典型区域水权交易水市场案例研究

2016-04-12刘峰,段艳,马妍

水利经济 2016年1期

关键词：宁夏回族自治区制度建设内蒙古自治区

刘　峰,段　艳,马　妍

(水利部综合开发管理中心,北京　100053)

典型区域水权交易水市场案例研究

刘峰,段艳,马妍

(水利部综合开发管理中心,北京100053)

摘要：为落实党中央国务院关于建设和运用水市场、提高水资源配置效率和效益的重要部署,推进我国水权制度建设,对宁夏回族自治区、内蒙古自治区和广东省水权水市场建设的实践开展调研。总结我国各地区水权交易制度建设的路径、模式和经验,通过实地调研、座谈、资料收集等定量研究方法,分析3个典型省份的案例,明确了建设水权交易制度在提高水资源利用效率、拓宽水利设施融资渠道等方面的积极作用,提出有关省区在实践中存在过分强调政府作用、定价机制不完善、缺乏社会参与、水资源监控能力不够等问题,并针对性地提出健全水权交易制度、建立价格形成机制、构建多层次交易平台、构建有效监督体系等政策建议。

关键词：水权交易;制度建设;宁夏回族自治区;内蒙古自治区;广东省

我国是一个水资源短缺的国家,长期面临人多水少和水资源时空分布不均的问题。这一问题对我国的现代化建设和可持续发展构成了严峻挑战。建立国家水权制度,促进水权交易流转是提高水资源利用效率、控制用水总量、建设节水型社会的有力举措。21世纪伊始,水权这一主题已经引起学术界注意。经济学、法学、水利学、管理学等多个学科从不同角度对水权问题进行了研究,包括国外水权制度建设的经验介绍[1]、中国水权制度建设的案例研究[2]、水权制度的立法保障[3]、初始水权分配[4]和水权交易等制度设计[5]等,取得了丰硕的研究成果。

在学术界进行研究的同时,各级政府也逐步认识到水权制度建设的重要意义。党的十八大报告在大力推进生态文明建设的重要部署中提出“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”[6]。党的十八届三中全会和五中全会明确提出建立权属清晰、权责明确、监管有效的水权制度,推行水权交易。习近平提出的新时期治水思路也强调了市场和政府“两手发力”的作用。为贯彻党的十八大、十八届三中全会精神以及习近平新时期治水思路,2014年7月,水利部选择7个试点省区开展水资源使用权确权登记、水权交易试点,进行水权交易平台搭建和配套制度建设。笔者在这些试点中选择宁夏回族自治区、内蒙古自治区和广东省,就水权交易市场建设进行调研,并对调研成果进行案例分析,以期总结试点实践中的优秀经验,发现制度建设过程中尚待完善的问题,为建立健全我国水权制度提供实践参考和政策建议。

1宁夏回族自治区、内蒙古自治区、广东省水权交易与水市场建设

1.1区域试点情况

目前我国尚未形成全国统一的水权交易市场,水权制度也仍在试点探索的过程中,各地进行的水权交易实践各自体现了适应本地区需求的特点。水利部根据水权试点的代表性、地方积极性和工作基础等条件,选择了7个省区作为水权建设试点地区,笔者又从中选取宁夏回族自治区、内蒙古自治区和广东省3个省区作为典型案例进行研究。这3个典型案例分别对应水权制度建设的3项重点内容。

宁夏回族自治区的试点工作重点围绕水资源使用权确权登记工作展开,包括区域用水总量控制的指标分解,以及在此基础上进行的多种形式的用水权的确权登记。对宁夏回族自治区案例的分析重点关注用水权确权登记的操作经验、数据库搭建、制度建设和水权交易流转的实践经验。

内蒙古自治区的试点工作重点围绕巴彦淖尔与鄂尔多斯等跨盟市间的水权交易展开。对内蒙古自治区案例的分析重点关注已成立的内蒙古自治区水权收储交易中心的试点工作,总结水权交易平台在运作机制、交易规则、定价机制、第三方影响评价等方面取得的实践经验和表现的不足之处。

广东省试点工作重点围绕东江流域上下游水权交易展开。对广东省案例的分析重点关注依托广东省产权交易集团开展的试点工作,包括水权交易的信息化管理系统建设和监管体系建设,总结试点工作在水权交易的资格核查、账户注册、交易形成、价格确定、金额结算等交易环节的信息化管理经验,以及维护水权交易市场秩序的监管经验。

1.2实践探索

1.2.1总量控制,配置水权

宁夏回族自治区根据1987年国务院《黄河可供水量分配方案》分配给自治区40亿m3的耗水指标,联合水利部黄河水利委员会共同批复了《宁夏黄河水资源初始水权分配方案》。2009年,自治区人民政府批转了《宁夏黄河水资源县级初始水权分配方案》,建立了自治区、地级市、县(区)三级水权控制指标体系。

