电器电子产品生产任延伸制度信用评价研究
2016-05-14杨海超马忠玉王妙微
杨海超 马忠玉 王妙微
摘要:文章对电器电子产品生产者责任延伸制度信用评价体系进行了初步探究,通过对我国目前电器电子产品行业生产者责任延伸制度实施现状以及存在问题的分析,提出了我国电器电子产品生产者责任延伸制度信用评价体系,以及电器电子产品生产者责任延伸信用评价工具EPR—CET(Extended Producer Responsibility-Credit Evaluation T001),并提出了相关的政策建议。
关键词:生产者责任延伸;电子废弃物;信用评价
一、引言
随着我国经济的高速发展,我国进入了电器电子产品报废高峰期。废弃电器电子产品会对环境造成巨大的影响,处理不当极易造成环境污染和资源浪费。
生产者责任延伸(Extended Producer Responsibility,EPR)制度是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。
电器电子产品生产者责任延伸制度是针对电器电子行业的,强调生产者承担对电器电子产品从设计生产到消费流通再到最后回收处理的延伸责任,鼓励电器电子生产厂商从源头出发,采用生态设计、绿色原料和有利于回收的工艺,并对废弃物进行回收处理。
运用信用评价的手段,完善电器电子产品生产者责任延伸制度,是机制上的一种创新。建立电器电子产品生产者责任延伸制度信用评价体系,是改善我国日益严重的电子废弃物问题的迫切需要,也是加强社会信用建设的必然要求。
二、我国电器电子产品EPR制度实施现状
1.政府层面。我国废弃电器电子产品生产者责任延伸制度是为了应对废弃电器电子产品的回收和处理问题,制定的一系列法律法规,用以引导、促进或强制生产者承担延伸责任。我国电器电子产品生产者责任延伸制度涉及电器电子产品的绿色设计与制造、回收、处理和资源综合利用和处置多个环节。人大立法、国务院颁布管理条例、主管部委就自己负责的部分指定的管理办法和规章、标准。
国家发改委主要负责牵头制定电器电子产品生产者责任延伸政策指引,电器电子产品生产者责任延伸制度的评价标准,确定废弃电器电子產品处理目录以及管理条例,并进行调整,设置处理企业准入标准及其获得基金补贴资格条件,完善目录产品的征收补贴范围和标准。
工信部负责生产环节,在推动电器电子产品生产者责任延伸制度的施行方面发挥着重要的作用,工信部积极探索新的管理与运行模式,使生产者责任延伸制度不断适应我国电器电子行业的发展,加强工业资源的循环利用。推动建立完善我国废弃电器电子产品回收体系,开展废弃电器电子产品生产者责任延伸制度试点工作。
环境保护部在电器电子生产者责任延伸制度方面起到的主要作用是制定相关环保要求、技术规范、指南以及拆解处理要求,并组织实施且进行监督。地方环保部门按要求对废弃电器电子产品的拆解处理情况审核和日常监督管理情况进行指导和监察,对各省级环境保护部门报送的审核情况汇总确认后提交财政部。
商务部主要负责回收流通环节,电子废弃物回收处理企业主要由商务部管理,商务部积极推进废旧电器的回收处理和再利用、再生资源回收体系建设,搭建完善废旧商品回收利用链条。
财政部主要承担的职责是核定拆解企业补贴基金,并按照相关规定给企业发放。海关和税务部门征收基金后统一交给财政部,财政部设立基金池,进行专项基金管理,财政部根据有回收处理资质的企业上报的结果进行基金的补贴发放,收支两条线,努力做到收支平衡。
目前我国在电器电子产品生产者责任制方面已经初步形成了一个从人大、国务院到主管部委自上而下的,较为完善的管理机制。
2.企业层面。
(1)缴纳基金。我国目前只有电器电子产品领域实施了生产者责任延伸制度下的基金制度。电器电子产品生产者按季向国家税务部门申报缴纳基金,纳入基金征收范围的电器电子产品包括电视机、电冰箱、空调、洗衣机和电脑(简称“四机一脑”)五类产品。
