社会资本参与水利项目的补偿机制研究

梁　楠

(中国水利水电科学研究院,北京　100038)

社会资本参与水利项目的补偿机制研究

梁楠

(中国水利水电科学研究院,北京100038)

摘要：社会资本参与水利项目有助于解决资金难题、提高管理效率。针对水利项目经济收益较低等问题,提出政府必须通过提高收益分享比例、延长特许经营期限、信贷优惠、税收优惠、价格补贴、费用补贴、项目捆绑、资源补偿等方式对参与水利项目的社会资本进行利益补偿,政府在选择利益补偿机制时必须考虑水利项目类型、社会资本参与方式等因素的影响。

关键词：社会资本;水利项目;利益补偿机制;参与约束

重大水利工程项目的建设关系到国计民生,对保障国家的水利安全、粮食安全、生态安全、乃至经济增长都具有十分重要的意义。然而,由于长期投入不足,我国的水利建设依然相对落后,保障水平明显偏低,导致水旱灾害防御能力薄弱,人民群众利益受损[1]。究其缘由,重大水利项目耗资巨大而政府财力不足是关键。根据审计署公布的全国政府性债务审计结果,截至2013年6月底,我国政府的负债率已经高达55.7%。在沉重的债务压力之下,政府对水利项目的投资更加力不从心。鉴于此,政府开始大力倡导在水利建设中采取政府与社会资本合作的模式(简称PPP模式),即允许社会资本参与水利项目建设。例如,2015年3月17日,国家发展与改革委员会、财政部、水利部印发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》,出台一系列政策鼓励社会资本投资重大水利工程项目。但从实践来看,由于回报不高[2],社会资本投资水利项目的热情并不高。

国内外许多文献对PPP模式及其在水利项目中的应用进行了研究。Hart[3]奠定了分析PPP模式的理论框架。Hammami等[4]研究发现当政府财政较为困难时，有动机实施PPP模式以解决资金难题。但Bettignies等[5]、Levin等[6]大量研究表明,由于监管的必要性以及合同的不完全,PPP模式的合同治理成本很高,会降低社会资本参与的积极性。刘汗等[7]考察PPP模式在水利项目中的应用,研究表明,应该对参与水利项目的社会资本投资者进行利益补偿。然而,政府进行利益补偿的形式有哪些，补偿机制如何设计，政府应该如何选择补偿机制等问题，已有文献尚未进行系统研究,理论界与实务界都还存在许多争议,笔者主要尝试对这些问题进行探究。

1政府对参与水利项目的社会资本进行利益补偿的必要性

政府与社会资本合作可视为一种合同,双方共同投资、共担风险、分享权利、分配利益,合同规定了双方的权利与义务[8]。对于一般的投资行为,投资双方按投资比例分享收益、承担风险,不存在对其中一方进行利益补偿的问题。但对于政府与社会资本合作开发水利项目,这种利益分配机制存在很大问题。具体而言,根据功能和作用可以将水利项目分为3类:公益性水利项目、准公益性水利项目、经营性水利项目。公益性水利项目具有防洪、抗旱、水土保持等公益功能,但自身无法取得任何经济收益,例如,堤防工程、水文设施等。准公益性水利项目具有部分公益功能,可以带来社会效益,但同时也可以获得一定的经济收益[7],例如,综合利用的水利枢纽工程等。经营性水利项目可以向用户收取费用,自身能够获得较高的经济收益,例如,城市供水、水力发电等。当政府与社会资本合作投资水利项目时,源于水利项目公益性的社会效益都由代表公众利益的政府享有,而社会资本只分享其经济收益。因此,公益性水利项目自身没有任何经济收益,按投资比例分享收益也就无从谈起。而准公益性水利项目虽然具有一定的经济收益,但其公益性会对其盈利能力带来很大限制,在较低的盈利水平下,按投资比例分享收益无法弥补社会资本投资者的成本。经营性水利项目尽管具有相对较高的经济收益,但由于其定价影响国计民生和社会稳定,政府会对其价格进行管制,导致社会资本仅按其投资比例分享收益，很难收回成本并获得正常收益。