内蒙古自治区积极推行总量控制下的初始水权分配。鄂尔多斯市、巴彦淖尔市根据自治区对各盟市黄河水权细化成果,结合水权转让后灌区引黄指标情况,对灌区水权进行了进一步细化工作,将水量分配给各斗口用水者协会并细化到各用水户。

广东省探索研究建立水权确权登记机制,以用水总量控制为基础,开展试点范围内取用水户水权确权登记及用途管理试点工作,对已有取水许可证的取水户进行规范管理,确定取用水户的取水权。

1.2.2建立制度,规范转让

宁夏回族自治区制订了自治区《黄河水权转换实施意见》、《水权转换实施细则》、《水权转换资金使用管理办法》等,明确了出让方和受让方的责、权、利,使水权转让工作有章可循。

内蒙古自治区先后出台了《关于黄河干流水权转换实施意见》和《自治区水权转换节水改造建设资金管理办法》等,对国家有关规定进行细化和补充,丰富和完善了水权转换规章制度,提高了水权转换工作的规范性和可操作性。

广东省通过修订《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》,为水权交易开展提供法规依据和保障。研究制订广东省水权交易规章及规范性文件,明确水权交易的基本规则、监督管理等相关规定。

1.2.3投资节水,置换水权

自2003年起,宁夏回族自治区和内蒙古自治区先后实施了“由工业建设项目出资,建设引黄灌区节水改造工程,把输水过程中损失的水量节约下来,满足拟建工业项目用水需求”的水权转换工程。通过实施“投资节水,置换水权”工程,实现了“农业节水,工业用水,富一方百姓,强一域经济”的多赢目标;在农民得利的同时，工业项目获得了不可或缺的重要资源，不仅改善了农业灌溉基础设施,而且保证了新增工业项目用水,获得巨大财政收入。据统计,鄂尔多斯市转换出的1.3亿m3水,可保证14个工业项目正常生产,每年能实现工业产值265.5亿元,新增利税80多亿元,增加财政收入近50亿元。

1.2.4创新模式,注重实效

2006年以前,鄂尔多斯市水权转让是以“点对点”方式展开的,即一个工业项目的水权转让对应一定规模的节水改造工程,各项目各自开展前期工作和灌区节水改造工程建设。近年来,在总结经验的基础上,鄂尔多斯市政府提出统一组织节水工程的建设,从过去的“点对点”方式改为“点对面”方式,即由当地政府统一组织进行前期工作和工程建设,统一水权转让单方水价格,综合考虑项目的核准进度、资金到位情况、项目需水和节水工程节水量,虚拟划分企业水权转让所对应的地块或渠道,大幅度提高了水资源配置的效益和效率,取得了“多赢”的效果。

1.3成效

1.3.1破解了水资源短缺与流域经济社会之间的突出矛盾

宁夏回族自治区和内蒙古自治区通过水权转让,把农业节余下来的水权让给工业,引导水资源有序地由水资源利用效率与效益较低的农业用水向水资源利用效率与效益较高的工业用水转移,实现了同一区域内不同行业之间水资源的优化配置,形成了以工业发展反哺农业,以农业节水支持工业发展用水,经济社会、资源环境协调发展的良性运行机制,走出了一条成功解决干旱地区经济社会发展用水的新路子。

1.3.2拓宽了水利基础设施建设的投融资渠道

水权转让的实施,拓宽了灌区水利基础设施建设的资金渠道,推动了灌区节水改造步伐。据初步测算,内蒙古自治区50多个水权转让项目为灌区募集节水改造资金达30亿元,有效弥补了灌区节水改造资金不足,也使灌区水利基础设施得到了极大改善,按照水权转让的有关规定,获得水权的企业每年还应缴纳一定费用,用于灌区水利工程维修,为灌区可持续发展创造了条件。

1.3.3提高了水资源的利用效率和综合效益

通过水权转让的实践,实现了在政府宏观调控下水资源的优化配置,有效缓解水资源的供需矛盾,解决了新上工业项目的用水问题,促进了地方社会经济的发展；促进了水资源从第一产业向第二、第三产业流转,以投资节水来提高水资源的利用效率,使有限的水资源获得最大的经济效益。目前,宁夏回族自治区单方水用于农业生产的效益为2.9元,而用于工业可达到156元,到2015年实现转让水量4.94亿m3,按当前产出率将产生经济效益756亿元;内蒙古自治区通过水权转让,筹措节水改造资金30余亿元,计划转让水量3.32亿m3,不仅解决了50多个工业项目用水问题,还为区域增加了约1000亿元的工业增加值；改善灌区农业灌溉设施,提高了农业用水效率,通过实施农业节水改造工程,节约了农业用水,减少了农民水费支出。

