高校教代会制度存在的问题及对策探析

姚树颍，吴学军

（阜阳师范学院，安徽阜阳236000）



高校教代会制度存在的问题及对策探析

姚树颍，吴学军

（阜阳师范学院，安徽阜阳236000）

[摘要]教代会是教职工参与学校民主管理和监督的基本形式，是法律赋予广大教职工的权利，是社会主义法治建设在高校的具体体现，是建设现代大学制度不可或缺的重要组成部分。目前高校教代会制度在运行过程中存在一些问题，在一定程度上影响了教代会制度在大学治理中应有作用的有效发挥。因此，高校要建立健全教代会运行体制，切实落实教代会的职权，维护教职工的民主权利，积极推进高校民主政治建设。

[关键词]高校教代会；高校民主政治建设；现代大学制度

学校教代会制度在我国的尝试始于1979年，后伴随着试点建设的发展和社会环境的成熟，教育部和全国教育工会在1985年联合颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》，这标志着学校教代会制度在我国法律上的确立。经过三十多年的发展，教代会制度在我国已普遍建立，并在高校教育改革发展中取得了显著成绩。2011年教育部发布的《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》），更是有力地促进了高校教代会制度的发展。但不可否认的是，当前高校教代会依然存在“行政化、形式化”等诸多问题亟待解决。

党的十八大报告指出：“完善基层民主制度，推进基层民主政治建设是我国民主政治建设的一个重要举措”，“要健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。”[1]随着市场经济的迅猛发展和教育体制改革的不断深化，高校内部改革向纵深发展，诸如“高校劳动关系市场化和契约化、福利分配绩效化、后勤改革社会化”等，进一步完善高校教代会体制成为高校管理体制改革的内在客观要求，《国家中长期教育改革与发展规划》就从建设中国特色现代大学制度方面，对新时期加强教代会制度建设、推动学校民主管理和监督提出了明确要求。

一、高校教代会制度存在的问题

（一）教代会职权没有全面落实

《规定》规定了教代会的八项职权。但是在实际运行中，教代会的职权没有得到很好的落实，部分高校的领导对教代会的建议权没有给予应有的和足够的重视，听取校长工作报告基本上只是走个形式。“有的高校对一些按照相关要求必须在教代会上审议通过，且关系职工群众切身利益的政策制度等,没有按照规定拿到教代会上审议通过，或者是在学校领导层面己经决定的情况下，到教代会上进行‘走过场’式的通过”[2]。虽然《规定》赋予了教代会监督权，但如果“监督措施和监督手段阙如，则监督权难以落实”[3]。总之，在实际运行中，不少学校的教代会职权虚化现象在一定程度上存在。在某种程度上，教代会制度“被虚无化、边缘化，成为民主的装饰品”。

（二）教代会提案工作需要改善

提案是教代会开展工作的重要抓手，是广大代表行使民主权利、参与学校民主管理的重要途径。做好提案工作是教代会的工作职责，更是广大教职工的期盼。它有利于维护教职工的合法利益，保障高校决策的民主化和科学化，有力地促进高校的民主政治建设。然而通过调查发现，有的教代会代表竟从没交过提案，也有部分教代会代表所交提案的质量不高。调查发现，有些教职工认为：“提案都很好，落实却不理想”，或者“提案立案了却迟迟不能落实还不如不提该提案”。这说明，个别学校提案办理的实效不高影响了代表提提案的积极性。这需要进一步提高教代会提案工作质量和水平。

（三）教代会代表整体素质有待提高

教代会代表素质的高低在很大程度上决定了教代会的质量。然而，从当前实际情况来看，有些代表态度不够认真，仅把教代会代表作为一种身份和荣誉，对学校的事情不太关心，缺乏责任感；有些代表或民主意识不高，在教代会任期内出现“零提案”现象；或参政议政能力不强，不能积极撰写高质量的提案，在教代会上不愿意发言，表决时随大流。此外，当前教代会代表结构尚需进一步优化。学校的管理人员在教代会代表中所占比例较高，而中青年教职工代表比例偏低，一线教职工代表比例还有待提高。在教代会主席团和执行委员会中，一线教职工的比例也比较低。这在一定程度上导致教代会很难充分表达一线教职工的意愿和要求。

