社会资本参与公益事业的地方政府信用研究

胡子江

摘 要：公益事业需要庞大的资金介入，仅靠政府单一渠道来源是远远不够的，因此需要多方筹措资金，才能推动公益事业的快速发展。而巨大的社会资本由于各种原因，未能有效进入公益事业，其中重要原因之一就是地方政府在引进社会资本后，不能兑现初期的承诺，随意变更，造成政府的信用受损，严重影响到公益事业的发展。因此，地方政府必须提高信用度，从而促进公益事业快速、健康发展。

关键词：社会资本；公益事业；政府信用

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）24-0183-02

引言

当前，随着我国各项事业的改革正向深水区推进，社会公益事业投资体制也在不断深化改革，由原来的政府单一投入体制向多元投入机制转变。在“十三五”期间，我国的各项公益事业将迎来一个蓬勃发展时期，基础实施、民生工程都将有一个快速的增长。这对于改善民生、促进社会事业发展，满足人民群众多层次服务需求，提升人民群众的幸福感和满意度具有重要意义。

从社会资本进入公益事业的现状看，除了体制机制的问题外，还存在着地方政府的信用问题，主要体现在地方政府在引进社会资本后，随意调整政策，随意变更合同，使社会资本在投入公益事业时瞻前顾后，畏首畏尾；投入后或收益惨淡，或血本无归。这一方面影响了地方公益事业的发展，更重要的是影响了地方政府的信用，而地方政府一但失去信用，其在日常工作中或重大问题、突发社会问题上所有的发声都得不到民众的信任和理解，所有的决策都不能得到民众的认可，这样的后果将是灾难性的。

一、社会资本使用现状

目前，随着我国经济多年的高速发展，社会群体中沉淀了大量资金，特别是近十年增幅更快，全国民间资本总量约30多万亿元。由于投资渠道不畅，巨大的社会资本或积淀，未能有效投入实体经济；或盲目投资，由于中小企业通过正规渠道融资难，往往通过民间借贷方式进行资金筹措，且利息较高，甚至有高利贷存在，存在着极大的风险；或参与非法集资，集资人许以高额利息进行集资，出借人理性上也不相信会有高利润的产业，但总是存在着幻想，从众心理加上赌博心理，依旧会出借大量资金，借款人通过用后续资金发放前期资金利息的手段来延续出借人的发财梦，一旦资金链断裂，借款人就会出现跑路、被捕、自杀等，而出借人往往血本无归、倾家荡产，陷入贫困、悲惨的境地。因此，民间资本的无序流动不仅会给社会资本带来极大的风险，同时也是社会不稳定的因素。

审计署统计显示，截至2014年底，我国地方政府负有偿还责任债务15.4万亿元，有的地区债务率已超100%。海通证券2014年6月报告认为，我国地方政府的经营性和投资性净现金流为负且每年需额外举债覆盖利息等支出，如不采取措施，未来四年地方政府债务率将达到国际通行的60%警戒线标准。同时，我国基础设施建设和民生工程还需要大量资金投入，地方政府在资金筹措上已经是举步维艰，在土地财政面临枯竭的情况下，普遍是通过举债来弥补资金缺口。据国务院研究发展中心预测，“十三五”期间，城镇化建设带来的投资需求约42万亿元，主要包括经济基础实施建设（交通、能源、水利等）、社会基础实施（社保、养老、户籍等）。如此庞大的投入，仅靠政府投入显然是难以实现的，需要隐匿于民间的社会资本积极参与，这就需要从政策和法律层面进行顶层设计。十八届三中全会要求：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”指出：“要建立透明规范的城市建设投融资机制”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。”

二、地方政府信用现状

政府信用的主体是政府。因此，政府信用是指政府机关及其工作人员在行使公共权力时是否遵守法律、履行诺言而获得公众信任的程度。政府作为公权力的代行者，其职能是提供公共服务和履行公共职责，维护社会公平正义，在公权力行使过程中，让公权力在阳光、透明、被监督和制约的环境下运行，从而获得公众的认可和信任。如果政府失信于民，表面上是政府威望的丧失，而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损。因此，政府信用应该具有公共意识、规则意识、责任意识、示范意识。在履行公共职能时必须具有为公众着想、为公众服务的理念，在公共事务管理中必须做到公正、公平、公开，维护公共利益。研究表明，政府信用的高低直接影响交易成本。严重的可能会影响民间资本的发展，导致经济发展迟滞。

我国地方政府由于封建传统观念的束缚和影响，对于政府信用问题认识不足，导致法律意识淡薄、信用问题突出。

一是权力意识浓厚。认为权就是法，权就是信用。表现在行政决策上就是决策的随意性，大事小情靠拍脑袋，不经过认真的论证和科学的分析，也不经过民主协商，特别是关系到民生项目，由于决策的随意性，不仅得不到民众的拥护，反而会引起民众的反对，从而影响了政府决策的权威和信用。

二是政府契约精神缺失。地方政府在工作中，往往因领导换届出现后人不理前人事的现象，使政策呈现不连续性或不稳定性，政府的信用受到极大的伤害。

三是政府参与企业的经济活动。在经济活动中，地方政府官员或因政绩需要，或受利益驱使，经常在企业的经济活动中伸出无形之手，影响或干扰市场，管了很多不该管的事，或打压企业，或为企业站台，特别是以政府信用为代价，为企业的不诚信埋单。因此，在企业资金链断裂时，有600多参与集资的人受害，直接导致一名投入4 000多万的处级干部心理失衡，采用极端方式报复社会。

三、地方政府的高信用度有助于公益事业的发展

“十三五”期间，我国公益事业仍需巨额资金投入，在各级政府财政紧张的现状下，这些投入仅靠政府单方面投入是不现实的。因此，如何有效地吸纳社会资本参与，是政府面临的一个重要课题，而政府的高信用度则会有助于社会资本投入公益事业，从而促进公益事业的快速、健康发展。

随着改革的不断深入，旧有的社会资本参与公益事业的壁垒不断被打破，各地相继出台了进一步鼓励和引导社会资本进入社会事业的政策，对于扩大公益事业的整体规模，提高公益事业发展质量，为大众提供更多、更好的社会服务，弥补政府和国有资本的不足，具有重要的作用。

结语

目前，各项改革全面铺开，正在向纵深发展，涉及到更多深层次问题，经济发展也进入新常态，经济下行压力也在加大，而2020年实现十八大上首次提出的“国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的新目标必须如期完成。这就需要各项公益事业有一个大的发展，需要社会资本更加广泛、深入地介入和参与，这种参与必须要有一个良好的环境保驾护航，而这种责任责无旁贷地落在政府身上，需要地方政府是一个诚实守信的政府，为目前失信行为泛滥的社会做出榜样，为社会资本参与地方公益事业提供安全保障。

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[责任编辑 李晓群]