1.3.4促进了区域节水型社会建设

宁夏回族自治区和内蒙古自治区水权转让在不新增黄河用水指标的前提下,把“投资节水,转让水权”有机结合起来,搭建了符合市场规律的节水激励机制和投入管理体制的框架,丰富了节水型社会建设中的水权制度建设内容。同时,对农业灌溉工程进行节水改造,调整种植结构,节约农业用水;通过价格机制促进工业企业采用新的工艺技术,促进工业项目采用先进设备和工艺,提高工业用水的利用效率,实现了农业、工业重点行业节水,促进了区域节水型社会建设。

1.3.5推动了国家水权制度建设步伐

实施水权转让,引入市场机制优化配置水资源,探索出了一条解决干旱缺水地区经济社会发展的用水新途径,对于促进水资源的高效利用和有效保护具有重要的意义。三省区水权转让是运用水权、水市场理论的成功实践,是水资源管理制度的创新,极大地推动了国家水权制度建设步伐,为培育水市场健康发展提供了重要的示范和借鉴。

2存在的问题

2.1过分强调政府主导作用,“两手发力”机制尚未建立

目前的水权转让完全由政府部门主导完成,市场机制作用发挥不够。内蒙古自治区在河套灌区跨盟市水权转让上,区政府确定了水权转让目标为3.6亿m3,明确了出让方为河套灌区,受让方为乌海市、阿拉善盟和鄂尔多斯的工业项目用水,实施方为内蒙古自治区水务投资公司,水利厅灌溉管理局为项目建设法人单位,负责水权转让项目的规划、设计、施工组织与管理;宁夏回族自治区的水权转让,由区水利厅负责组织实施,协调转让方、出资方、受让方和当地相关部门。自治区水利厅灌溉管理局为项目建设法人单位,负责水权转让项目的规划、设计、施工组织与管理。而真正的水权主体——灌区用水户和用水组织基本上都是“被动主体”,政府与市场的界限不清,市场机制作用十分有限。

2.2定价机制不完善,交易价格未能反映水资源的真实价值

从水权交易价格形成机制看,宁夏回族自治区和内蒙古自治区水权转让中的“水价”制定是政府根据灌区节水工程的造价确定的,主要包括节水工程建设费、节水工程和量水设施运行维护费、节水工程更新改造费三部分,缺乏工业供水因保证率较高致使农业损失的补偿费用以及必要的经济利益补偿和生态补偿,既没有完全反映水权交易的成本价格,也没有体现出市场的供求关系和水资源的稀缺性价值。

2.3水权交易仍处探索阶段,统一的市场规则体系尚未形成

目前,水权交易仍处于探索阶段,水权交易制度建设相对滞后,统一的市场规则体系尚未形成。一方面，尚无统一通用的规则。区域间的水量交易尚无交易规则和相关管理规定可以遵循,对于仅开展节水进行的水权转换和流转的规则也无具体规定。另一方面，已有的规则不统一。用水权交易在国家层面尚缺乏明确的规则依据,地方上对水权交易规则的探索缺乏完备性。

2.4社会监督与公众参与不够,相关利益主体保护机制不健全

调研发现,现有的水权交易实践普遍存在社会监督与公众参与不够的问题,基本局限于水行政主管部门或政府部门与个别企业之间,尚未形成公众与社会对水权交易进行监督的局面,水权交易成为局限于合同当事人的协议。因此,水权交易对于第三方利益的保障机制也就很难真正地建立起来。如农业用水保证率相对比较低,工业等其他行业用水保证率要高很多,在遇到枯水年份时,为保证工业等其他行业用水,对农业和农民的利益都会产生直接影响。另外,一些缺水地区农业用水挤占生态用水问题突出,内蒙古黄河南岸灌区的引黄水量转让已影响到灌溉面积发展,呈现出萎缩趋势。

2.5水资源监控能力不足,水权交易和监管缺乏基础支撑

在水权转让的实施过程中,宁夏回族自治区和内蒙自治区在水权转让节水效果、对地下水影响等方面分别开展了一定范围和规模的监测。但是总体看,存在不足的水资源监控能力问题。据初步统计,全国约38%的工业和70%的农业取用水还未进行监测计量,50%的水功能区没有监测手段,52%的省界断面未开展水质监测,且监测站网布设不完善,退水控制差,监测设施建设滞后,计量监测误差大,数据采集、运输和处理手段落后,水权交易和监管缺乏基础支撑。

