城乡一体化进程中农村土地承包经营权市场化流转策略研究

[摘 要] 根据农地的土地属性，结合现代农业的发展要求，建立市场化、有序的承包经营权流转，对于解决三农问题、促进城乡一体化建设都具有重要意义。当前，农村承包土地经营权市场化流转中还存在以下问题：农民土地流转自愿原则与非农收入稳定关系还需协调;缺乏农地流转后的监管机制，农地流转还需规范;对农业经营者的风险保障、培育机制还需完善;对流转出的农民长效、稳定增收机制缺乏研究。针对这些问题，需要做好承包土地确权，实施市场交易为主、政府调控为辅交易策略，建立农业经营者的风险防范与保障机制，完善失地农民就业、创业的培训体系，以完善农村土地承包经营权市场化的有序流转。

[关键词] 城乡一体化;农村土地承包经营权;市场化流转

[中图分类号] F301.2[文献标识码] B

党的十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。加快构建新型农业经营体系，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，保障农民公平分享土地增值收益。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”该《决定》明确提出要“健全城乡一体化体制机制”。而城乡一体化是一个统筹发展的过程，是指“在尊重发展差异的基础上，将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局，促进城乡发展有机互补，生活水平大体相当，现代文明广泛扩展，使城乡居民共享现代文明生活方式，促进城乡经济社会共同发展的过程。城乡一体化进程中，大量的农民从农业向第二、第三产业转移，农村承包土地出现了转包、出租、入股等经营权的流转，这在一定程度上促进了耕地的规模化经营，提高了农业生产效率。同时，由于农民只对耕地具有使用权，其所有权归集体所有，农地流转过程中出现了集体代替农民个人意愿、流转信息不对称、流转后改变耕地用途等混乱现象。这些问题如果不能有效解决，农民的收益将无法得以保障、耕地的红线将无法保障、土地的使用将无法规范、同时还会影响新型农业经营体系的培育，最终将影响城乡一体化进程。如何根据农地的土地属性，结合现代农业的发展要求，建立市场化、有序的承包经营权流转，对于解决三农问题、促进城乡一体化建设都具有重要意义。

一、城乡一体化建设对农村土地承包经营权流转的要求

城乡一体化的关键是要消除城乡二元经济结构，实现城乡生产要素的合理配置与平等交换，作为农村集体所有的耕地，在城乡统筹建设下，根据商品的属性，进行有序流转，确保耕地的属性不变，土地不断增值，促进农业经营体系构建。

（一）承包土地的增值要求

城乡一体化进程中，许多农民不再将土地作为收入的唯一保障来源，在农民不断进城、从事非农产业情况下，这些农民原有的土地如果不进行合理流转，将出现土地荒芜、闲置的浪费状态。另外，如果这些农民的原有农地不加以保护、确认，一旦重新返乡，将会失去生活来源。城乡一体化进城中，农村土地承包经营权的流转应在确保农民合法权益不受侵犯、收益确保的情况下，向种地能手、职业农民转变，提高耕地的使用效率;土地流转后的用途不得私自改变，根据国家、地区与城乡统筹需要，进行合理化的种植;对流转后的农地进行合理利用与不断培育，不能过度开发利用，确保土地的增值。这就要求建立一个农村经营权流转的市场机制，对农地的价格进行合理评估、对农地的信息进行纰漏，构建完善的土地流转支持系统;同时，要求政府根据现代农业的发展需要，对于流转后耕地的不同种植农作物，比如经济类农作物、粮食安全农作物给予不同价格、税收方面的补贴，引导农业经营者进行种植。

（二）农业经营体系培育要求

城乡一体化背景下的农地流转就是将大量农村剩余劳动力解放出来，推进农村土地的规模化、专业化经营，将农业与第二、第三产业不断融合，加快现代农业建设的步伐。这就要求，在农村承包土地流转过程中，一方面要对于流转出去土地农民的分类指导，将一部分人引导农业生产、流通领域从事农业服务工作;另一方面要对流转接受方进行农业现代化经营培训，使其成为现代农业经营者，围绕农产品的采购供应、种植饲养、生产加工、销售流通，构建现代农业经营体系，促进农业现代化进程。

（三）农民收益稳定要求

随着城乡一体化的不断推进，土地使用权市场化流转势在必行，现行的土地家庭承包制度则在制度上严重束缚了农村耕地的利用效率。在城鄉二元经济结构的背景下，农民普通收入偏低，大量农民抛弃土地离开农村到城市打工。但是农村土地承包经营体制下的土地承包经营权在目前的法律层面上依然不能流转他人，虽然现实操作中存在部分政策性的承包经营权流转实践，但承包经营权的市场化流转制度至今尚未上升为法律运作和保护层面，大量无人耕种的土地因此处于抛荒状态，农民毫无财产性土地收益可言。农村土地的这一现状是农村土地流转制度的落后与城镇化发展相互作用的副产品，导致城乡二元化的差异越来越明显。在确保土地所有权属性不变、土地使用属性不变情况下，赋予承包土地更多的自由交易全力，实现农地经营权的投资属性，使流转出去农民的收益与土地收益相关联，建立农民长效、稳定收益是农地经营流转的第三个要求。

