破解水价改革难题的经济学分析

2016-04-12王治

水利经济 2016年1期

关键词：经济学分析水资源管理

王　治

(水利部政策法规司,北京　100053)

破解水价改革难题的经济学分析

王治

(水利部政策法规司,北京100053)

摘要：我国人多水少,水资源无偿和低价使用,利用效率和效益低下,加之水浪费、水污染严重,使得水资源供需矛盾成为我国经济社会发展的主要瓶颈。为解决水资源供需矛盾,必须加快水价改革,充分发挥市场配置水资源的决定性作用,通过实行用水计量收费和超额累进加价制度,在管理、供水、用水和排水等诸多环节建立激励约束机制,增强人们的节水动力,提高水资源利用效率和效益。

关键词：水价改革;经济学分析;水资源管理

随着我国经济社会持续发展、人口不断增长和城市化进展加快,水资源供需矛盾成为制约经济社会持续发展的主要瓶颈。水资源无偿和低价使用,水资源的利用效率和效益低下,水浪费和水污染严重,加剧了水资源供需矛盾[1]。国际投资大师吉姆·罗杰斯认为,中国经济最大的危机是缺水。为保障我国经济社会的持续发展,解决水资源供需矛盾,必须按照党的十八届三中全会决定的要求,加快推进水价等领域的改革,破解水价改革难题,以优化配置水资源,全面节约用水,提高水资源的利用效率和效益。

1加快水价改革的必要性

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,完善主要由市场决定价格的机制,推进水价等领域的改革。这是我国人多水少,水资源时空分布不均匀,水资源和土地、矿产资源分布不匹配的基本国情水情决定的;是完善水资源及其产品价格形成机制,使市场在经济配置中起决定性作用的必然要求;是解决水资源供需矛盾的必然选择和最经济的办法;是保障经济社会持续发展和保护生态环境的根本之策和战略举措。

1.1水资源价格定价机制市场化程度低

我国水资源及其产品价格定价机制市场化程度低,影响优化配置。①在水资源取得方面,多数情况下的无偿取得和少量有偿取得并存。水资源的无偿或低价取得与终端消费的低水价,造成生产和生活用水的高消费和浪费现象。②水资源及其产品政府定价与市场定价方式并存。我国大部分的水价还是政府定价,导致价格信号失真,影响资源优化配置。

1.2水资源价格定价机制与生态文明建设的要求不适应

我国水资源及其产品价格定价机制与生态文明建设的要求不适应,影响经济发展方式转变。多年来，我国经济结构不合理,经济发展方式粗放,经济发展所付出的资源环境成本较高,重要原因之一是存在着多种水价,水资源产品与制成品比价关系不合理。要从根本解决问题,必须加快水资源及其产品价格改革,形成相对合理的水资源产品与制成品比价关系,真正体现水资源禀赋及所有者权益,合理补偿环境损害成本[2],从制度上理顺资源分配关系。

1.3水资源价格定价机制不完善

我国水资源及其产品价格定价机制不完善,难以适应经济社会发展需求。市场决定水资源及其产品价格的作用发挥得还不充分,水价改革相对滞后,水价的市场化程度不高,难以完全真实反映供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本,一些外部成本没有内部化,难以对资源的有效开发利用和合理消费形成有力的激励约束作用。

2破解水价改革难题的经济学分析

我国水资源匮乏的现实不能改变,只能直面,但水资源无偿和低价使用,用水效率和效益低下,水严重浪费的生产和生活方式可以改变,也应当改变。当前,我国水资源管理中还存在水价制度不完善、政府管制过多、产权不清、外部性、私人产品和公共产品相互交织等问题,导致水资源利用中的“搭便车”或免费使用。加快水价改革,一方面要充分发挥市场配置水资源的决定性作用,通过完善市场机制激励生产者和消费者自觉节约和珍惜水资源,保护生态环境;另一方面,要更好地发挥政府的作用,通过完善水价制度约束,使欲浪费者羞于浪费、不敢浪费,并为浪费承担责任。要建立水价激励约束机制,调节供求关系，优化资源配置。

2.1水资源价格定价机制现状

目前我国商品水价格定价机制分为三类。①水利工程供水价格。《水利工程供水价格管理办法》规定:供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水(原水)价格,由供水生产成本、费用、利润和税金构成,采取统一政策、分级管理方式,区分不同情况实行政府指导价或政府定价。按供水对象一般分为农业用水价格、生活用水价格和工业用水价格。农业用水价格最低,每吨0.005元,南方一些地方还免费;生活用水主要是供应自来水公司,每吨0.1元;工业用水价格较高,达到每吨0.15元。②自来水公司供水价格。自来水公司通过自来水处理厂净化、消毒后生产出来的符合相应标准的供人们生活、生产使用的水,属于自然垄断性产业,因此其价格不可能通过竞争产生,多由政府按供水对象定价,分为居民用水、工业用水、行政事业单位用水、经营服务业用水、特种行业用水。从全国36个大中城市调查来看,生活水价平均每吨2.9元,工业水价平均每吨3.83元,行政事业用水平均每吨3.67元,经营服务业用水平均每吨4.25元,特种行业用水平均每吨14.53元[1]。③瓶(桶)装水价格。生产商通过对自然界的优质天然水进行深度加工处理,形成瓶装矿泉水、纯浄水、矿物质水等,价格完全由市场决定。目前500 mL的瓶装水,一般价格为1~10元。如果将瓶装水价与城市生活水价进行对比,每吨水价格相差690~6 900倍,即使刨去成本因素,也有巨大价格差异。政府定价和市场定价巨大的价格差距和扭曲状况,不仅导致许多水利工程供水单位和自来水公司的低水价和亏本经营,同时造成了极不合理的资源性产品价格和制成品价格比价关系。