3政策建议

a. 坚持政府和市场“两手发力”。水资源是典型的公共产品,水市场严格来说是一种准市场,水权、水市场建设要坚持政府和市场“两手发力”。政府要在用水总量控制、水量分配、水资源确权登记、用途管制、水市场培育与监管等方面更好地发挥作用,保障农业灌溉合理用水,防止挤占生态用水。水权归属明晰之后,要积极引入市场机制,建立水权交易制度,充分发挥市场配置资源的作用,促进水权合理流转,激励用水户节约用水,提高水资源利用效率与效益。

b. 建立健全水权交易制度。尽快出台《取水权转让管理办法》,进一步明确对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权转让与其他市场行为关系的规定。建立水权转让第三方利益补偿制度,明确水权转让对周边地区、其他用水户及环境等造成的影响进行评估、补偿的办法,研究建立与完善农民用水户枯水年减产损失风险补偿、水管单位水费减少补偿、生态补偿等体制与机制。

c. 建立水权交易价格形成机制。①国家垄断一级水权市场的水权价格。主要体现为国家作为水资源所有者对水资源使用权和取水权的出让价格作出规定。②适当引入市场机制,特别是对用于经营性的水权出让，可采取拍卖、竞标等出让形式。③开放二级水权市场的水权价格。为防止水权市场价格的大幅度涨落,应借鉴我国证券二级市场股价涨跌幅度、停牌限制的监管做法,建立有效市场价格监管机制。④建立完善的水权供求和价格信息披露制度。及时向社会公布交易市场有关数据,减少市场信息不对称对交易价格的影响。⑤对于居民基本生活用水、关系国计民生的生产用水和公益用水的水权价格必须实行政府定价或政府指导价。

d. 逐步建立多层次交易平台体系。①加快组建国家级水权交易平台。由水利部综合事业局牵头联合有关部门发起设立中国水权交易所,主要从事跨流域、区域的大宗交易,积累经验后逐步向排污权、水金融等扩展。②在中国水权交易所基础上,按照“1+7”模式中国水权交易所+七大流域机构分支交易机构,逐步构建七大流域片分支机构,主要从事流域内省域间、区域内较大规模的水权交易。③稳妥推进省级水权交易平台建设,主要负责区域内地市间、地市内全部水权交易。同时,按照中国水权交易所制定的统一的交易规则、统一的鉴证程序、统一的服务标准,并通过统一的信息平台开展水权交易活动。

e. 构建有效的水市场监管体系。①建立水市场准入制度。制定水权交易机构、水权登记结算机构、水权保险公司、水权纠纷中介机构的市场准入制度,制定从事水权交易业务人员的资格标准和行为准则,并监督实施。②建立水权用途管制制度。严格落实水资源规划和水功能区划,强化对水资源开发利用和水权交易的用途管制,明确水资源使用用途、利用方式和利用程度,保障公益性用水的基本需求,建立水资源用途变更审查制度。③建立水权保护制度。建立保障基层用水者尤其是农民用水权益保障制度、第三方影响评价与补偿制度、生态补偿制度等。④建立交易风险防范制度。加强对交易场所内各类水交易服务机构的管理,建立场内从业机构和人员不良记录披露制度和强制离场制度,完善场内交易秩序,规范交易行为。

f. 探索多种形式的水权交易流转方式。结合水利部正在开展的水权试点工作,在7个试点省区因地制宜探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式。随着区域用水总量控制制度的施行,将出现区域间的水量交易,即区域政府之间以用水总量控制指标或江河水量分配方案为基础,协商开展年度或一定期限内结余水量的交易等,在经济社会发展的不同用水层面实施水权转让,有利于提高水资源利用效率及效益,对水资源进行更优化的配置。通过试点地区先行先试,积累工作经验,为加快形成全国统一的水权交易市场提供借鉴示范。

g. 加强水权交易监测系统建设。加强水权转让监测系统的建设,完善水权转让监测点的布设,对灌区节水量、企业取水量、地下水位等均需要加强监测。逐步形成完善的取水、用水、排水过程，进行实施调控、实时监测、实时评价和实时管理,为水权转让提供有力的数据支撑和考核支持。

h. 培育发展市场中介服务组织。当前,我国在水权交易咨询公司等第三方组织方面还是空白,诸如此类的问题限制着我国水权交易的进一步发展。因此,要积极培育水权交易中介机构的建立和发展,充分发挥第三方组织在交易代理、尽职调查、水权评估、财务审计、资金结算、决策论证等方面的重要作用,为规范水权交易市场提供专业化技术支撑,提高社会化监督水平。

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(收稿日期：2015-11-10编辑：方宇彤)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)01-0023-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.007