二、农村承包土地经营权市场化流转中的问题

（一）农民土地流转自愿原则与非农收入稳定关系还需协调

在市场经济条件下，按照农地经营权市场化流转的要求，农民对于承包土地经营权是否流转主要取决于该项活动的预期收益大小及其稳定性。同时还取决于农民对从事非农职业的收益大小及其稳定性。对于外出打工没有门路或收益不稳定的农户主观上不愿意参与农地流转;一些即使从事非农职业收入稳定的农户，由于流转收益小，宁可将土地闲置或让亲朋好友种植也不愿将农地流转。在此情况下，实践中就容易在尊重农户意愿情况下，由于少数农户的不愿意而无法使农地规模、产业化经营;又出现当地政府为了项目推进，而不尊重农民意愿、强行进行农地流转的情况。根据农地产业化经营要求，现行的农地经营权流转期限大多数较长，一般在5年以上，一些农地流转出区农户一旦遇到自身生计困难或者对原有租金不满意，就会出现个别农户随意违反合同的行为。因此，如何处理好土地流转与遵循农民自愿原则的关系，如何保障失地农民的利益，加强流转后的管理和协调工作，这些都需要加以协调解决。

（二）缺乏农地流转后的监管机制，农地流转还需规范

党的十七届三中全会通过的《决定》对土地流转问题作为最严格的规定就是“不得改变土地的用途”，这符合我国目前实行最严格的耕地保护制度客观要求。农业种植业与其他产业（如工业、旅游观光业、服务业、农产品加工业）相比，属于风险较大的弱质性基础产业，收益相对较低。而粮食农作物的种植与其他经济农作物如瓜果蔬菜、花卉和苗、特色水产养殖等相比，又是收益相对较低。受利益驱动影响，按照市场经济的理性选择规律，农地流转后必然会向非粮非农化的高收益产业转移。农地使用用途的改变一方面会影响耕地的土壤肥力和结构，给日后的复耕造成一定影响;同时还将造成耕地的严重减少，对我国的粮食安全最终造成影响。因此，如何根据在遵循市场规律，对于耕地的突然肥力进行评估，建立耕地信息监督、评估、纰漏机制，引导企业对耕地科学、合理使用，实现耕地向现代农业经营者转变;同时，政府对于流转后的耕地用途进行严格监督管理，通过税收财政、金融支持等手段引导农业企业进行规范的土地使用，是目前需要解决的深层次问题。

（三）对农业经营者的风险保障、培育机制还需完善

由于农业生产的特点，致使农业企业面临的经营风险要大于别的企业。一旦农业经营者出现经营商的困难或者失败，必然殃及广大的农民，并由此可能引发一系列社会问题。如何建立土地流转的风险防范和保障机制，加强政府在土地流转中的宏观调控，也是促进土地流转的一个重要问题。同时，政府按照城乡一体化建设目标，结合现代农业发展需要，如何加大对土地流入方进行农业技术指导、农业成果转让、农业知识的培训等，完善职业农民的培育机制，对于提高农业经营效率、最终提高农户收益是需要关注的另一问题。

（四）对流转出的农民长效、稳定增收机制缺乏研究

农地流转除了受到市场和制度因素制约外，还受到农业剩余劳动力转移的空间制约。随着农地流转规模的不断扩大和流转期限的延长，作为农地流转出的失地农民，他们的就业和社会保障就成为制约土地流转的重要因素。土地流转出去农民中许多无文凭、无技能，如果不解决好这些农民的就业和社会保障，就会使这部分农民成为“种地无地、就业无门、创业无钱”的“三无”人员。因此，在城乡一体化进程中，根据城乡统筹需要，结合农民意愿，加大对农民再就业的培训，使其进入城市相关行业，农村涉农相关制造加工、服务业进行工作，建立农地流转的长效收益机制，是解决“三农”问题的根本所在。

三、完善农村土地承包经营权市场化有序流转对策

（一）做好承包土地确权，促进市场化流转

农村承包土地市场化流转的前提是明确该承包权的交易主体，这就需要明晰产权、明确产权主体。政府应当坚持“尊重民意、尊重历史、分类指导、因地制宜、简便易行”的原则，采取确权确地、确权确股不确地等方式，做好承包地的确权颁证工作。承包地确权颁证工作是经营权市场化流转前提，确权颁证对于保障遵循农民自愿流转、合同规范签订与监控、交易后期的收益分配都具有重要作用。