2.2水价改革的经济学分析

要促进生活和生产的全面节约用水、高效用水,根据经济学的需求和供给理论,就是要提高水资源价格和水商品价格,以促进节约用水,减少水的浪费。但是,长期以来,我国水资源等要素价格形成机制没有理顺,市场化程度低,行政干预多,水资源价格不能充分反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益等因素,导致水资源价格极低,供求关系无法通过价格得到正确体现,水资源产品和制成品比价关系极不合理,工农业生产方式粗放。同时,政府在是否提高水价的决策中,往往存在两个误区。一是认为水是公共产品和不可替代的资源,缺乏需求弹性,提高水价,不会有效降低水的需求。因为在市场机制下,决定一种商品的需求量的减少或增加是根据这种商品是否具有需求弹性来判断。如果商品需求缺乏弹性,则需求量变动的比率小于价格变动的比率,价格尽管有较大的变动,但需求量的变动幅度不大[3]。二是认为提高水价会加大企业成本,抬高物价水平,增加老百姓的消费支出和用水支出,影响生活水平和社会稳定。这两种误区导致水价过低,水价成本还达不到按国际惯例的成本构成(资源成本、工程成本、环境成本),造成缺水严峻形势下水的严重浪费,用水效率和效益双低。

水价改革存在误区的原因是忽略了两个关键因素。一是水不仅具有公共产品属性还具有私人属性。河湖水、地下水以及在城市公园、广场、道路等公共场所的用水,不具有排他性和竞争性,属于公共产品;居民在家中使用计量收费的水,具有排他性和竞争性,属于私人物品。由于水价长期过低或免费,导致水的公共产品属性凸显,私人属性弱化,才被认为水缺乏需求弹性。二是水具有不可替代性的同时还具有可重复利用性。水资源作为一种不可替代的自然资源,和粮食、食用油、食盐一样,有其最低需求量,水价改革就是利用水的可重复利用性,让水的需求富有弹性,同时充分发挥市场配置水资源的决定性作用,利用水价来推动减少水的需求量。因为市场经济之所以能够使资源配置以最低成本取得最大利益,是因为在市场经济体制下,有关资源配置和生产的决策是以价格为基础的,而由价值决定的价格,是生产者、消费者和生产要素所有者之间在市场自愿交换中发现和形成的[4]。例如火力发电厂在无偿或低水价使用时,都使用一次性冷却用水。当提高水价和征收水资源费后,几乎都使用闭合多路循环冷却用水,大大降低了水的消费量,水费可能更低。

2.3水价改革与节水的关系

水资源具有可重复利用性,就是许多用水过程中不是将水完全消耗掉,可通过一定方式收集处理后再次利用。水价改革的目的之一就是促使人们充分利用这种属性。当水价较大幅度提高时,能够促使人们加强管理,采取各种措施重复利用水,或者集中处理污水,使用再生水,使得水的实际需求量会继续下降,促进全社会的节约用水、高效用水。在生活用水领域,水价改革将促使居民将厨房用水、洗衣水和洗澡水等用水收集起来冲厕、拖地和浇花等,提高用水效率,降低用水量,同时降低消费水支出。在工业用水领域,水价改革将促使企业发生用水变革,通过技术更新、技术创新,尽可能地增加水的重复利用率,降低水的实际需求量,同时也降低生产成本。在农业用水领域,水价改革将促使农业用水实行计量用水收费,改变按亩计收的方式,使实际消费水量直接与水费挂钩,改变农业用水户用多用少一个样、没有节水动力、大水漫灌、浪费水等现象。

3破解水价改革难题的措施

加快水价改革,不是简单地提高水价,而是水价有升有降,理顺水资源及其产品价格关系,疏导多年积累的价格矛盾,形成有利于水资源节约和环境保护的价格形成机制,更好地利用价格杠杆促进经济发展方式转变和经济结构调整。价格是市场经济最核心的变量,是影响市场主体行为选择的基本约束条件,是市场配置资源的基本信号,市场发现并形成价格是市场经济的基本特征。加快水价改革,就是要充分发挥市场配置水资源的决定性作用。当前，水价改革已进入“深水期”和“攻坚期”,要按照十八届三中全会“加快自然资源及其产品价格改革和推进水、石油等领域价格改革”的要求,加快推进水价改革。同时，按照十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出的“实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”的要求,加快制定各行各业用水定额,实行计量用水、计量收费和超额累进加价制度。还要在管理、供水、用水和排水等诸多环节建立激励约束机制,增强人们的节水动力,以抑制人们的浪费行为,推进法律制度的有效实施。

