城镇化的空间政治学

刘兆鑫

[摘要]城镇化是城镇空间的生产和再生产过程，具有政治性。农民进城有选择“城镇收入+土地保障”的新型城市生活模式的倾向，形成“城镇赚钱，乡村消费”的空间策略，造成城镇化进程中生产空间与消费空间的分离。农民的这种空间策略与国家干预城镇化进程的战略意图有契合之处，也存在明显背离，表明促进城镇化健康发展的关键是促进城镇体系协调发展，国家权力的空间等级化也会制约城镇协调一体化发展。促进城镇体系结构优化要从优化国家治理结构着手推进改革。

[关键词]城镇化；空间政治；区域协调发展；国家治理结构

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）05003807

世界范围内，城镇化或者城市化①进程都是人类社会发展变迁的一条主线。当前中国已经步入“诺瑟姆曲线”所描述的加速城市化阶段，城镇化问题在国内学术研究和政策实践中

始终是一个极为重要的议题。然而，在城镇化研究的经济学、社会学、人类学路径之中，似乎还缺少一种政治学路径的考量，特别是来自空间政治学的理论想象力还没有得到充分展现。本文认为，至少基于三点理由，有必要对中国的城镇化问题进行空间政治学分析。一是城镇化本身就是政治、经济、社会乃至文化生活的重心从乡村空间向城镇空间转移的过程，这一过程既是人口向城镇的空间聚集过程，也是公民身份资格转换的空间融入过程，更是权力与权利关系重新配置的过程。二是城镇化加剧了城市空间的拥挤性，往往伴随贫富分化、交通拥堵、城市蔓延、环境污染等一系列“城市病”，这个世界性难题也是中国当前正在面对的。如何在日益紧凑的城市空间内组织有秩序的社会生活显然需要更大的政治智慧。三是20世纪末社会科学研究的“空间转向”提升了对空间的政治意涵的理论认识。正如列菲伏尔所言，“空间永远是政治性的和策略性的”[1]（P62），全球、区域和城市（镇）作为“空间意识”天然的关切对象，其形成和发展过程也需要一种政治化的解读路径。当然，从国内外研究现状来看，尽管空间政治学的理念已初步形成，但其体系化的研究纲领和结构还远未完成。不过，这并不妨碍我们使用空间政治的视角去研究城镇化现象，或许这一视角能够增进对城镇化多重属性的认识。

一、农民进城的空间策略

抛开一些地方政府以行政命令搞“圈地上楼”式的人为城镇化不谈，城镇化进程本质上是自然选择与政府调控双向作用的产物。前者是农业人口在劳动力价格机制的作用下，选择更有利的生存方式和更好的生活条件而放弃农业生产和农村生活进入城市的自发行为，后者则是政府依靠政策、制度和信息等手段引导和控制农业人口向城镇转移的行政行为。随着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，市场吸引农业人口进城务工和居住的作用越来越大，政府调控也经历了从限制进入到放松准入再到促进融入的转变，特别是十八届三中全会明确提出“完善城镇化健康发展体制机制”和“推进农业转移人口市民化”的要求。这一转变既体现了政府要纠正传统体制中的阻滞因素，克服“虚假城镇化”或“半城镇化”的弊病，促进城镇化健康发展的目的，也体现了对2亿～3亿流动人口和潜在的农业转移人口平等享有公民权的尊重。因而，当前研究主要关注的是改革户籍制度及其上依附的公共服务分配机制的问题。笔者对河南省10县（区）40村（社区）农民进城意愿的调查结果显示本次调查为综合调查，时间为2013年8月11日～26日，其中也包括城镇化进程中农民进城意愿调查部分。调查抽取了河南省10个县（区），包括河南省郑州市金水区、新郑市、巩义市、信阳市平桥区、栾川县、孟州市、新乡县、舞钢市、义马市、濮阳市华龙区、济源市共十个县（市），其中每个县（市）随机抽取两个村和两个街道社区，每个村和社区分别完成25份问卷，共完成1000份问卷，收回问卷979份，问卷回收率97.9%，农业户口居民问卷共474份，其中对城镇化相关问题做出完整回答的共431份，农业户口居民问卷有效率为90.9%。，开放户籍准入和实现城镇常住人口基本公共服务均等化“能够吸引农业转移人口转变为城镇人口”这一结论尚不能轻易做出，这些措施对吸引农民进城务工或许有较强的刺激作用，但促进农业转移人口进城安家落户的效用并不十分明确。

