与保障，并为新闻事业健康、有效、方向正确、依法发展创建了法律框架。《新闻法》为新闻媒体活动提供了法律依据，规范了新闻活动，同时鼓励民众通过新闻媒体参政议政。媒体在其公共生活中的作用已无可替代，越南共产党政治报告草案的讨论，祖国阵线对越南共产党、政府的“反辩”，党内不同派别的论战等都需要在报纸、电视、互联网等媒体上进行。通过新闻报道和评论对国家权力机关及其工作人员的施政活动进行监督已经成为越南监督体制不可缺少的组成部分。受党领导，由国家管理，在法律范围内活动是越南共产党对媒体的管理原则。党的政策在颁布之前会有广泛的讨论，但在颁布之后，基本上不再反辩。越南共产党强调民主集中，即民主要建立在纪律、纪纲之上，不可以没有民主，也不可以没有集中，是民主与集中的统一。不论是祖国阵线、媒体还是活跃的政治讨论，越南共产党都很清楚底线在哪里，因而并不担心民主的扩大会影响其执政地位。

四、越南共产党推进民主改革的启示

越南社会主义国家民主革新有着自己的做法和特色，也取得了初步成效。从越南共产党稳定有序推进民主化经验来看，在发展民主问题上，政治改革既要有利于解决目前存在的问题，同时也要为未来优质民主的发展打下坚实基础。越南“革新和健全政治体制的实质是逐步完善社会主义民主，保证一切公民真正成为建设新的社会事业的主人。”[5]面对一个日益活跃、多元化的社会，越南民主政治变革的动力和路径是执政党自上而下的自我变革，是一种可控的民主。

第一，执政党领导的自上而下的渐进式民主改革是一个政治改革的策略性问题。改革进程是渐进的、多阶段的局部性制度调整，而非激进的全盘改造。政治改革要注意它的策略性和渐进性，应该寻求一个全民改革的最大公约数。越南民主改革的强度与速度主要操控在越南共产党手中，而非由反对运动主导，民主的开放不是削弱而是加强了越南共产党执政的合法性。在一定历史条件下，威权体制下的执政团体如果主导推动渐进式政治体制改革，就有可能重新巩固执政地位，提高政治合法性。面对越南党外民主的活跃和热烈，越南共产党虽展现出一定的灵活性与变革性，但紧守着的底线不许触碰。越南共产党有三个底线：绝不允许多党制、独立宗教领袖和异见分子的存在[6]。一个准列宁式的政党有可能在主导民主转型的同时，营造一个支配性一党体制。一个长期存在的支配性一党体制也不一定阻碍民主政治的巩固。

第二，执政党在推动政治改革的同时有收有放，以推动国内民主为契机对自己的政策做出修改，巩固和加强自身的执政地位。越南共产党对社会主义民主的内涵进行了“以民为本”式的概括，“直接选举”方式有利于发扬民主，有效地保障了人民当家作主的权利。这是越南全面推进革新事业历程中迈出的重要一步。越南共产党认为，民主建设的路径必须是坚持共产党的领导，拒绝多党制。选举稳定有序和各政治力量认同所确立的国家制度有着密切关系，争论的焦点只局限于政策层面，而政策辩论的焦点是如何做得更好。在越南十二届国会代表中党员约占91.1%，可见，越南共产党在选举中占绝对优势，但是具体选谁，却是选民的自由。在政治体制转型的过程中，选举机制要比体制外的政治抗争发挥更大的推动作用。由祖国阵线举行的三轮推举候选人到最终候选人协商的过程，被认为是中央与地方、各组织间竞争、利益分配以及保持各地区之间平衡的过程。在政治改革议程中，越南共产党也设置了一些不得逾越的底线，以确保共产党员当选国会代表或者是拥护越南共产党领导的候选人当选。越南共产党展现出了一定的灵活性，即把具体的选择权让渡给了选民。面对43.6%的淘汰率，无论是普通党员还是中央推荐候选人都会大批落选。即便党员占据绝对优势，也必须加强与选民的沟通和接受民意的检验。

第三，只有把民主与法治结合起来，形成民主和法治建设的良性互动，才能把权力关进制度的笼子。弗朗西斯·福山曾经提出“政治三维论”，即真正的政治发展是国家建构、法治和民主这三者之间的均衡。民主和法治是一体的两面，两者不可分离，要真正实现民主，就必须走向法治。“民主要与纪律、纪纲相结合，并通过法律来使之制度化，受到法律的保护。”[1] （P220）一方面，在民主与法治的关系中，法治为民主化有序推进提供制度保障作用。在社会转型过程中，如果法治还没有建立，搞起民主了，这将是一场灾难。法治为民主政治权力设定了宪法框架、约束机制和规范轨道，并通过一系列具体的制度体现出来。另一方面，民主为法治化深入发展提供保证。“民主可以划分为‘政权层面上的民主与‘治权层面上的民主。就前一层面而言，民主是法治的基础，在专制土壤上不会有真正的法治；就后一层面而言，法治恰恰是民主的基础，没有法治的民主将会是混乱的民主。所以，法治必须为民主铺路。”[7]如果割裂了民主与法治的内在联系，不仅会延误国家治理现代化的全面推进，而且也可能导致社会主义民主和法治建设偏离正确方向。“法治民主是宪政秩序或制度性秩序的民主，上保证国家主权，下保障个人基本权利和自由，任何形式的民主只能在特定秩序内发生。”[8]（P33）当前，我国依法治国和建设社会主义法治国家已经成为一种社会共识，合理借鉴越南共产党民主改革的有益经验有利于拓展改革思路，实现法治与民主之间的良性互动，推进国家治理体系和治理能力现代化。

第四，法治为推进政治体制改革提供保障。法治与改革始终相伴随，在法治的引领下推进改革是社会主义国家改革持续向前的基本保障。中国和越南在向社会主义前进的道路上面临着“如何约束权力”和“如何才能跳出历史周期率”的考验，这也是社会主义国家政治体制改革的主题。在法治道路上推进政治体制改革是通过法治思维和法治方式实现政治体制有序改革的有效途径。越南社会主义法权国家建设不仅强化了越南共产党的法治思维，而且促进了其党规党纪建设和依法治党。中越两党在处理执政党、国家和人民的关系这一带全局性根本性问题上的原则是基本一致的。在改革的进程中，中国共产党更加注重坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，通过国家政权依法治国以实现人民当家作主。“中国共产党人和中国人民完全有信心为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。”[9]我国建立的社会主义国家权力运行机制是科学社会主义同本国具体实践相结合的产物，符合中国的国情，具有明显的制度优势和强大的自我完善能力。

参考文献：

[1]潘金娥.越南政治经济与中越关系前沿[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[2][越]黎有义.一党执政条件下发扬民主[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]吴远富.越南共产党的政治民主化之路[J].领导之友，2006，（5）.

[4][越]阮玉河.当前越南政治系统中党对国家的领导作用[M]//郑一明，潘金娥.中越马克思主义理论创新比较研究.北京：社会科学文献出版社，2011.

[5]陈明凡.越南社会主义民主建设的理论与实践[J].科学社会主义，2007，（1）.

[6]庄礼伟.越南政改的“虚”与“实”[J].同舟共进，2012，（8）.

[7]胡建淼.国家治理现代化关键在于法治化[N].天津日报，20141201.

[8]杨光斌.让民主归位[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[9]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报，20160702.

责任编辑：张新颜