社会资本与农村环境治理模式创新研究

胡中应+胡浩

摘要：农业生产、农村工业和农民生活垃圾带来的污染给农村生态环境保护带来了压力，政府治理和市场化治理两种主流模式双双陷入困境，培育社会资本实行自主治理成为农村环境治理模式创新的方向。本文结合普特南对社会资本定义的三个维度，阐述了社会资本介入农村环境治理的可能性与作用机制，认为社会资本能通过三种途径对农村三类环境污染来源进行控制与治理，并从增强社会信任、健全社会规范和拓宽社会网络三方面提出了以社会资本培育为突破口实现环境治理模式创新的思路。

关键词：社会资本；环境污染；环境治理；模式

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）06-0051-006

一、引言与文献回顾

2015年中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要充分认识推进生态文明建设的重要性和紧迫性，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，切实把生态文明建设工作抓紧抓好。其中，在第6条“加快美丽乡村建设”中指出，要支持农村环境集中连片整治，对农村垃圾和农村污水实行专项治理，并要大力发展农业循环经济，治理农业污染。事实上，从2005年开始至今，我国每年的中央1号文件都对农村环境治理问题提出了明确要求，具体建议包括推广测土配方技术、农村污水和垃圾治理、实施乡村清洁工程、治理农业面源污染、强化环境监测、发展农业循环经济等诸多方面。以2016年中央1号文件为例，第9条指出，要加强对农业资源的保护和高效利用；第10条指出，要加快对农业环境突出问题的治理工作，遏制农业生态环境的恶化趋势；第11条指出，要加强农业生态保护与修复；第12条指出，要加强对农产品产地的环境保护与源头治理；第15条指出，要加强乡村生态保护；第19条指出，要开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设。可见，生态环境保护与环境治理成为我国农村当前急需解决的重要问题。

农村环境治理要采取何种模式？国外代表性观点主要有三类。一是认为环境问题存在外部性，在理性经济人假设下人们会做出不利于环境治理的决策，因此需要用政策法规来矫正个体行为，即强调政府在环境治理中的重要性[1]；二是认为在环境制造者和受害者之间交易成本为零的情况下，环境问题并不需要政府的介入，双方可以通过市场化的途径来达成协议，从而解决环境问题[2]；三是认为把政府或市场作为解决环境问题的唯一途径是不合理的，主张从自组织的角度实现乡村环境的自主治理[3]。国内研究也基本沿袭这一思路，大多从政府[4]、市场[5]和自组织方面[6]探求农村环境治理与改善的途径。

随着越来越多的学者注意到农村环境治理中纯粹政府主导或市场化途径的弊端，学术界从社会资本的角度来研究农村环境治理问题的研究成果愈加丰富。从上世纪80年代开始，社会资本理论逐渐被运用到政治学、社会学、经济学和管理学等各个领域，且出现了诸多定义。（1）其中，目前被学界普遍认同的定义是由Putnam（1993）[7]提出的：“社会资本是指能够通过协调的行动来提高经济效率的网络、信任和规范。”国内较早提出利用社会资本来促进农村环境治理的学者是宋言奇（2010）。[8]他认为，农村社会资本可以打破村民合作的“囚徒困境”，解决参与主体环境保护中的利益冲突，从而有利于环境保护目标的达成。王春荣等（2013）[9]指出农村环境治理需要公众参与程度的增加，张俊哲等（2012）[10]认为农村环境治理需要建立政府、市场和村民的多元主体共治模式。也有学者尝试对社会资本与环境之间的关系进行实证研究。如赵雪雁（2013）[11]分析了社会资本对农村生态足迹的影响，颜廷武等（2016）[12]对社会资本与农民环保投资意愿之间的关系进行了验证。

农村环境治理是一个系统工程，它要充分调动各类参与主体的积极性。如果社会资本能在环境治理过程中起到作用，那么，社会资本会对哪些污染源的治理产生影响、是哪些社会资本在起作用、其作用机理如何？现有文献并没有对这些问题作出准确回答。基于此，本文试图从农村环境污染的压力来源入手，分析两种常见环境治理模式面临的运作困境，并从Putnam对社会资本的定义出发，全面考察农村社会资本三个维度对环境治理的影响机制，以论证社会资本介入农村环境污染治理的可行性，进而提出以培育农村社会资本为突破口实现环境治理模式创新的具体思路。