通过调查发现，河南省农民进城落户意愿总体上并不十分强烈。对于“你是否愿意在城镇安家落户”这个问题，图1显示了河南农民的选择。其中，53.38%的农民不愿意落户城镇，21.68%的人在条件许可的情况下愿意落户城镇，只有24.94%的人愿意落户城镇。前两项的比例总和达到75.06%，至少表明农民对进城安家落户普遍持观望态度。

对于选择“不愿意”的被调查者，设计问题“不愿意到城镇安家落户的顾虑”，对于选择“如果条件许可的话愿意”和“愿意”的被调查者，设计问题“愿意到城镇安家落户的障碍”（见表1）。

对于不愿在城镇落户的农业户口居民，顾虑“不愿丢掉老家土地和宅基地”的最多，占62.19%，其次是“城市花销成本太大”，占50.73%。对于“在条件许可的情况下愿意”和“愿意”在城镇落户的农业户口居民，“就业收入问题”和“住房问题”是在城镇安家落户的头等大事，分别占59.16%和51.66%。这种现象可以解释为农民因城镇就业压力大、生活成本高以及农村向城镇迁居成本难以负担而不愿放弃土地和宅基地的保障作用。有一点需要注意的是，被调查者对社会保障的需求并不高，这可能与农民公民权利意识淡薄有关，同时也表明，土地的保障作用在农业人口向城镇转移的过程中有替代城镇社会保障体系的可能性，从而形成“非农收入+土地保障”的新型生产生活方式，这与传统意义上所理解的“非农收入+社会保障”的城市型生产生活方式有本质区别。换个角度来看，这也是农民化解进城风险、降低城镇生活负担的一种必然选择。一些地方的农民宁肯土地“撂荒”也不愿将土地流转出去的现象就说明了这一点。可以预见，即使农民在城镇定居并获得平等的公共服务待遇，土地这种稳定而低成本的保障对于农业转移人口而言都是一种值得保留的资源。换言之，“只换居住证而不改户籍”的做法有可能成为中国城镇化进程中的一种常态现象。

第一，农民从事非农产业的积极性较高。与进城安家落户意愿不强烈形成鲜明对比的是，受访农民在回答“是否愿意进城工作”时给出的答案却相反，有40.14%的人选择“想”进城工作，而选择“无所谓”的占26.45%，选择“不想”的占33.41%。同时，对受访农民工作状况的调查显示，38.35%的人在家务农，19.49%的人打零工，有稳定工作的也占到了20.97%（见图2），表明实际从事非农产业工作的农民也超过了从事农业生产的人口数量，从事非农产业农民所占比例与有进城务工意愿的农民比例有高度的一致性。这说明，一方面确实存在大量农业剩余劳动力需要转移，另一方面，农民也具有进城从事非农产业的动机和行动力。也就是说，农民群体中存在以城镇收入为家庭主要收入来源的倾向。

第二，农民对农村生活并不悲观。对城市生活状态的向往程度决定了农民是否进城落户的意愿。调查显示，农民对农村生活状况的满意度并没有想象中那么糟糕，相反，受访农民对自己当前农村生活状态还比较认可（见图3）。其中，认为“各方面都比较满意”和“生活上基本过得去”的分别占到37.79%和47.42%。农民对农村生活的乐观态度一定程度上得益于政府的“三农政策”，取消农业税、增加农业生产补贴和政府保险、建立“新农合”保险体系等已经使城市生活相对于农村生活的比较优势缩小了，如果这种比较优势小到不足以抵销农民进城安家落户的转移成本，那么农民选择留在农村而不是进入城市就是情理之中的事了。

第三，农民较为关注公共服务的空间可达性。对“期望自己子女上小学的地点”的调查结果显示，农民大多期望子女在“本村”、“本地乡镇”和“本地县城”上小学，三项共计68.95%，而最多的是在“本地县城”上小学，占26.45%（见图4）。如果农民为子女就学而进城落户的话，本地县城将是最受青睐的地方。也就是说，城镇公共服务对农民的吸引力并不能笼统阐述，公共服务在空间上的可达性，即距离上的可获得的难易程度才是决定吸引力高低的关键。这也从一个侧面表明，农民选择城镇生活时也较为关注公共服务的获得成本问题。

综合上述调查结果看，增加非农收入的需求、保持农村生活的倾向以及降低公共服务获得成本的动机交织在一起，就有可能在中国城镇化进程中创造出一种既不同于欧美也区别于拉美的新的城市生活模式，即在城市中获得相对于农业生产更多的经济收入，而在农村消费成本相对低廉的社会资源。