我国基金的计征按照从量定额的方式,即应缴纳基金=销售数量(受托加工数量)征收标准。根据四机一脑的拆解工艺的不同和企业的承担能力大小,不同类别产品分别实行各自基金征收标准。电视机为13元每台,电冰箱为12元每台,空调和冼衣机均为7元每台,电脑10元每台。
电器电子产品生产企业通过互联网申报和去税务机关申报两种方式,提交材料通过税务机关的审核后,按不同的销售结算方式在规定的时间内进行基金的缴纳。
通过对生产企业征收基金。强化了生产者的延伸责任,调整了企业利益的再分配,促进了电器电子产业链末端的清洁化生产,—定程度上达到了保护环境的目的。但是由于产品存在生命周期,生产和进口的电器电子产品增速慢于处理废弃电器电子产品增速,基金收缴金额不足以支付拆解补贴,导致在一定时期内基金赤字,据财政部公布的数据,2012年基金征收约18亿元,2013年和2014年稳定在30亿左右,2012年下拨补贴的资金为6.3亿元,确认规范拆解量759万台,2013年,补贴基金达33.1亿元,拆解量达3987万台,2014年拆解废弃“四机一脑”到7020万台,补贴基金57.4亿元,截至2015年应补基金赤字约20亿元。
(2)绿色设计。绿色设计是在考虑环境保护和节约资源的基础上。从产品全生命周期进行产品的开发与设计,最大程度的减少最环境的损害和对资源的浪费。
生产者责任延伸制度强调生产者在产品源头设计时承担的责任,要求统筹考虑原辅材料选用、生产、包装、销售、使用、回收、处理等环节的资源环境影响,从源头上控制污染材料的使用,这是解决电子污染的根本途径。
目前,我国一些设备先进、环保责任意识强、对行业发展贡献较大的集团企业已经开始了绿色设计的探索和实践。通过新型绿色材料、绿色材料应用工艺与装备的开发,产品模块化设计,产品节能、易拆卸等优化技术、绿色加工工艺技术的研究等,打造绿色产业链,将绿色设计贯穿产品生命全周期。
绿色设计立足环境保护的角度,将环境要素在产品的设计之初就考虑进去,试图将工业产品对环境的损害降到最低,但是考虑到成本收益问题,目前,我国能够真正地实现绿色设计、秉承绿色设计的理念、进行绿色产品设计制造、力求打造全产业绿色链条的企业十分有限。企业有趋利的动机,政府只有通过建立生产者责任延伸制度信用评价体系,完善严格的奖励机制,才有利于更多企业进行绿色设计的实践。
(3)回收体系。我国电子废弃物的回收处理主要有三种方式:一是生产企业自建回收体系处理废旧电器;二是生产企业通过合同委托回收企业来处置废旧电器:三是个体商贩作坊式回收。
我国电器电子生产企业中拥有自己的回收体系进行废旧电器回收的企业只有三家:格力、TCL和长虹。这些生产厂商基于生产者营销、售后服务、逆向物流的新型体系建设方案,初步搭建了废旧电器电子产品回收体系,长虹集团下属格润再生资源有限制责任公司,在自建拆解体系的基础上,将“四机一脑”作为主要处理对象,处理能力达到每年200多万台。
企业自建电子废弃物回收体系是企业主动承担生产者责任延伸制度的重要体现,除长虹、格力和TCL外,其他大部分电器电子产品生产企业都采用了委托回收企业来进行废弃电器电子产品回收处理的方式,这些回收处理企业目前也在朝着集约化、规模化发展,中再生和格林美都形成了较大规模的集团公司。生产企业通过合同委托的方式实现了自己的生产者延伸责任。
3.公众层面。我国公众对生产者责任延伸制度政策知之甚少,进行的社会监督也极为有限。生产者责任延伸制度中包含了生产者的信息披露责任,强调生产者有义务向公众披露产品的环保信息,方便公众对生产者履行责任的监督。
电器电子产品生产和回收拆解具有很强的专业性,信息披露较为困难,此外我国环境信息不够公开,监管体系不够健全,奖惩机制不够明确,使生产者责任延伸制度的履行缺乏公众层面的监督。
三、我国电器电子产品IZpR制度存在的问题
1.制度体系建设不完善。在管理条例和基金制度实施的这几年中,虽然取得了一定成绩,但也产生了一些问题。
