高职院校章程建设：现状、问题及对策研究

韩利红　祝蕾　王琪

[摘要]调研发现，宁波6所高职院校均非常重视章程建设，部分院校章程文本已经初步形成，但章程建设还面临需要完善内外部条件等各种问题。研究针对宁波高职院校章程建设面临的问题提出了相关建议。

[关键词]高职院校；章程建设；办学特色

[中图分类号]G717 [文献标志码]A [文章编号]1005-6009（2016）14-0033-04

[作者简介]韩利红，宁波职业技术学院（浙江宁波，315800）艺术学院助理研究员；祝蕾，宁波职业技术学院（浙江宁波，315800）高教研究所助理研究员；王琪，宁波职业技术学院（浙江宁波，315800）高教所副所长，副研究员，博士。

章程是高等院校办学的基本规章，是院校内部的“基本法”。“高职院校章程是指为保证学校依法自主办学，明确办学宗旨、人事及财务活动等重大的、基本的问题，经由审批机关批准并对学校各项管理行为具有约束力的规章，是学校作为独立法人的必备条件，是指导高职院校办学的基本准则。”在内涵发展的背景下，高职院校如何优化内部治理结构，进而形成自己的办学特色，已经成为高职院校管理不可回避的重要问题。章程建设将有助于院校理清内外部治理结构，明确各利益相关方的权责关系，进而充分利用各方资源助力院校发展。宁波高职教育发展走在全国前列，推动各高职院校章程建设对于促进宁波高职教育内涵发展，率先在全国建立起具有区域特色的现代高职院校制度具有重要意义。

一、推动高职院校章程建设的意义

制定和完善大学章程是我国1995年颁布的《教育法》、1998年颁布的《高等教育法》的明确要求。2003年7月，教育部在《关于加强依法治校工作的若干意见》中再次重申，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”。2011年7月，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，2012年发布《关于贯彻实施（全面推进依法治校实施纲要）的通知》，通知要求“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。浙江省教育厅于2013年4月印发《关于贯彻实施（高等学校章程制定暂行办法）的指导意见》，全面启动了以章程为主的现代大学制度建设工作，并组织了部分高校章程建设试点。加快章程建设，已经成为依法治校、建设现代大学制度的重要突破口。

（一）促进高职院校进一步明确办学目标和办学定位

作为高校“宪法”，应载明学校发展的中长期目标，以保证学校办学行为目的性和连续性的统一。推动章程建设，可以促进高职院校深入思考本校的办学目标和办学定位，从而进一步带动院校内涵发展，推动高职教育水平的整体提升。

（二）促进高职院校进一步规范内部管理行为

“制定和实施高职院校章程意味着高职院校从人治管理转向法治管理，制定和实施高职院校章程可以进一步推动高职院校依法自主办学。”章程规定了院校各类组织机构的设置及职责，保证高校内部管理机构编制的稳固。通过章程规范各高职院校举办者、管理者、办学者的权利与义务，同时也规范院校内部教职员工与学生的行为，以确保院校内外各类关系的稳定。通过对内部教学系部自主管理权的规范与约束，营造校内学术自由与人才培养的良好氛围。通过章程建设规范内部管理行为，从而提高院校办学效率，提高人才培养质量。

（三）促进高职院校进一步协调内部各种权力的运行

随着院校办学水平的提升，宁波高职院校面临内部各种权力冲突的问题，如各高职院校缺少学术委员会，行政权力干预学术事务。如何处理行政权力与学术权力的关系，是亟须解决的问题。通过推动章程建设，完善院校内部治理结构，理顺和规范内部各种权力的关系，可以确保大学内部行政权力与学术权力、监督权力与民主权力的和谐行使。

（四）促进高职院校进一步凝练办学特色

高职院校在近年来的发展中形成了各自独特的办学特色，在创新校企合作办学体制机制、强化内涵建设、改革人才培养模式、增强社会服务能力、打造学校品牌等方面取得了可喜的成就。通过章程建设可以促进院校总结提炼办学经验，凝练和弘扬办学特色，将本校在实践探索过程中取得的诸多突破与创新以“宪法”的形式固定下来，以形成独具宁波特色的办学模式和经验，促进院校进一步为宁波发展服务。

二、宁波市高职院校章程建设现状

（一）各校充分重视章程建设的重要意义

各院校均将章程制订作为“规范学校内部管理”的重要举措，其中4所院校认为通过章程建设可以有效“理顺院校与外部系统的关系”、可以“促进高职院校凝练办学特色”。6所学院均成立了专门的章程制定机构，党委书记、院长亲自参与到章程起草小组，并多次召开党委会、院长办公会讨论章程制订事宜。

