论我国上市公司内部控制制度的完善

朱大鹏 王晨

[摘 要] 在经济全球化的大背景下，随着互联网技术的发展和市场经济的转变，企业面临着多种复杂的风险。作为当前公司管理的主要构成内容，内部控制的建立和运行情况成为企业运营成功与否的基础。在欧美国家内部控制法律制定获得较大进步的作用下，中国也形成了基于《企业内部控制基本规范》及其配套指引为核心的内部控制相关法律法规体系。上市公司内部控制运用的法律基础开始产生与构建，也在促进上市公司内部控制制度完善方面发挥了重要作用。但中国上市公司内部控制机制在构建和运营阶段具有某些难题。对于内部控制机制的现实问题，应在了解上市公司发展的现实情况的基础上，从完善上市公司内部控制体系入手提出相关对策。

[关键词] 上市公司;内部控制;制度完善

[中图分类号] F230[文献标识码] A

Institutional Improvement of the Internal Control of Listed Companies

ZHU Dapeng， WANG Chen

Abstract： Under the background of economic globalization， the development of Internet technology and transformation of market economy brings about complex risks for enterprises. The establishment and operational condition of internal control， the main content of company management， is the basis of successful enterprise operation. The laws and regulations concerning internal control in European and American countries have made great progress， facilitating the formulation of relative legal and regulatory system in China， centering on the basic norms for the internal control of enterprises and the supportive guidance. The legal footing of internal control of listed companies plays an important role in improving the internal control system of listed companies. However， there are some difficulties for the internal control of China's listed companies in the stages of establishment and operation. To overcome the difficulties， relative strategies should be made based on the development condition of listed companies and started with the improvement of the internal control system.

Key words： listed company， internal control， institutional improvement

一、引言

公司内部控制是现代公司机制的本质需要，能够有效防范风险，保障企业依法经营和会计信息真实可靠，提高企业的管理水平和运营效率，是企业管理工作的基础。建立完善的企业内部控制体系，有利于加快企业发展，提升风险应对的能力。近十年，发达市场经济国家企业内部控制不断获得突破性的进步。世界上公司内部控制的最新观念，例如关注风险控制对于资本与公司运营的保证，也要借助内控行为提升公司的管理能力与可持续进步能力，这是值得我国借鉴的。因此，我国法律体系也逐步引入了国际企业内部控制先进经验，政府对企业内部控制的关注力度也在持续提升。要想规范运用准则与使用新型的监控机制，应该构建有关的标准机制。但由于我国内部控制的起步落后，相关的知识体系探究依旧存在于初始阶段。内部控制标准机制还不完整，涉及内部控制的法律法规和行为规范对内部监督的要求也较为片面，尚未构成健全的内部控制标准结构机制。在内容层次上与全方位的内部控制系统存在较大的差距。因此，加强内部控制是公司运营的关键，构建与健全内控机制，才会在日益激烈的竞争中求得生存的发展，以增强企业竞争力，实现经营目标。根据以上情况，结合上市公司的特殊性进行阐述，本文重点研究上市公司内部控制制度的现状及存在问题，并探讨国家如何对上市公司内部控制制度进行完善，对我国有效抵御风险损失，实现全面风险管理具有深远的现实意义。

二、上市公司内部控制制度的现状

我国上市公司立法是从近十几年才开始，从法律中部分条款的规定，到《企业内部控制基本规范》的出台，内部控制相关法律制度的建设逐步完善。上市公司内部控制的法律制定具体情况含有内部控制的法律、有关内部控制的行政法规与有关内控的部门规章。

（一）上市公司內控法律简介

1.《会计法》的相关规定。《会计法》第27条指出，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。虽然该条款未直接提及内部控制，但是相关要求监督内容都是对内部控制的基本要求。

2.《审计法》的相关规定。审计法第三章“审计机关职责”第二十九条规定：“按照法律规定隶属审计部门审计监管对象的组织，要根据中国相关要求构建与完善内在审计机制;其内在审计活动要得到审计机构的工作引导与监管。”

3.《证券法》的相关规定。设立证券公司，必须经国务院证券监督管理机构审查批准。未经国务院证券监督管理机构批准，任何单位和个人不得经营证券业务。成立证券企业，要存在“满足法律法规要求的企业制度”等7个基础要求，存在健全的风险监管与内控机制是其第5项基础要求。

4.《公司法》的相关规定。虽然表面上不存在内部控制的概念，然而借助相关企业管理的标准，能够得知企业管理是内部控制的前提和根据，健全的企业管理有利于公司构建优秀的内控条件。