（四）高校工会的作用需进一步加强

《规定》第五章第二十五条明确规定：学校工会为教职工代表大会的工作机构。因此，高校工会在“完成本职工作的同时，还肩负着一个重要使命，即在教代会闭会期间成为教代会的工作机构”。《规定》还明确了学校工会应当承担教代会筹备召开、代表培训、教代会提案督办检查、收集整理教职工群众反馈的意见和建议等工作。因此，工会的人事和经费是否能够得到坚强的保障以及工会工作情况是否良好，对教代会作用的发挥情况有很大影响。

此外，我国高校教代会运行体制中存在的问题还有闭会时发挥作用不大、部分高校的领导对教代会不够重视等方面。

二、高校教代会制度存在问题的原因分析

（一）法律法规不健全

目前，教代会的相关法律法规还不完善。2012 年1月，教育部第32号令《教职工代表大会规定》正式施行。2013年12月，《安徽省高等学校教职工代表大会工作规程》出台。但顶层制度在实际工作中的运行需要一个过程。另外，我国《工会法》、《教育法》、《教师法》等法律都明确规定：“教代会是教职工参与高校民主管理的基本制度。”但当前工运理论研究者普遍认为：“在实际上，法律条款只是做了纲要性的规定和描述，缺乏具体的实施细则。”[4]

（二）职权落实不全面

从教代会运行情况看，大部分高校能把学校改革发展的重大事项以及关涉职工切身利益的政策制度提交教代会讨论审议，高校教代会的职权基本得到了落实。不过，目前，教代会职权存在着落实不全面的问题，如教代会对高校内部管理决策的参与作用不强，对高校内部权力的制约监督不力，民主评议领导干部职权落实效果不佳。在实践中，教代会职权的落实存在虚化现象，部分高校的领导民主意识不高，还存在“人治”的痕迹。

（三）民主监督不成熟

民主评议领导干部是教代会监督权的体现，然而在实际运行中，一方面由于教代会对高校领导的监督没有真正的震慑力，因此有些领导在一定程度上忽视了教代会的民主管理和监督职能。另一方面，由于高校现有的民主监督制约体制还不完善，同时教职工的民主监督意识不是很强，加之有些教职工不愿意冒风险得罪领导，这在一定程度上影响了民主监督职能的实际效果。

（四）长效机制不完善

当前，部分高校的教代会呈现开会时热热闹闹、闭会时冷冷清清的局面。广大教职工对教代会的性质和地位认识也不全面，教代会在职工群众眼中就成了“一年开一次”“一次管一年”的“年度会议”。这是教代会缺乏科学而合理的长效机制所导致的，使教代会在闭会期间不能很好地发挥作用。只有建立健全教代会制度体系，形成科学合理的长效机制，才能保证教代会在闭会期间正常运转，发挥应有的作用。

三、高校教代会制度改革对策建议

（一）加强教代会法制建设，明确教代会在高校民主管理中的地位

自2012年1月1日正式施行以来，《规定》已成为全国各级教代会依法办事的重要依据。“《规定》的颁布施行，是我国教代会制度建设的一个重要里程碑，必将对学校的民主建设产生广泛而深远的影响。”[5]然而，高校不能笼统地照搬国家的法律法规。要根据《规定》，结合本校实际制定完善相关的规章制度，保障教代会工作规范化，使教代会法律制度更具有操作性和执行性。只有以科学健全的法律制度作保障，才能切实保障教职工行使民主权利。然而，在现行体制下，“当下教代会制度到底能发挥怎样的功能，很大程度上取决于《规定》对教代会组织在学校权力结构中的定位”。[6]也就是说，如果教代会及其常设机构的职权受到侵害，其本身并不具备法律上的制裁或禁止权，民主管理和民主监督也难以实现。因此，《工会法》、《教育法》、《教师法》等相关的法律法规也应当不断修订和完善，明确相关教代会权益维护的救济途径。

（二）提高教代会质量，全面落实高校教代会职权

《规定》指出,教代会要在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作。因此，高校党组织要高度重视教代会工作，进一步加强和改善对教代会工作的领导，保障教代会各项工作顺利开展。必须严格遵守教代会的组织规则，规范程序，紧密围绕教育教学中心确定教代会议题，提高教代会会议质量，高效率地行使民主参与权利，全面落实教代会职权，如审议建议权和通过权，即听取校长工作报告，讨论学校办学方针及重大改革方案，审议通过校内人事、财务、分配方案，进行民主评议、推荐领导干部，制约和监督领导权力等。做到凡教代会没有列入事项，做到“教代会不通过，决策方案不出台；教代会审议通过的事项，在执行过程中不变形走样”[7]。