3.1推动行业用水价格改革

用水价格改革的核心是计量收费,分类供水。因此,一是要尽快制定生活、工业和农业等各行各业的用水定额,特别是各种农作物的用水定额,用定额控制来推动总量和效率控制;二是要实行完全计量收费,改变一些地方存在的用水包月制、包费制、数户共用一个水表,以及农业用水水费实行按亩计收等计量方式,将用水量可视化;三是实行超定额累进加价制度,也就是阶梯式水价制度。水价关系民生,要区分基本需求和非基本需求,对满足居民基本生活需求的水量价格保持相对稳定,对非基本需求部分的水量价格更多由市场调节[5]。在坚持不增加多数人生活用水和多数单位用水支出的前提下,按照定额内讲公平,定额外讲效率的原则确定基本水价,建立定额内低水价、定额外高水价制度,促使用水户采用先进节水技术、工艺和设备,增加循环用水次数,提高水的重复利用率,达到节约用水的目的。

3.2建立政府的激励约束机制

水价改革即要尊重市场规律,让市场在水资源配置中的决定性作用最大程度地释放出来;同时,也要更好发挥政府作用,履行好政府价格管理和监督职能[6],通过建立激励约束机制,更好地促进水资源的有效利用。首先要建立对各级地方人民政府的有关用水总量和万元GDP耗水量的考核制度,通过层层建立节水责任制,督促政府主动节水；其次要建立政府部门对供水企业的考核激励制度,对采取节水措施,提高用水效率的企业,公共财政应给予必要的补助;再次要改变公共管网或输水渠道的漏水量全部计入供水量和供水成本的制度,以激励供水单位加强管理,减少漏水量,提高供水效率,降低供水成本[1]。

3.3理顺水资源价格和制成品价格的关系

我国除有三类经营商品水的单位并有多种水价外,还有直接从地下、江河和湖泊取用自然状态水资源的单位和个人,国家对其征收水资源费,对不同地点的水资源标准(价格),一般从低到高分为地表水、地下水和矿泉水三种标准。对水资源费标准,一要按上述商品水水价改革的各项措施相应进行改革,如对超定额取水的累进加价征收水资源费；二要理顺水资源费标准和其制成品的水价关系,如提高直饮水生产商瓶(桶)装原水水资源费；三要对农业超过一定限额以上的取水要征收水资源费,改变农民无偿用水习惯,促进农民节约用水；四是将水资源费计入水资源制成品的供水成本中去,以充分反映水资源的价值及所有者权益。

3.4推动公共场所用水价格改革

我国还存在一些不需要私人付费的无偿用水领域，如在河道、湖泊的少量取水和城市公园、广场、道路等公共场所的用水。这些地方的水是一种公共产品,属于人们使用没有排他性和竞争性的产品,用水无需付费或由国家财政、单位付费,人们浪费水的行为随处可见。如同其他公共产品在使用过程产生低效和浪费一样,对这些领域内的用水,只靠提高水价去推进节水是做不到的,这种情况就是经济学理论中的“市场失灵”[1]。对这些领域的用水可通过确立产权或者由政府加强制度建设去

解决:一是要加强宣传教育,倡导节水文明,培养全民节水意识,牢固树立“节约水光荣,浪费水可耻”的信念,养成好的节水习惯。二是完善制度,逐步确立产权,改变无偿用水现象,以经济手段促进节约用水。三是加强政府管理,建立严格的用水制度,对公共场所的用水也要实行计划用水、控制用水,用水量层层分解指标到责任人进行考核；同时，将更多的水由公共产品变成私人产品,从中探索出行之有效的节水之路。四是要努力构建节水优先的资源利用方式,实现“水资源—产品—废水”的单向式直线过程向“水资源—产品—废水—再生水”的反馈式循环过程的转变。

4结语

对于水资源这种不可替代但可重复利用的自然资源,运用经济学原理和《水法》规定的水价制度,一旦实施较高的水价和计量收费,加上实行严格的管理,就会改变各行各业的行为方式、生产方式和生活方式,厉行节约用水,减少浪费。既不增加过多的经济支出,也不减少人们的舒适度和经济福利,破解目前水价改革的两难困境,推进全社会节约用水,走出一条生态文明建设、水资源节约的新路子。

参考文献：

[1] 王治.坚持节水优先的经济学分析[J].中国水利,2015(9)：6-9.

[2] 新华网.为什么要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革[EB/OL].[2015-12-28].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/11/c_118509404.htm.

[3] 刘海藩.领导干部西方经济学读本[M].北京:中国财政经济出版社,1999.

[4] 林兆木.使市场在资源配置中起决定性作用[N].光明日报,2013-11-29(02).

[5] 韩文秀.完善主要由市场决定价格的机制[N].经济日报,2013-11-19(04).

[6] 慎海雄.领导干部要成为驾驭政府和市场关系的行家里手[J].瞭望新闻周刊,2014(23):14-15.

(收稿日期：2015-12-01编辑：陈玉国)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)01-0010-03

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.004