应该说，随着城镇化本身持续推进，农民进城已经从盲目流动的阶段向理性选择回归。“城市赚钱，乡村消费”这种流而不迁的生活模式与其说是农民因户籍等而被人为挡在城市之外的无奈之举，不如说是农民应对市场选择和适应国家干预而利用城镇化的空间生产过程谋求自身利益最大化的策略。这种空间策略极有可能造就中国城镇化进程中生产空间与消费空间的分离局面，即城市的生产功能与消费功能没有统一在一个空间内。这种新动向可能比户籍制度更能影响中国的城镇化进程。

二、城镇化的国家干预

从空间（性）的角度来说，城镇化进程是城镇空间和乡村空间及其关系的重塑过程，而城镇空间的生产和再生产是重点。农民的空间策略往往看起来是“弱者的战术”，但当其成为集体选择的行动时，无疑会对城镇化进程产生深刻影响。那么，我们如何评价这种影响？回答这个问题必须回到国家对城镇化发展的战略需求上来。

自改革开放以来，尽管国家利用户籍制度干预城镇化进程并不十分成功，但在走城镇化道路上始终保持一致方向，贯穿了两大主线。

主线之一——促进城镇化发展。通过国家干预调节经济社会发展是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的一贯作法，城镇化问题也不例外。对于城镇化进程，国家没有选择以发达国家城市化进程为模板的发展轨迹，而是积极推动其发展。改革开放初期，国家大力推进小城镇建设，促进农村剩余劳动力向小城镇和乡镇转移。2000年国家提出积极稳妥地推进城镇化，走大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。十八届三中全会又提出完善城镇化健康发展体制机制，促进农业转移人口市民化。可以说，城镇化当前已被置于空前重要的地位。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》对此有全面表述：（1）城镇化是现代化的必由之路；（2）城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎；（3）城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手；（4）城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径；（5）城镇化是推动区域协调发展的有力支撑；（6）城镇化是促进社会全面进步的必然要求。从这六个方面可以看出，城镇化已经成为解决我国经济社会发展的瓶颈问题的关键。

主线之二——控制城市规模。在大力推进城镇化发展的同时，防止城市过度膨胀一直都是国家战略的重要组成部分。20世纪80年代初，我国就制定了“坚定不移控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。其后，国家的城镇化政策始终将中小城镇发展作为重点，体现了对大城市进行规模控制的意图。即使2008年全球金融危机对中国经济社会的冲击促使国家决心改变城镇化落后于工业化的状况，十八届三中全会仍然提出“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的要求，希望通过差别化的户籍制度调控城镇人口分布。这种控制城市规模的要求为如何消化如此庞大的农业转移人口提出了挑战。

概括来讲，国家的城镇化战略就是要在“压缩的现代化”进程中完成加快城镇化发展和防止重蹈发达国家“城市病”老路这个双重任务。以此为目标检视农民的空间策略对城镇化的影响，可以发现两者既有契合之处，也有背离的一面。契合之处就在于农民对城市生活压力的担忧减小了国家引导农业转移人口向中小城市聚集的阻力。同时，农民回乡消费也事实上为城镇化在农村地区的萌发创造了条件。一些地方打工经济甚至成为该地区的第三产业，刺激了本地非农产业的发展和农民返乡创业的意愿[2]。然而，“城镇赚钱、乡村消费”的模式显然并不利于改善内需不足的问题，这样的城镇化发展样态对经济社会发展结构的调整作用将大打折扣。

由此看来，城镇化要承担起引领经济社会可持续发展的重任，关键在于如何促进城镇生产空间与消费空间的统一。解决这个问题，唯一出路就是区域协调发展。原因在于，只有通过缩小发达地区与落后地区、大城市与小城镇、城镇与乡村之间的差距，提高后者的经济和人口承载力，才能将就业场域拉回到消费场域。从空间的角度来说，区域协调发展就是形成多中心的空间结构从而加快城镇空间的生成。一是促进后进地区城市群、大城市和中小城镇的形成；二是在现有城镇体系中促进中小城镇的发展；三是在城乡结构上促进农村地区新生城镇空间的增长。概而言之，就是要促进“就近就地城镇化”。

改革户籍制度在当前城镇化发展阶段虽是一项必要措施，但引领城镇化持续健康发展的深层次动力还是来自区域协调发展。甚至可以说，随着区域协调发展程度的提高，户籍制度的存废将成为次要问题。因此，当前推动城镇化发展不仅要消除阻碍农民市民化的体制机制，更要着力改革限制区域协调发展的体制机制。