首先。在立法层面,生产者责任延伸制度并没有完整的专门性的法律法规体系,造成电器电子产品生产者责任延伸制度缺乏法律上的權威性,完全沦为企业自发的、零散的、不成体系的行为,缺乏法律上的约束。
其次,在实施过程中没有相关配套标准,对于电器电子产品全生命周期中各个环节生产者应当承担的责任没有全面、系统的规定,缺乏实际操作的详细规范,企业仅仅停留在缴纳基金的阶段,对于产品从设计源头到回收处理的责任不明确,因此承担的责任也不够完全。
第三,目前,我国电器电子产品生产者需承担延伸责任的产品类型参照2011年颁布的《废弃电器电子产品回收处理目录》,随着经济的发展,实际需要回收处理的电器电子产品早已超过目录的规定,2014年对目录进行修订后,却并没有在实际中实施。
2.基金制度的运行出现问题。基金实施五年来,一定程度上规范了回收行业的无序状态,为生产者责任延伸制度的实施提供了有益经验。但是基金政策在实施过程中出现了一系列问题。
首先,表现为基金出现赤字,出现了收支不平衡的状况。由于对我国已经废弃电器电子产品的保有量估计不足,基金实行出现了入不敷出的情况,基金发放周期延长,企业积极性受到打击:其次,基金补贴导致废弃电器电子产品回收结构不均衡,电视机的拆解占到八成以上,而其他的电器电子产品回收不足:第三,为了获取基金补贴,一些企业出现造假行为,扰乱了市场秩序:第四,固定的基金征收和补贴模式,使得生产企业认为只需要缴纳基金就完成了生产者责任延伸制度,对于履行生产者责任延伸制度的行为责任有所忽略。
3.制度的实施缺乏监督。生产者责任延伸制度在我国实施时间较短,实践经验较少。缺乏立法和实施的详细规范,因此制度的实施监管也就无从下手。首先,信息公开是我国废弃电器电子产品生产者责任延伸制度的重要一环,信息不公开,社会监督无法展开,生产者责任延伸制度的也难以落实。我国目前的法律并没有对生产者延伸责任的信息公开有所规定,造成了监管的空白:其次,政府本身对于我国废弃电器电子产品生产者责任延伸制度的落实信息掌握不全,缺乏统一的评价体系,无法对生产者的责任落实形成有效判断,不能对企业实施生产者责任延伸制度的程度进行监管核查:第三,没有形成完整动态的奖惩机制,企业缺乏激励,难以激发企业实施生产者责任延伸制度的积极性。
四、我国电器电子产品EPR制度信用评价体系的构建
1.信用评价工具。在借鉴国内外生产者责任延伸制度实践和信用建设经验的基础上,本文提出了电器电子产品生产者责任延伸信用评价工具EPR-CET(Extended Pro-ducer Responsibility-Credit Evaluation T001),设定细化的标准体系,具有可操作性,依赖于市场的力量投入运作,政府主导重视对EPR-CET运作的评价。具体流程如图l。
电器电子产品生产企业(以独立法人为单位)通过信用信息管理与服务公共系统,自我申报近期履行生产者责任延伸制度情况,按照评价指标规定填报有关信息。系统根据上报内容自动评分,出具信用报告,并对全部企业进行排名。排名将在网站公示,接受社会监督。专家组(第三方征信机构)定期对企业申报内容进行核证。
根据企业完成情况的评分不同,对应不同的激励措施。若核证过程中发现企业虚假申报,将取消一段时间申报资格,同时纳入失信黑名单,依据情节严重程度对其进行联合惩戒。
2.信用评价指标。电器电子产品生产者责任延伸制度信用评价指标的选取时应遵循合理性、可操作性原则,设定好后应在一定时期内保持稳定性。要对信息进行分类,系统模式化的匹配相应的采集方式,例如基础类:企业自主填报:凭证类:直接上传合同、协议(如:与回收端的合作协议):定量类:自主填报相关统计数据(完成回收数量、新工艺提高效率):定性类:自主填报有关报告或声明(元部件材料说明:生产研发计划):资质证明类:上传证书并联网核查(电子信息产品污染控制认证证书):共享类:通过联网系统从行政机关直接获取(黑名单信息等)。