（二）各校章程制订注重吸收校内各方意见

各院校均重视章程起草的前期研究，通过“阅读相关文献”“研究国内外院校章程”“走访相关学校”“组织研讨会”等形式，从理论和实践两方面加强对章程的认识和理解。为了使章程能够体现院校利益相关者的诉求，各院校注意增强章程起草小组人员的代表性。2所院校章程起草小组人员包括校级领导、职能部门负责人、专职研究人员；3所院校包括校级领导、职能部门负责人、专职研究人员、普通教师和校外专家；1所院校包括校级领导、职能部门负责人、专职研究人员、普通教师、校外专家、教育管理部门（政府）代表、企业代表以及校友代表。各院校在章程起草过程中多次开展咨询，听取各方意见。其中，4所院校开展咨询活动10次以上，2所院校开展7～9次。起草人员广泛的代表性和起草过程多次开展咨询活动，保证了章程能够吸收校内各方利益相关者的意见，体现校内各方的利益。

（三）通过章程制订促进了院校内部治理的完善

各院校充分利用制订章程的机会梳理内部的规章制度，调整和完善院校内部管理。其中1所院校“修订了学校规章制度”，2所院校“修订了学校规章制度”并“出台了相关政策”，3所院校“修订了学校规章制度”，“成立了学术委员会”，并“出台了相关政策”。

（四）章程制订还需要解决一系列问题

首先是专业教师的积极性难以调动。4所院校在调研中表示“专业教师积极性不高”。其次是对章程内容、要素等的理解还需要进一步提升，3所院校表示章程制订过程中“起草人员能力有限，难以把握尺度”。再次是如何处理院校与政府的关系，3所院校表示章程制订过程中“政府管理的约束难以突破”。目前，宁波市只有宁波职业技术学院和宁波城市职业技术学院章程已形成文本，其他4所院校还在起草之中。

（五）章程制订还需要院校进一步完善内外部条件

4所院校表示章程制订需要“校级领导层的大力推进”“高水平专业研究人员参与”“职能部门的认真参与”及“专业教师的认真参与”，2所学校表示需要“资金支持”。3所学校表示需要“政府依法下放管理权限”，3所学校表示需要“建立由行业企业参与的理事会制度”，以从外部支持院校的章程建设。

（六）希望通过章程进一步完善党委领导下的校长负责制

各院校均表示将按照教育部《关于坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》要求，对党委会、院长办公会、专题会和碰头会等各项会议议事规则进行修订，对学院班子会议的议题提报程序进一步规范，厘清学院领导班子的工作职责和工作程序，并通过章程的形式确立下来。同时，进一步完善督办工作机制。学院党委办公会牵头，学院纪委监察审计室等相关部门配合，围绕学院中心工作开展督办工作，保证学院重点工作责任到人，及时跟踪工作进度，分项落实工作效果，保障学院党政决策的有效性。

三、高职院校章程建设的基本原则

（一）高职院校章程建设需要各利益主体平等参与

高职院校章程是高职院校自主管理的基本依据，其目的在于协调各种利益关系，使高职院校运行得更加有序和规范。要使高职院校章程对内部师生具有约束力和对社会具有公信力，就需要各个利益相关主体平等参与到章程的制订过程中，使各方的利益诉求都能得到有效表达。高职院校主要利益主体包括：政府、院校产权方、教职工、校友会、学生及家长、行业企业、社区等等。科学的、具有约束力和公信力的高职院校章程的制订，需要各利益主体的参与。只有保证各利益主体的平等参与权，高职院校章程才具有合法性基础，才能对内具有约束力，对外具有公信力。

（二）高职院校章程建设需要遵守合法的程序

章程的制订过程是高职院校内部的“立法”过程，必须遵守合法、规范的程序。在这一过程中，各利益主体通过不同的分工行使不同的权力。

（三）高职院校章程建设需要体现职业教育特色

首先，高职教育具有区域性的特点，高职院校的办学需要与行业企业的紧密结合。因此，高职院校章程建设需要明确服务区域发展的使命，结合区域发展的需求设定本校的发展定位、专业建设面向特征，体现一定的区域特色。其次，高职教育以培养技术技能人才为目标，人才培养过程突出职业导向，强调校企合作、工学结合；为了实现人才培养目标，高职院校的教师需要具备双师素质。因此，高等院校的章程建设应当突出职业教育的特色，将人才培养目标、人才培养过程、师资队伍建设等具有职业教育特色的内容在章程中加以体现。再次，每所高职院校所处区域的不同、面向的行业各异，各自的办学传统、特点和特色也有很大的差异。因此，高职院校的章程必须结合本校的特点，体现本校的特色。