（三）构建科学组织，建立高校教代会长效工作机制

目前，我国高校二级教代会制度发展参差不齐，有的已经建立了比较健全的二级教代会制度，有的正在进行试点，还有的尚未进行。随着高等教育的发展，高校各项管理权力逐步下移，二级教代会制度是学校二级单位民主管理的基本形式。要按照十八大的要求，健全二级教代会制度，切实推进基层民主建设。学校工会通过制定二级教代会制度，为二级单位开展教代会工作提供制度保障。不断创新二级教代会内容，加强二级教代会职权的落实。另外，在校教代会闭会期间建立科学合理的长效机制，如在组织制度上，教代会主席团应为常设机构。此外，还可以利用多种形式在教代会闭会期间开展工作，如建立高校民主恳谈制度、教代会代表听证质询制度、高校教代会代表巡视制度、党政工联席会议制度等[8]。畅通民主沟通渠道，保障民主管理日常化。

（四）规范高校教代会提案工作，提高提案办理质量

提案工作是教代会的一项重点工作，做好提案工作是维护教职工的权益的体现。首先，要广泛征集教职工代表的提案，积极引导教代会代表围绕学校发展的全局性工作和涉及广大教职工切身利益的重要问题提交提案。其次，要促进提案网络信息化建设，着重从提案网上办理、提案办理巡视和监督、提案办理结果测评等方面推进工作，强化提案工作的透明性，增强提案人对提案办理的监督力度，使教职工及时了解提案办理的进度，有效促进校务公开。第三，要加强提案工作的制度化建设，科学完善的提案工作制度是提案工作正常、高效运行的重要保障。要结合高校特点，积极制定提案工作制度，努力推进提案工作制度化和规范化。要规范提案立案、办理的流程，明确规定提案办结的要求和时限，加大对提案办理的检查监督，使提案得到真正落实，进一步提高提案工作的质量和实效。

（五）提升教代会代表素质，强化高校教代会自身建设

“打铁还需自身硬”，教代会的各项工作离不开教代会代表的努力，要提高教代会的履职能力，必须提高教代会代表的能力和素质。要定期对教代会代表进行培训，把对代表的培训作为一项经常性的工作来抓，不断增强代表的责任、权利和义务意识，提高他们的参政议政能力和水平。同时，教代会代表要主动强化自身的民主与法律意识，积极参加教代会组织的各项活动。另外，学校教职工要增强民主意识，在高校形成一种民主氛围，提高高校管理的民主化、科学化水平，让“权力在阳光下运行”。教代会要充分发挥自身的作用，努力为教职工做好事、办实事、解难事。

总之，在全面建成小康社会的进程中，在高校进一步完善教代会运行体制，能够切实保障教职工参与民主管理和监督的政治权利，大力推进高校基层民主政治建设。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进［A］.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.27.

[2]黄利红.略论高校教代会职权建设的完善［J］.北京市工会干部学院学报，2010，（1）.

[3]齐湘泉.我国教代会制度立法的完善与发展［J］.中国教工，2012,(10):14.

[4]李凤春.我国高等学校教代会运行体制改革研究［D］.大连理工大学,2009.45.

[5]王晓龙.学校民主建设在探索中前行［J］.中国教工，2012,(3):7.

[6]陈久奎，阮李全，孙亮.学校教代会制度的过程性功能分析［J］.中国教工，2013,(6):18.

[7]张同光.“三融入三健全”推动民主管理创新发展［J］.中国教工，2013,(7):25.

[8]洪江如,孙功.创新高校教职工代表大会闭会期间工作机制的若干思考［J］.湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2011,(7):98-100.

（责任编辑：王友才）

【职工问题研究】

作者简介：姚树颍（1981-），女，安徽颍上人，文学硕士，阜阳师范学院讲师。吴学军（1970-），男，安徽蒙城人，大学学历，阜阳师范学院工会主席。

收稿日期：2016-03-16

[中图分类号]G647

[文献标识码]A

[文章编号]2095—7416（2016）02—0030—03

[基金项目]本文为阜阳师范学院工会教代会理论研究项目“新常态下高校工会服务职工能力提升研究”（项目编号：2016GHYJY01）、“现代大学制度与民主办学、科学决策机制研究”（项目编号：2014GHYJY02ZD）和安徽省高校工会教代会研究会项目“绩效考核视域下高校工会维权机制探索与创新”的阶段性成果。