三、城镇化发展的空间政治困境

区域协调发展实际上就是消除或缩小空间差异的问题，而改革限制区域协调发展的体制机制就是改革产生空间差异的空间生产过程。

在市场经济语境下，城镇空间的生产是资本、权力、阶层等经济政治社会要素和力量对城镇及其结构（包括城镇体系结构和城镇内部结构）的重新塑造，从而使城镇空间成为其介质和产物的过程。城镇空间的生产首先来自市场机制。城镇的规模效应降低了生产和交易的成本，刺激资本、劳动力、生产生活资料向城镇的聚集，推动城镇规模不断扩张。所以，城镇化是市场经济发展的必要产物。从这个角度讲，经济发展始终是城镇发展的基础性力量。然而，如同其他领域的市场机制一样，空间生产的市场机制也存在失灵问题。一方面，当城市规模超过一定边界，规模效应衰减，生产、交易、消费都变得不再经济，大城市病就会出现。另一方面，市场竞争形成资源在城镇间的配置，那些先天禀赋好、区位优势显著的城镇或者聚集效应更强的大城市往往成为资本的主要流入地，挤占其他城镇特别是中小城镇的发展空间。由此，区域发展不均衡的问题就出现了。

在市场经济条件下，空间差异是客观存在的，一定程度上也是不可避免的，这是由市场机制的性质所决定的。但是，空间生产的市场失灵可以通过空间的再生产予以矫正。这种再生产的主要形式就是政府手段。总的来看，国家对空间的再生产主要通过两种途径完成。一是发展政策，即直接扶持或者提高一些地区汲取资源的能力来缩小发展差距。我国东南沿海城市发展迅速、城镇密集出现，就与改革开放初期国家率先给予开放政策有关。后来，国家先后实施振兴东北老工业基地、西部大开放、中原经济区建设，这些实际上也都是空间再生产的政治安排。二是公共服务。公共服务“是指由国家集体性提供的服务形式，如大众住房、交通、医疗设施等。因为集体消费是适应于居住在某一空间区域中的人的，因此它就有了一个空间的所指对象。”[1]（序言P5）公共服务的地区差距是构成空间差异的一个重要方面。如果说经济发展的差异是市场经济条件下的必然结果，但公共服务的地区之间差距不应过大，政府应在消除区域公共服务差异上承担积极责任。从这个角度来说，公共服务均等化战略也构成再生产城镇空间的形式。

通过政府手段实现空间的再生产就是追求空间正义的过程。根据德克西的观点，空间正义是正义的空间性和空间性的正义的集合[3]。前者是结果，后者是过程。如公共服务在地理位置上的不均衡分布就是非正义的空间性，远离它的人获得公共服务的成本更高，是有失公平的安排，而公共服务空间不均衡分布的形成往往产自非正义的政治过程。也就是说，要生产正义的空间必须有正义的空间生产过程。空间的生产和再生产实际上都是政治性的。因此，向政治过程探求区域协调发展的动力也是有必要的。

总体来看，区域按照何种权力结构组织起来构成区域发展的政治过程。权力也是一种空间化的存在，“空间是任何公共生活形式的基础。空间是任何权力运作的基础”[1]（P1314）。国家被划分为若干行政辖区，权力在行政辖区中进行分配，各辖区按照一定的权力结构组成统一国家，而国家利用这种权力结构管理着各个辖区。“空间已经成为国家最重要的政治工具。国家利用空间以确保对地方的控制、严格的层级、总体的一致性，以及各部分的区隔。”[1]（P50）目前我国，区域依权力等级而组织在一起，并按照权力等级被划分为不同等级的空间，形成国家权力的空间等级化。在整体区划上，省、市、县、乡构成等级化的区域，而在城镇体系中，直辖市、省会城市、副省级城市、地级市、县级市都被等级化了的权力标注为不同的空间，甚至村落这个自治体在行政区划上也服从乡镇的管理，逐级传递，最终乡村也被置于城市的控制之下。

这种国家权力的空间等级化对区域发展的影响是普遍存在的，主要表现为两方面。

第一，区域发展等级化。伴随国家权力的空间等级化，区域发展呈现明显的等级化。在中国的城镇体系当中，越靠近权力的顶端和中心，城镇发展的机会越大。这种印象甚至已经内化为一种普遍的社会认知，成为人们衡量城镇发展潜力的标尺。当然，权力对空间生产的影响是客观存在的。权力不仅影响公共资源（如财政资源）的分配，也对其他社会资源有吸附作用，如各种经济组织的入驻。德国迁都柏林促进东部地区的快速发展，以及我国一些城市政府通过政府迁址的方式带动城市新区快速聚集人气都是典型举证。但是，中国的问题在于权力的等级层次过多，以至于少数处于权力顶端的区域（空间）发展机会很多，而多数处于权力末端的区域被边缘化。同时，等级化了的空间权力也使得上级空间能够剥夺下级空间的资源和机会。最直接的例子就是市管县体制，市不仅没有起到辐射带动的作用，反而截留下拨资金，并利用权力中心地位影响项目和投资在县域落户。从这个角度来说，省管县体制改革在促进城镇化发展方面的积极作用是需要引起足够重视的。