（二）上市公司内控行政法规、规章等简介

1.《总会计师条例》暂行办法。1990年12月31日实施的《总会计师条例》第五条指出，总会计师组织领导本单位的财务管理、成本管理、预算管理、会计核算和会计监督等方面的工作，参与本单位重要经济问题的分析和决策。第六条指出，总会计师具体组织本单位执行国家有关财经法律、法规、方针、政策和制度，保护国家财产。

2.《企业内部控制基本规范》及配套指引。2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》（简称基本规范）。基本规范自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。执行基本规范的上市公司，应当对本公司内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，并可聘请具有证券、期货业务资格的中介机构对内部控制的有效性进行审计。

3.有关内部控制的另外机构与领域的规章。如2001年，证监会出台了《证券公司内部控制指引》，对证券公司的内部控制作出了规定。2002年，中国注册会计师协会发布了《内部控制审核指导意见》，对内部控制审核进行了界定，明确了内部控制审核业务的工作要求;中国人民银行发布了《商业银行内部控制指引》，对商业银行实施内部控制提出了要求。证监会出台了《证券投资基金公司企业内部控制制度意见》，对基金公司的内部控制提出了要求。2006年，国资委出台了《中央企业全面风险管理指引》，共10章70条，对中央企业的全面风险管理提出了明确要求;上海证券交易所正式对外发布了《上海证券交易所上市公司内部控制指引》，是我国首部指导上市公司建立内控制度的规范性文件;深圳的证交所也颁布了《深圳证券交易所上市公司内部控制指引》。规定了董事会实施内部控制的义务和内部控制重大问题公告制度。

三、上市公司内部控制存在的问题

（一）上市公司内部控制的落实缺乏激励机制

1.内部控制实施的动力不足。上市公司所有权与经营权无论在制度设计还是现实运营中的分离，使公司法人在运营中存在严重的内部控制问题。现实的董事会运营机制中，公司内部的核心控制权掌握在在经营者手中，使严格的内控机制在国有上市公司中很难真正落实，内控基本上位于较低水平。导致该问题的主要原因，即包括作为代理人的经营者收入与公司的经营业绩没有直接的利害关系，因而缺乏进行内部控制构建的动力，也包括上市母公司下属的非上市子公司多元化的公司目标、不便于以纯粹的公司业绩进行量化研究，还有就是上市公司高管实践中被辞退的压力较小。因此，上市公司中实施内控的动力或推动力较小，很难真正的构建或实施内控制度。

2.内部控制结果落实的乏力。上市公司治理结构中加强内部控制的原理在于，通过规范股东、董事会、高级管理人员的权利与义务分配制度体系，以及与此有关的聘选、监督等问题的制度框架，实现公司內部利益相关者的分工协作与相互制约。但只注重职权的配置，无视各方经济利益的分配自其责任制度的落实，就上市公司内部控制的有效运行、各种规范和制度的具体落实来看，缺乏核心的实施动力与外在应有的约束力。以及能否高效运转和提高竞争力等方面起决定性作用。

（二）内部控制评价机制不健全

1.缺少统一的评价标准体系。对企业内部控制进行评价，应具有一套规范的内部监控评估的规范。就我国现行有关的法律规定来看，最近20年间，除了人大常委会出台的《会计法》是国家层面的法规之外，另外的机构出台的有关内控的法律规定存在很强的产业与机构特征。缺少统一的衡量标准或统一系统评价指标体系，不利于企业间内控评价结果的比较。内控缺陷认定标准及缺陷认定程序不明确、指导性不强，特殊行业的应用指引缺失。

2.内部控制披露制度不健全。目前，对于上市公司是否要进行鉴定报告及内部控制评价报告内容及格式等缺少统一的要求和规定，导致上市公司评价报告内容的随机性很大，存在避重就轻的情况，评价报告所披露的信息内容不充分。此外，对于信息披露违规事件和相关责任人处罚力度不够。我国现行法律规定了对包括上市公司及相关责任人在内的行政和刑事处罚，但规定处罚的对象不包括上市公司信息披露责任人，也没有相关的民事处罚细则。

3.内部控制评价缺乏独立性。从西方国家上市公司的审计部门来看，审计部门直接对董事会负责，不受公司高层的制约，具有较强的独立性。而我国上市公司一般都是内部审计，隶属于公司的财务部门，往往受到公司高层部门的制约与限制，使审计的职能不具有完全的独立性，严重影响了对公司财务状况评价的客观性。加之内部控制评价方法的执行效果不理想，评审人员做出评价结果的主观性较大，使评价的有效性效率降低。

