行政管理体制改革的依据、原因及实践路径

程敬华 谭欣 闫学胜

[摘 要]行政管理体制改革属于政治上层建筑的一部分，其改革的理论依据在于上层建筑适应经济基础的必然诉求。我国经济迅速发展，随着经济基础的变更，上层建筑也要发生变革，否则就会阻碍经济的进一步发展。目前我国行政管理体制改革虽然取得了一些成果，但不够深化和彻底，仍存在官本位严重、权责不明确、效率低成本高、行政监管力度不够等问题，究其深层原因是以人为本理念阙如。可以从传统文化中汲取仁政的思想，以马克思对人的发展的自由个性的发展阶段为目标，真正实现行政管理中的以人为本。在具体操作上，除了树立以人为本的理念，还要把依法行政和科学管理相结合，建构我国行政管理体制改革的实践路径。

[关键词]行政管理；上层建筑；以人为本；依法行政；科学管理

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）04 — 0048 — 02

十八届五中全会指出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，为我国行政管理体制改革的深化和推进指明了方向。近年来，我国行政管理体制改革取得了长足的发展，经济管理职能逐步转变，行政审批制度改革，政府机构调整，政务日益分开，初步建立服务型政府。但是改革还不够深化，转变仍然不彻底，部分行政部门依旧存在干预经济建设，人治大于法治，权责不清等现象。究其原因，是对推进行政管理体制改革的理论依据和原因缺乏认识，又难以提出建构行之有效的实践路径。

一、理论依据：上层建筑适应经济基础的必然诉求

为什么要进行行政管理体制改革这一问题萦绕在一些人的脑中，其原因可以在马克思主义基本原理中予以探究。历史唯物主义集中探讨了生产力和生产关系、经济基础和上层建筑、社会存在和社会意识的辩证关系。行政管理作为政治上层建筑中的一部分，“其变化发展蕴含于经济基础与上层建筑的矛盾发展过程中”〔1〕，必然要将其放入社会矛盾运动中去考量。社会矛盾运动表现为经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，要根据具体历史条件来推进行政管理体制改革。

（一）经济基础决定上层建筑

物质生产方式决定着整个社会的政治、法律、文化等上层建筑的发展。当生产力发展到一定的阶段，原有的生产关系便不能继续促进经济的发展，而是变成了束缚它的桎梏。经济基础和上层建筑产生矛盾，这时便要求变革上层建筑部分以适应经济基础的发展。这就是马克思在《<政治经济学批判>序言》中对经济基础和上层建筑辩证关系的阐述，而我们今天所说的马克思主义基本原理中的历史唯物主义部分就是来自于马克思的这段经典论述。“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”〔2〕近年来，我国经济发展迅速，生产力水平显著提高，人民生活日益富足，不断增长的物质生产水平必然要求上层建筑也随之变化。行政管理体制作为上层建筑的一部分，为适应变革的经济基础必然要进行改革。

（二）上层建筑反作用于经济基础

经济基础的变化要求上层建筑进行变革，但是相对经济基础来说上层建筑具有一定的滞后性。当经济发展了，社会政治和文化依然处于以往的水平或者变化很小，必然要束缚经济的进一步发展，上层建筑的变革是一个缓慢而长期的过程。所以随着我国人民生活水平的逐步提高，我们一再呼吁政治和文化也要加快改革的步伐，否则就会阻碍经济的发展甚至使其倒退。这就是上层建筑对经济基础的反作用。恩格斯晚年对马克思的历史唯物主义理论进一步丰富和发展，提出了著名的历史合力论。历史发展有其自身的规律，是不以人的意志为转移的。但人也并非完全受动的主体，而是积极地参与到历史发展的进程中。社会发展是主客体相互作用的结果。倘若行政管理体制依旧停滞不前，不仅不会成为经济发展的助推力，反而会阻碍经济的发展。

二、原因探析：以人为本理念阙如

虽然我国行政管理体制改革取得了一定的成果，但仍存在着一些不足，如官本位严重，权责不明确，效率低成本高，行政监管力度不够，究其深层原因是以人为本理念阙如。不同于自然科学，社会科学必然要有人的参与，“我们是文化的人类，秉具有意识地对世界采取一种态度和赋予它意义的能力和意志”〔3〕。行政管理体制改革必然离不开人，甚至对人的态度和方法一定程度上决定着改革的成败。当然，这里并不是说以人为本理念阙如是行政管理体制改革出现问题的唯一原因，比如还有技术、历史、地理等方面的影响，这里仅就这一关键问题进行着重阐释。