第二，强化空间隔离。国家权力的空间等级化形成只对上负责的区域发展战略，从而消解了区域联合发展和一体化的程度。应该说，权力在空间上是有边界的。只有在它的辖区内权力才能生效，但国家权力的空间等级化强化了权力的属地原则，使各区域成为孤立的发展主体。叶琳在比较中美区域一体化进程的异同时认为，中国的区域一体化（主要指的是城市群和城市带的形成）主要是由中央政府推动的，而美国区域一体化的动机是空间毗邻的地方政府为增进区域公共服务供给而进行的主动联合

[4]。实际上，中国城市群和城市带在相当程度上缺乏府际合作的动力，除位置靠近外，城市之间既不共享公共服务资源，也不互补发展战略。城市群不是一群城市，切实提高城市群的一体化程度，才能充分发挥城市群在城镇化进程中的辐射带动作用。

因此，消解国家权力的空间等级化对区域协调发展的消极影响是促进城镇化健康发展不可或缺的组成部分。

四、构建促进城镇化发展的国家治理结构

总体而论，城镇化是一个十分复杂的过程，它包含国家、市场和社会的共同参与，不同主体以权力、资本或行动策略的方式不断塑造着城镇化的形态。也就是说，城镇化不能再被看作一个与政治无关的过程。在全面深化改革的当下，省管县体制改革、分税制改革、行政审批改革（简政放权）、允许地方发债等改革既具有政治与行政改革的属性，也同时改造着城镇空间的生产与再生产机制，对城镇化发展有重要影响。因此，城镇化不仅要关注经济和社会的因素，也要关注政治的因素。同时，从城镇化反观政治与行政的改革方向也不失为一种有益的研究路径。以空间政治学为桥梁，政治发展与城镇化发展的内在关系可以得到初步解释，但其中也蕴含着更为复杂的大课题和许多微观的小课题，需要不断拓展研究。不过，就城镇化战略本身而言，城镇化发展在空间上的多中心结构必然要求国家治理结构也朝向多中心治理模式发展。

其一，实现国家权力结构的扁平化。应该说，权力的等级结构在现代社会是不可避免的，还有存在理由。但是，过多的行政层级不利于调动地方政府推进城镇化发展的积极性，不利于城镇的空间生产在中小城镇和农村的持续进行。当前，行政等级已经成为套在城镇发展头上的枷锁，甚至造成官僚行为的异化。比如，一些地方政府不关心本地区经济社会发展基础，醉心于通过人为扩张城市规模谋求城镇等级的提升，为自己争取政治资本。因此，国家权力结构的扁平化不仅是行政体制改革的必然趋势，也是通过调整权力结构带动区域和城镇化发展的重要手段。

其二，提升地方治理能力。从当前形势来看，提升地方治理能力，特别是城市治理能力是实现国家治理体系和治理能力现代化的重中之重。就城镇化发展而言，提高城市管理水平，提高城市发展质量，是提升城镇承载力的重要一环。总的来看，提升地方治理能力首先要提升地方自治能力，促进政府、市场和社会共同参与治理城市，形成多元共治的局面。同时，也需要改革公共财政体制，加大中央对地方的一般性转移支付，减少专项转移支付，加大地方自主权，让地方根据自身实际情况选择发展战略，减少行政级别对区域发展的束缚。其次，提升地方治理能力还要推动地方治理创新，不断提升地方政府解决城镇化进程出现的新问题、应对不断变化的新形势的能力。最后，提升地方治理能力还要加强地方民主治理，将民众的真实需求传输到城镇化建设和城市管理过程当中。

参考文献：

[1]包亚明.现代性与空间的生产[M].上海：上海教育出版社，2003.

[2]周大鸣.农村劳务输出与打工经济——以江西省为例[J].中南民族大学学报，2006，（1）.

[3]Dike，C M.Justice and the Spatial Imagination[J]. Environment and Planning， 2001， A33（10）.

[4]Lin Ye.Regional Government and Governance in China and the United States[J]. Public Administration Review，2009，（12）.

责任编辑：王 篆