（三）内部控制责任追究机制不健全

1.内部控制人员的个人奖惩机制不健全。建立健全责任追究制、探索责任追究工作的规律是企业内部控制制度贯彻执行的重要保证。做到在内部控制制度面前人人平等，对违法违规的处理必须客观公正，这样才能维护内控制度的严肃性和权威性。如现有的内控法律对内控的责任人，具体承担的责任，承担责任的标准等问题界定不清。部分上市公司的组织架构依旧根据计划经济时期的原有方式——按照行政化的模式成立。这一组织安排仅仅从行政监管的便捷性进行思考，并未考虑到公司监管组织的科学性。公司广泛具有组织架构众多、监管层级繁杂、工作效果较差等难题。

2.上市公司高管对内部控制效果的连带责任或奖惩机制不健全。上市公司在组织制度的安排与构建中，较为关注纵向层面的权力和义务联系，但忽略了横向层面的关系与配合，致使同一层级所有机构间缺乏必要的沟通，信息交流较差、协同效果不明显。职权的授予及其行使权力的效果与法定的义务、自身的利益不清晰，只具有形式逻辑及其理论上的完整性，缺乏真正的可行与有效性，所以导致所有机构与个体责任界限模糊、工作环节区分不明确，让工作环节的可行性较差，而且假如存在难题的话，难以追溯或者评断实际的管理者。公司的风险认知尚未提升到该有的程度，也没有科学的风险管理体系。

四、我国上市公司内部控制制度的完善建议

（一）健全上市公司内部控制的激励机制

在上市公司内部制度中，建立针对内部控制实施过程中的奖惩机制。对内部控制实际执行效果较好的内部单位和个人，给予适当的激励制度。这样才能激发全体员工实施内部控制的热情。同时对员工具体工作进行考核量化，对优秀的人才给予重用，提高公司整体的管理水平。对在内部控制执行过程中敷衍了事，不认真落实的人员给予处罚。

（二）健全上市公司内部控制评价机制

1.完善内部控制评价标准。建议根据内部控制评价标准的五要素，通过借鉴美国的COSO报告和英国的《Turnbull指南》，建立适合各行业使用的内控评价标准。使内控评价标准逐步统一，可以对各企业的内控管理水平有一个统一的评价标准。评价标准应包含以下几项：一是是不是评价了公司面对的所有风险;二是内部控制的条件是不是符合标准;三是内部控制规划的方式是不是合适;四是内部控制机制构建的期限进程是不是合理、各个时期的任务是不是满足要求;五是内部控制规划与具体运作是不是科学;六是组织安排、责任分工与权力授予是不是科学;七是是不是存在内部控制自行检查规划且科学应用了这一方式;八是是否建立科学的内控问题整改流程;九是评价期内是否出现过重大事故;十是政府部门、会计师事务所对公司进行内控检查的结果等。考虑可以由证券交易所组织建立制定相关标准，提出具体要求。

（三）建立内控责任追究制度

1.《公司法》中应明确管理层的内控法律责任。应该在《公司法》内确定的指出领导者对公司内控的法律义务，强化对领导阶层的管理，也应形成针对违规活动的惩罚措施，增加惩处力度。在《公司法》内明确内部控制的负责人是领导阶层，上市公司的董事长和财务总监对内控存在关键性的义务，借助内控评估报告反馈领导阶层在确保内控合理性层面的状况。除责任层面的明确之外，中国法律也要确定对内控违规活动的惩罚标准，增加惩处水平。

2.提高企业违反内控法律要求的违规成本。要想确保内部控制可以科学落实，还要强化公司是法人主体要承担的义务，也就是说要提升公司内部控制的违法规定的支出费用，重点惩处。参考审计失利事件，会计师事务所与注册会计师各自都要得到惩处的观点，要构建公司本身与管理者针对公司内部控制失效的关联职责，这才会让公司职工、股东等相关然预案对内控的落实、监管才较为主动。

3.明确相关中介机构对内部控制的法律责任。持续加强对内部控制审计单位相关业务资质的强化管理，重视对审计单位的管理查看，实时并坚决的处理并公告揭露违犯内部控制审计业务标准与业务道德规范的有关机关与职员，重视对价格战、不良竞争中介组织的管理监督，推动内部控制审计业务品质的提高与公司内部控制标准机制的合理应用。在注册会计师等行业的管理規范中增加相关的内容。

[参 考 文 献]

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[责任编辑：潘洪志]