（一）传统文化中的仁政思想

我国传统文化中历来注重以人为本，政治统治中更是推崇仁政。孔子得知马厩着火，他的第一反应是问“伤人乎”，而不问马。当有人要对蛮夷之地施以武力时，孔子坚决反对，他认为，蛮夷之地的居民也要以仁待之。他甚至反对以俑代人，说“始作俑者其无后乎”，无后对于古代人是最为严重的警告，体现了孔子对人的关注与重视。他还将“仁”的思想作为衡量统治者优劣的首要因素，极力推崇仁政。古代统治者经常以乐来歌颂自己的统治，韶乐是上古舜帝之乐，孔子称“学之，三月不知肉味”，不仅因为其韵律、舞姿奇美，更重要的是它树立了帝王为政的典范。孔子一生也在孜孜寻求这样的帝王，甚至主张取得帝位时也不要诉诸武力。舜帝是禅让而来，因此是美，周武王是靠武力而来，因此不美。所以孔子对武王颇有微词，认为他在获得帝位时并未做到仁政。仁政似乎成为了衡量历代帝王的一把重要标尺，如果不能以民为本即使权谋再强也会被贴上昏庸暴君的标签。为此，“水能载舟，亦能覆舟”，“得道多助，失道寡助”等不仅是对实行仁政的帝王的赞美，也是对不重视民的君主的警示。我国古代甚至有“德”“得”相通的说法，即统治者如果有德行，能够实行仁政，那么他就会得到天下。从另一个方面说，如果他得到天下了，那么是因为他有德，实行了仁政。这是体现在政治统治中，对于普通人也同样适用，只不过得到的不是天下，而是官职、声望、朋友等。古代选拔人才时一方面要考核他的才能，另一方面也极其重视其品德的修养，甚至有时后者占据了主导。其实不仅古代，现代社会对人才的态度仍然离不开道德考核，从政府官员、事业单位职员到公司员工都十分重视人的品德。因为人之所以为人是因为人有与动物不同的一些特质，甚至有人拿“仁”的音和形来说明它对人的不可或缺性。“仁”的发音同“人”相同，而“仁”从形上来看是由两个人组成的，这就要求人与人相处时要做到“仁”，要友好对待他人，善于与他人合作，不能自私自利、唯利是图。这也是现代公司企业招聘时十分注重应聘者是否具有奉献精神和协作品质的深层根源。

（二）马克思主义人本理念

西方社会的人本思想尤其强调个体，是指个体人格不容侵犯和践踏。当然，人格概念是现代才有的，康德将它称作有理性的存在者，普遍的人的概念也是黑格尔一再赞颂的现代的伟大历史性成就。马克思不仅从生产力和生产关系的矛盾运动揭示了社会形态的更替，更是提出了以人的发展的三形态理论来阐述人类历史发展的一般趋势。前资本主义时期，人对人是一种人身的依附，人与人的关系是相互依赖的。到了资本主义社会，“才形成普遍的社会物质变换，全面的关系，多方面的需求以及全面的能力的体系”〔4〕。但这时的人也并不是自由的，而是以物的依赖性为基础的人的独立性。只有到了第三个阶段，才形成具有自由个性的人，即建立在个人全面发展的基础上，而且他们共同的生产能力创造着社会财富。以人为本就要以每个人的自由全面发展为目标，如果行政管理体制改革真正做到了尊重每个人的权利，那么服务政府、责任政府、法治政府的目标就很容易实现。

三、实践路径：依法行政与科学管理相结合

鉴于我国行政管理体制改革以人为本理念阙如，所以首先要转变理念，做到真正的以人为本。当然，树立以人为本的理念并不是要以人治来代替法治，相反根据现代社会的普遍特征，在具体操作上要加强依法行政的实施力度，在官员的选拔、组织、管理等方面则要科学管理，做到有法可依、有据可循。

（一）树立以人为本的理念

我国行政管理体制改革的目标是建立服务型政府、法治政府、效能政府，这是政府理念的根本转变，是向民主化、公民化社会的迈进。而这里透射出的深层思想则是价值观的转换，即抛除了以权谋私、享受重于奉献等腐化堕落的观念，而是以民为本、以社会为本，这与社会主义核心价值观相符合。行政管理离不开人，要树立起服务型政府形象，建立依法行政，实现廉洁高效的管理水平必然要求以人为本。只有树立以人为本的价值理念才能形成理性、客观、高效的政府，它关系着我国行政管理体制改革成败的关键。当然，提倡以人为本并不是认为人治高于法治，表面看来人治将人的地位提高到了一个极致，但实际上是部分人对部分人的统治，是少数人对多数人平等权利的剥夺，并不是真正的以人为本。

（二）加强依法行政的力度

目前，我国尚处于农业社会向工业社会、工业社会向后工业社会转型的双重历史时空中。加快现代化的进程不仅体现在经济层面，政治、法律现代化也不容忽视。近年来，社会主义法治建设取得了巨大成就，政府以法律为准绳，人民基本树立起法律观念。但我国经济发展不平衡，各地执政理念差异较大，依法行政的水平参差不齐。因此，全面建设依法行政的政府任重而道远，对于贯彻比较好的地区要进一步强化，加强依法行政的力度；对于尚没有建立起法律体系的地区更要重点扶持，加快法律进程。行政管理中强调以法治代替人治，体现了我国治国理政的基本方式，也是实现民主政治的根本保障。

（三）完善科学管理的方式

行政管理的具体操作实施要借鉴实证的手段，科学理性地行政。实证的方式主张管理的手段和程序的可计算性，把技术放在首位。行政管理体制犹如一个严密的机器系统，行政管理人员处理公务时要排除一切偏好，完全按照技术手段来工作。在选拔人才方面，要注重教育程度和专业资格，打破任人唯亲的传统。在组织方面，官员有等级之分，各级官员按照确定的规则各司其职，一切按规章条例来，要写成书面的形式，严格遵守法律，甚至工作的时间都有明确的要求。这就从技术上为行政管理体制改革提供了有益的借鉴，为依法行政、实现高效管理建立起可操作性的具体方式。

〔参 考 文 献〕

〔1〕束锦.“深化行政管理体制改革推进政府职能转变”研究综述〔J〕.云南社会科学，2008，（03）.

〔2〕马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，2012：03.

〔3〕马克斯·韦伯.社会科学方法论〔M〕.韩水法，莫茜，译.北京：商务印书馆，2013：36.

〔4〕马克思恩格斯全集（第46卷上）〔M〕.北京：人民出版社，1979：104.

〔责任编辑：张 港〕