根据合同理论,只有满足所谓的“参与约束”时,即回报率不低于项目风险所对应的必要报酬率,社会资本才可能投资该项目。当按投资比例分享收益时,3类水利项目都无法满足此“参与约束”。因此,为了吸引社会资本参与水利项目,政府必须对社会资本进行利益补偿,提高社会资本的回报水平,以使“参与约束”能够得到满足。

2政府对参与水利项目的社会资本进行补偿的机制及其设计思路

由于政府掌握的资源相对比较丰富,对参与水利项目的社会资本可以采取多种补偿方式,既可以增加社会资本的收益分享比例,也可以从融资、税收等方面间接补偿社会资本的投资者。具体而言,政府对社会资本的利益补偿机制主要有以下8种。

2.1提高社会资本的收益分享比例

水利项目会同时产生社会效益与经济收益,但社会资本只能分享总收益中的经济收益。为了使社会资本获得不低于必要报酬率的回报,最直接的办法就是提高社会资本的收益分享比例。如果项目经营是采取组建合营企业的方式,即政府与社会资本组建合营企业,实现更高收益分享比例的方法就是给予社会资本更高的持股比例。此时遇到2个问题:一是到底应该给予社会资本多高的持股比例；二是合营企业的控制权该如何分配。对于第一个问题,社会资本的最低持股比例应保证其收益率达到必要报酬率。如果能对项目的未来收益进行估算,就很容易确定该持股比例。对于第二个问题,为了满足“参与约束”,政府可能给予社会资本很高的持股比例,如果企业的控制权由持股比例来决定,政府在合营企业中的话语权可能非常少,而社会资本的投资者倾向于创造更多的经济收益,这导致水利项目难以发挥其社会效益。为了解决该问题,可以将收益权与控制权分离,即合营企业的控制权不按持股比例进行分配,而是通过谈判另行约定,具体体现在董事会的席位安排、重大事项投票权的分配等方面。

2.2延长特许经营期限

政府与社会资本合作可能采取特许经营的模式,在特许经营期内,水利项目的收益全部归社会资本享有。在这种方式下,社会资本的收益取决于特许经营期限,补偿社会资本投资者的直接方式就是延长特许经营期限。具体的特许经营期限确定需要以项目的预期收益为基础,确保社会资本的收益率不低于必要报酬率。此外在政府不参与项目运营的条件下如何保证水利项目很好地履行其公益职能。由于无法分享水利项目的社会效益,社会资本存在牺牲社会效益以谋求更高经济收益的动机。因此，在设计补充机制时,有必要对水利项目提供的社会服务质量应该达到的标准进行明确规定,并委派专门机构或聘请独立第三方对水利项目的运营进行监督。

2.3信贷优惠

对社会资本进行利益补偿的另一种思路是降低其投资成本。重大水利工程项目的建设往往投资规模巨大,这也正是政府希望社会资本参与投资的重要原因。但是,当资金需求很大时,社会资本也面临筹资难题。银行贷款是一种通常的融资方式。即使社会资本的自有资金非常充裕,有时为了使资本结构保持在一定水平,也可能需要配套的债务资金。如果社会资本投资者可以按比较优惠的条件获得银行借款,实质上就降低了投资成本,提高了其回报率。政府给予的信贷优惠主要体现在4个方面:①更低的信贷准入门槛。对未达到银行信贷标准的社会资本投资者发放贷款。②更低的利率水平。允许社会资本以更低的利率获得银行借款,或者直接对其贷款进行贴息。③更长的借款期限。基于控制信贷风险的目的，银行倾向于缩短贷款期限,但由于水利项目通常是长期项目,投资者需要长期资金,政府可以通过给予社会资本投资者更长期限的借款进行利益补偿。④更低的担保要求。政府可以直接提供显性或隐形的贷款担保,降低银行对社会资本投资者的担保要求。当然,实际操作中发放贷款的毕竟是银行而非政府,这些信贷优惠的给予离不开政府与银行的密切合作。