3.信用评价信息管理。在电器电子产品生产者责任延伸制度信用评价体系建设过程中,信用信息管理是极其重要的一环。政府相关部门主导搭建企业生产者责任延伸制度信用信息服务数据化平台,为保证信息归集的客观性,应由非利益相关机构建设行业信用信息管理服务系统。利用计算机网络建立信用档案、发布评价信息,管理部门和相关企业共同配合,共同规范信息化建设,不断搜集、采集、更新并核证电器电子产品生产者的延伸责任履行信用信息。
企业生产者责任延伸制度信用信息管理系统应具备电器电子产品生产者责任延伸制度信用评价指标目录管理系统、数据采集及共享平台、信用信息数据库以及信用应用系统等功能模块。
4.信用评价结果核证。为保证信用评价的准确性,完成电器电子产品生产者责任延伸制度信用信息采集后需要对其进行核证。主要采取社會监督举报和第三方组成的专家组抽查两种模式。
核证的内容主要有两方面,一是材料真伪性的调查。对于凭证类信息,可采取实地考察、分析上下游等方法进行核证:对于定量类信息,可采取横向对比相关联数据进行核证:对于定性类信息,可查看相关标识文件或报告、声明文件:对于资质证明类信息,可通过颁发证书的有权单位联网核查来验证资质有效性。
二是电器电子产品生产者责任延伸责任履行效果的评定。核证方式有实地考察、数据横向比对、上报资料审核等,最终对每个企业形成信用报告。
5.信用评价结果应用。根据对企业电器电子产品生产者责任延伸制度责任履行情况的评价结果以及企业自主填报过程中的守信情况将企业分为四类:(1)优秀企业:EPR制度信用评价综合得分≥80分的企业:(2)良好企业:EPR制度信用评价综合得分在60分~80分之间的企业:(3)警示企业:EPR制度信用评价综合得分<60分的企业:(4)恶意失信企业:在自主填报过程中提供虚假信息的企业。
建立完善的奖惩机制,可将信用评价的结果作为基金动态调整的标准。同时将四类企业名单分别共享给各有关行政机关、职能管理部门、公用事业单位、行业服务机构等,并按照有关规定定期更新,实现社会监督和联合奖惩的效果。
五、政策建议
建立以信用为核心的、以信息公开共享自主申报为手段的电器电子产品生产者责任延伸制度信用评价体系,解决我国由于信用信息共享困难造成的生产者责任延伸制度的实施和监管困难,是必然趋势。本文就如何建立和完善生产者责任延伸制度信用评价体系提出以下几点政策建议:
1.设立专项基金,加快推进生产者责任延伸信用评价工具EPR-CET的研究与开发,从科学性、合理性等方面综合考虑选取指标,构建模型,强调可操作性。加快信用信息管理系统的开发与应用,可由发改委信息中心牵头,将“信用中国”作为电器电子产品生产者责任延伸制度信用信息发布平台,同时与财政部与环保部等部门会同,根据信用报告,对基金的征收和发放实施动态调整。
2.引入第三方征信机构参与生产者责任延伸制度信用评价体系的建设。第三方征信机构可与相关政府部分共享部分信用数据。政府加快制定针对第三方征信机构的法律法规,进一步完善第三方征信机构的征信资质管理制度。加强监督职能,通过横向对比第三方征信机构的资金、技术、人员等方面,提高第三方征信机构的准入门槛。
3.在电器电子行业选取试点,通过试点总结具有全局性、指导性的模式和做法,认真进行归纳总结和提炼升华,使之系统化形成具有普遍指导意义的经验。目前我国已经有一批具有核心竞争力和企业责任感的企业在履行生产者责任延伸制度方面走在了行业前沿,可以选取部分龙头企业作为试点,形成政府导向,有利于引导全行业积极参与。
4.加快完善联合奖惩制度。积极推动信用信息和信用报告的查询使用建立部门联动奖惩机制。主要依托互联网信息共享平台,将信用信息进行共享,对于信用评价结果要加强各区域、各领域之间的互认联动。在生产者责任延伸制度信用评价系统中评定为优秀的企业将能够享受一些列激励政策,如减免税收,动态地调整基金缴纳数额,加入政府采购等。对于在信用评价中被警示或恶意失信,则企业将会被列入黑名单,一旦被列入黑名单,企业在行业准入、行政审批、市场监管等多方面受到限制。