四、推进高职院校章程建设的相关建议

（一）进一步明确院校治理的顶层设计

章程是院校内部的“宪法”，应注重对院校内部管理体系的顶层设计。当前，应着重突出党委领导下的校长负责制，即学校党委会（或党委常委会）是学校的最高决策机构，校长是学校的最高行政负责人，校长履行职责、权限的主要方式为校长办公会或校务委员会会议。章程在对院校的办学目的、发展目标、主要任务等做出规定的同时，应针对本校的实际，明确规定学校党委会（或党委常委会）、校长办公会（或校务委员会）及党委书记、校长在学校发展与管理中的职责、权限，明确规定党委书记在学校党委会（或党委常委会）中的地位和角色、校长在校长办公会（或校务委员会）中的地位和角色，明确规定党委会（或党委常委会）、校长办公会（或校务委员会）的议事规则，提高学校的办学效率和管理质量，避免当前在一定程度上存在的党政不分、以党代政、学校行政效率较低的现象。

（二）进一步优化院校内外部治理结构

各高职院校要主动与政府相关机构协调，通过协商，依法取得相应的办学自主权。院校应通过章程建设明确院校与外部系统的关系，明确院校作为独立法人所承担的责任及职责范围，同时规定院校所有活动的开展都必须接受政府的宏观调控与管理，遵守国家法律法规的规定。内部治理结构方面要重点解决行政权力和学术权力的分配问题，充分重视师生员工的利益诉求。建立各利益相关方共同参与的决策机构和制度，使教职工、学生都有权参与学校的治理和管理，避免高职院校内的行政权力过大、过强，对学校事务影响过大，从而实现校内权力制衡，实现高职院校的民主决策和民主管理。

（三）充分重视章程建设程序的合法性

章程的制订过程是高职院校内部的“立法”过程，必须遵守合法、规范的程序。在章程建设过程中也应充分重视程序的合法性，并合理设计各利益主体的分工，以行使不同的权力。党委及党委书记具有制订高职院校章程的决策权，负责确定高职院校的设立宗旨、发展方向及办学定位，以及与此相关的其他重大事项。校长或高职院校筹建委员会的主要负责人全面负责章程的制定工作，拥有章程的签署和公布权。章程起草小组应包括教师代表、行业代表、政府代表等人员。章程最后应由教代会审议、党委会讨论通过，并报上级教育主管部门审批。

（四）要吸收校外多方利益主体参与章程制订的过程

从调研结果看，部分高职院校章程建设中只有校内人员参与，只有1所院校吸收了政府、校友、相关合作企业等利益相关方参与到章程建设中去。高职院校章程是高职院校自主管理的基本依据，不仅要协调内部关系，也要协调外部关系，使高职院校在与外部其他利益相关方交往时有据可依。因此，尚未完成章程建设的高职院校后续工作中应注重吸收其他利益相关方的意见，以保证章程能够充分体现各方利益。

（五）通过章程建设促进本校办学特色的形成

高职院校章程建设一方面要体现职业教育特色和本校特色，另一方面也要注意通过章程建设凝练和固化本校已经形成的办学特色。如《宁波职业技术学院章程》规定“学院立足宁波、面向浙江，以培养综合素质高、技术应用能力强、具有国际视野的技术应用性（型）人才为目标”。同时，该校还将“成功大学一素质拓展训练营”“名片工程”“思源基金”“班集体特色项目”、志愿者组织、“非遗”传承基地等独具特色的校园文化建设项目写入章程，很好地固化和凝练了办学特色。其他各高职院校也应该在章程建设过程中充分总结本校的特色和经验，通过章程建设推动办学特色的形成。

（六）进一步加强章程建设重要性的宣传

调研显示，部分高职院校教师参与章程建设的积极性不高。一方面可能是因为教师群体尚未形成参与院校内部治理的文化和习惯，另一方面也反映院校对章程建设重要性的宣传不够，未能使教师认识到章程与自己的切身利益密切相关，未能调动教师参与章程建设的积极性。因此，院校需要进一步加强章程建设重要性的宣传，让教师充分认识到参与章程建设是自己行使治理权力、保护自身合法权益的重要途径，从而调动其积极性，提高章程建设的质量。

（七）加强章程建设的相关研究

调研中部分院校表示章程建设过程“起草人员能力有限，难以把握尺度”，反映了院校目前对章程建设的研究还存在不足，尚不能对章程建设有全面深入的认识。因此，高职院校还需要通过文献研究、调查研究、比较研究等多种研究途径，深入学习和研究国内外院校章程的内容、建设的过程和规律，提高章程建设人员的水平，进而提高章程的质量。