2.4税收优惠

水利项目在运营过程中如果获得经营收益就涉及税收问题。税收是一项成本费用,但税率高低却完全由政府掌握。为了提高项目的经济收益,政府可以采取降低税率、免税、或者税收返还等方式。但政府应该如何确定税收优惠的程度，如果不考虑其他利益补偿机制,应该将税负降低至使社会资本的回报率达到必要报酬率的水平。

2.5价格补贴

对于可以直接向用户收取服务费的水利项目,例如城市供水,服务价格的确定会直接影响社会资本的经济收益。由于与水利有关的服务供给通常是垄断的,而公众的需求又往往是刚性的,因此这类服务的价格不能完全由市场机制来决定,政府必须进行管制,以保障公众利益、维护社会稳定[9]。一旦政府将价格限定在较低的水平,水利项目的收益就会下降,导致社会资本难以获得正常回报。为了满足社会资本的“参与约束”,政府须对其价格进行补贴,其实质就是由政府承担一部分服务成本。这里的关键问题是应该如果确定价格补贴的水平，如果补贴过低,社会资本的回报水平依然低于其必要报酬率;如果补贴太高,社会资本就可能获得超额收益,增加了政府的财政负担,对纳税人也不公平。解决该问题的通常思路是:①根据项目风险估算的必要报酬率确定社会资本的合理投资收益率;②根据该收益率倒推出价格水平;③政府计算该价格与实际管制价格的差额,并据此实施补贴。

2.6费用补贴

政府也可以通过对水利项目运营中发生的费用进行补贴来实现对社会资本的利益补偿。与价格补贴机制类似,在实施该机制时需要根据社会资本的必要报酬率倒推出相应的费用水平,政府根据该费用水平与实际费用水平之差进行补贴。

2.7项目捆绑

尽管水利项目的盈利性一般较差,但政府还掌握着其他许多盈利性很好的项目,例如,公租房的建设、城市维护等。社会资本投资水利项目可能无利可图,但如果政府允许其参与其他盈利能力很强的项目,则可以弥补其投资水利项目的亏损,最终获得正常回报。也就是说,政府通过项目捆绑的方式对参与水利项目的社会资本进行补偿。该机制的实施难点在于如何确定社会资本参与水利项目的亏损以及参与捆绑项目的盈利,最终既能满足“参与约束”,又不会给予社会资本过多的补偿。

2.8资源补偿

政府还可以按较低的价格将其控制的资源出让给参与水利项目的社会资本投资者,以实现对社会资本的利益补偿,例如土地资源等。与项目捆绑的方式类似,资源补偿机制的实施也必须建立在准确估算水利项目亏损的基础之上。

3政府选择补偿机制的主要影响因素

尽管政府对参与水利项目的社会资本进行补偿在理论上存在多种机制,但在具体实施时必须考虑各种机制的可操作性。面对不同情境,政府选择的补偿机制也要有所差异。具体而言,政府在选择补偿机制时应该主要考虑以下因素。

3.1水利项目的类型

不同类型的水利项目在盈利方面存在很大差异,进而会影响补偿机制的适用性。对于公益性水利项目,由于自身无法产生经济收益,因而无论是提高社会资本分享收益的比例,还是延长其特许经营期限,都无法使社会资本获得合理回报。而且税收优惠与价格补偿2种机制也不适用,因为该类水利项目在运行过程中无法向用户收取费用,也就不存在税收与价格补偿问题。对于准公益性水利项目,当收益率很低时,即使将全部收益权归于社会资本或给予社会资本永久特许经营权,也无法满足“参与约束”,因此这2种补偿机制都不适用。同时由于收益很低,税收优惠机制也难以发挥作用,价格补偿机制显然也不适用。但对于收益率很高的准公益性项目,这些机制都可以发挥作用。经营性水利项目则经常遇到价格管制问题,因此价格补贴是常用的补偿机制,当然其他机制也可以适用。