在确权颁证的基础上，规范承包土地的交易，创新交易的方式。政府可结合城乡一体化建设目标，结合美丽乡村建设、村庄整治和土地整治、“万顷良田建设工程”等试点，现代农业与农业经营体系建设目标，比较土地流转承包方的主体形式（引入农业企业、家庭农场、农业合作社、种粮大户），根据不同主体的特点选择合适的交易模式，是进行土地信托、还是土地股份、还是其他的模式。

（二）实施市场交易为主，政府调控为辅交易策略

城乡一体化进程中，农村承包土地的流转在交易主体明晰情况下，应当遵循市场规律，建立农地流转的交易服务中介、交易信息平台，制定交易的合同范本，规范交易的程序，通过市场化的调节实现农村承包土地向种粮能手、职业农民、家庭农场主、农业合作社、农业企业等现代经营主体转变，实现耕地的效率化。同时，通过建立农村承包土地的定期评估、信息公布，引导流转接收方对土地的合理开发、使用。由于农业生产投资回收期相对较长，在市场化流转不断成熟前提下，不断延长农村土地承包经营权的期限，可以尝试15年-到20年，甚至可达到49、99年的承包期限，为农户的投资创造稳定市场环境。

由于农村承包土地流转不但肩负现代农业建设、农村土地使用效率的目标，同时还承担着国家耕地严格红线、国家粮食安全任务。这就决定农地流转不能依靠单一的市场调节方式，必须加以政府的调控。根据前面分析，耕地投资不同产业、种植粮食作物与经济类作物的收益是有明显区别的。为了确保耕地的用途不发生根本变化，粮食的安全需要，就必须通过财政、金融等手段对流转接入方的土地经营进行引导。政府可以根据当地的城乡一体化建设需要，针对农村耕地进行不同类别农产品种植，给予不同的市场土地定价条件与政府税收政策，确保农地的作用、性质不发生根本变化，通过定价与税收机制引导流转后的农地进行保障性农作物、经济性农作物的合理种植。

（三）建立农业经营者的风险防范与保障机制

农业的投入具有高度不确定性与风险性，土地流转的成效及流出农户的利益保障最终还得取决于流入户是否有持续的经营能力和良好的经营效益。为了降低农地流入接收方的经营风险，保障土地流转关系的稳定性，在政府扶持的基础上，还必须有金融、保险等部门的协助配合，加大农业投保险种覆盖范围，可以考虑设立农业经营不同类别风险基金。除此之外，应当通过发展农村电子商务、创立农业合作社、培育新型农业流通体系等途径构建农产品供应链，以农产品供应链核心企业为龙头企业，通过供应链金融进行为农业经营者提供必要的融资渠道。

（四）完善失地农民就业、创业的培训体系

参与农村承包土地流转农民而失去土地农民的再就业、創业关乎城乡一体化建设的成效。政府可以结合当地城乡一体化的需要，对于离乡进城的农民，通过职业院校、职业培训中心等组织为这些人进行城市建设紧缺项目、对于学历要求不高的技能培训，为他们的再就业创造各种机会。政府可以通过对培训组织的资金支持或者对接收培训农民工的培训补助等措施进行;对于不愿离乡进城的农民，则可以根据现代农业发展需要，以农产品供应链、农村电商形式发展新型农业生产、流通组织，吸纳农民进入这些农业敬业组织参与工作。同时，通过对农村土地流转接收方的税收减免等手段，引导这些经营者吸纳农民参与工作;对于有一定创业项目的农民，政府通过创业项目培训、设立创业孵化基金、创新金融投资工具等手段进行扶持，以农产品龙头企业为核心，围绕农产品供应链构建当地品牌特色农产品产业链，引导这些创业企业参与到产业链中。

农村承包土地经营权的市场化、有序流转对于促进农地的使用效率、加快现代农业建设、提高新型城镇化建设质量，最终促进城乡一体化建设具有重要作用。市场化的农地流转需要承包经营权的交易主体明确、交易的对象有完善的信息支持、交易的过程规范、交易的后期有监督与调控机制，采用股份化的交易模式，其他模式为补充。在这些市场化流转对策完善的基础上，政府再根据现代农业建设的需要，通过职业培训、创业扶持等手段发展现代农业经营主体、完善农业的金融、政策、科技服务方面的配套体系，为农村土地流转的双方提供保障机制，从而提高农地流转的效率，消除城乡二元结构，实现城乡的一体化目标。

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[责任编辑：王凤娟]