3.2社会资本的参与方式

社会资本参与水利项目的运营主要有2种方式:一种是建立合营企业;另一种是特许经营,例如BOT模式(即建设—经营—转让)[10]。提高收益分享比例适用于第一种方式,而延长特许经营期限适用于第二种方式。

3.3政府财力及其资源的充裕状况

实施税收优惠、价格补贴、费用补贴等补偿机制的前提是政府的财力足够支撑,同样,如果政府通过出让资源的方式补偿社会资本,则要求其控制的资源比较充裕。因此只有当政府财力比较雄厚、资源比较丰富时才倾向于选择这些机制。

3.4政府与银行的关系

由于银行是发放贷款的主体,实施信贷优惠机制的前提是银行可以密切配合政府对社会资本的补偿意愿,这取决于政府与银行的关系。当政府与银行的关系比较密切或政府对银行的控制力较强时,信贷优惠机制的实施比较容易。一般而言,政府对辖区内的城市商业银行具有最强的控制力,当地方商业银行的规模较大、实力较强时,政府采取信贷优惠补偿机制更加可行。

3.5水利项目的风险

如果水利项目的运营风险较高,其成本与收入的波动较大,而社会资本投资者的风险承担能力相对较弱时,政府采取费用补贴或价格补贴的机制比较有吸引力。反之,对于风险较低的水利项目,社会资本承担的风险较低,提高收益分享比例与延长特许经营期限2种补偿机制比较适用。

3.6货币政策

当国家的货币政策较为宽松时,银行发放贷款的意愿较高,信贷优惠机制比较适用于政府对社会资本的利益补偿。

3.7财政政策

如果国家的财政政策处于紧缩阶段,政府难以实施税收优惠、价格补贴、费用补贴等补偿机制,而更可能选择信贷优惠、捆绑经营等机制。

4结语

在水利项目建设与运营中引入社会资本是当前理论与实务界的热点话题,政府也出台了许多政策予以大力倡导。由于水利项目的收益较低,倘若按照投资比例分享收益,社会资本投资者将无法获得正常回报。为了吸引社会资本参与水利项目,政府须对社会资本进行利益补偿。

在现实中,政府应该根据自身财政及资源状况选择适当的补偿机制。当政府财力比较雄厚时,可以考虑价格或费用补贴、税收优惠等补偿机制;对于资源较为丰富的政府,选择项目捆绑、资源补偿或者信贷优惠等补偿机制比较有利。政府在制定补偿机制时还应结合项目类型、社会资本参与方式等因素。对于收益率较高的准公益性项目,可以考虑提高收益分享比例;对于特许经营类的水利项目,政府可以选择延长特许经营期限的方式对社会资本进行补偿。此外,政府在制定补偿机制时应该在搜集各种信息的基础上确定适当的补偿程度,一方面保证社会资本可以获得达到其必要报酬率的回报,另一方面又防止其回报率过高而导致政府自身的利益受损。

参考文献：

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[6] LEVIN J, TADELIS S. Contracting for government services: theory and evidence from the US cities[J].Working Paper, 2007.

[7] 刘汗,乔根平,徐波. 吸引社会资本参与准公益性水利项目投资：来自已有的经验和启示[J]. 水利发展研究,2013(4):18-21.

[8] 吴孝灵,周晶,彭以忱,等. 基于公私博弈的PPP项目政府补偿机制研究[J]. 中国管理科学,2013,21(S1):198-204.

[9] 赖丹馨,费方域. 公私合作制(PPP)的效率: 一个综述[J]. 经济学家,2010(7):97-104.

[10] 李虹,项玉娇. 我国农村水利项目融资方案探析：基于PPP模式的思考[J]. 武汉理工大学学报(社会科学版),2013,26(3):358-362.

(收稿日期：2015-11-20编辑：方宇彤)

中图分类号：F294

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)01-0031-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.009

作者简介：梁楠(1985—),女,北京人,中级会计师,主要从事水利项目融资研究。E-mail:cloverjoe@163.com