二、我国农村环境污染现状分析

我国对于污染源的界定主要包括三类：工业污染源、农业污染源和生活污染源。近年来，随着国家绿色化发展战略的推行，以点源污染为主要特征的工业污染状况逐步得到改善，而面源污染在环境污染中所占比例则越来越大，其中，农业面源污染是面源污染的最主要表现形式。广义的农业面源污染包括农业生产污染源和农村生活污染源，前者主要是指农业生产过程土壤农药和化肥流失、畜禽粪便排放等造成的受纳水体污染，后者则是农村生活污水和农民生活垃圾排放等导致的污染。农业面源污染具有排放地点不固定、污染空间变化幅度大且难界定、发生相对滞后性和模糊性以及潜在性强等特点，使得监控与管理起来更加困难与复杂。我国环境保护部、农业部和国家统计局三部门联合发布的《第一次全国污染源普查公报》指出，农业已超过工业成为我国第一大污染源。（2）同时，随着一些污染性工业企业向农村转移，农村社会也同样面临着工业污染的困扰，乡镇企业排出的废水、废气和固体废弃物（工业“三废”）进一步加剧了我国农村的环境污染。可见，三种类型的污染源共同成为我国农村环境污染的主要来源，遏制农村环境污染的进一步恶化刻不容缓。

1.农业生产污染

随着人们对农产品需求的不断增强，以石油等要素投入为显著特征的现代农业逐步替代物质循环型的传统农业，而这往往伴随着环境污染的加剧。首先，受高产量高利润的驱动，现代农业往往建立在化肥农药等化学品的过量投入之上。据测算（3），2014年我国化肥施用量为5995.9万吨，每公顷的化肥施用量为362.41千克，是国际化肥标准施用量上限225千克/公顷的1.61倍。化肥过度使用，尤其是氮肥过度使用，会导致土壤板结、地力下降，并加剧土壤次生盐渍化的发生。随着化肥用量的增加，化肥对产量贡献率下降，甚至还会产生作物产量下降、产品品质退化等负面效应。同样过度施用的还有农药，我国农药的实际吸收率仅33%[13]，这也是造成农业面源污染的重要原因。受化学品的过度施用影响，我国土地长期生产能力下降。根据国土部的调研，我国耕地中-重度污染覆盖面积3488万亩，占调研总面积的2.5%。（4）其次，随着畜禽养殖业的规模化发展和区域集中，畜禽粪便的不当处理也会导致农村环境的恶化。产地集中会使本地畜禽粪肥供给的养分超出当地土地的承载能力，而由于畜禽粪便异地处理难度过大及环保设施投入成本过高等原因，养殖户往往将畜禽排泄物随意弃置处理，从而导致环境污染。即使有些养殖户采取了一定的处理措施，但由于畜禽粪便综合处理物的市场前景不明，反而出现污染处理物的再次任意排放，产生二次污染。再次，秸秆燃烧、农膜弃置等不合理的农业废弃物处理行为，进一步加剧了农村环境的恶化。国家卫星遥感监测数据表明（5），近年来，我国每年夏收期间秸秆焚烧火点数量和累积面积皆呈不断增长之势。2014年，我国水稻、小麦和玉米三种粮食作物产生的秸秆数量约5.77亿吨，大量的秸秆被露天焚烧和直接弃置，对环境造成严重损害。在我国西北干旱地区，地膜大量使用，但回收率不到80%，地膜弃置于田，产生严重的“白色污染”，残留在土壤或土地表面的地膜由于无法降解，严重影响了土地的产出能力。

2.农村工业污染

上世纪末我国乡镇企业的快速发展，带动了农村经济的兴起，并为反哺农业经济作出重要贡献。这一时期的乡镇中小企业，多集中于电子、纺织、缫丝、造纸、建材等低技术高污染行业，他们在追求经济发展的同时，往往忽视了对环境治理的前期规划与后期监督，导致周边地区环境污染严重。更为严重的是，根据“污染天堂”理论，在大中城市产业结构调整升级和率先对环境进行严格管制后，一些高能耗、高污染、难治理企业如加工、冶炼以及化工等逐渐向农村转移。而地方政府往往将追求GDP的上升作为首要目标，有的甚至把降低环保水平作为招商引资的优惠条件。同时，受制于治污费用的缺乏，基层政府的环境监测与监察工作推行困难。可见，工业污染呈现出“从东部向中西部转移，从城市向农村转移”的特征，进一步恶化了农村环境，从而给环境治理带来巨大压力。

3.生活垃圾污染

随着我国农村经济的不断发展，农民的收入水平和消费水平也随之提高，农村生活垃圾逐年增加。并且，早期的生活垃圾主要是易腐烂性食物垃圾，而今却增加了塑料袋、纸箱纸盒、快餐盒、废电池、旧衣服等不易处理和不可降解的生活垃圾。根据住建部的估算（6），按照人均日产垃圾0.5千克计算，我国农村垃圾每年产量约1.1亿吨。其中约0.7亿吨未作任何处理，生活垃圾处理率仅占36%，造成了严重的环境污染。分区域来看，我国南方农村的生活垃圾以厨余为主，约占垃圾总量的43.56%；北方农村则以燃煤（取暖）渣土为主，约占垃圾总量的64.52%。虽然我国很多农村都建立了垃圾堆放点与回收点等环保基础设施，但受限于居民的环境意识薄弱，再加上环境保护基础设施往往离家有一定距离（一般在某个村庄的边缘地区），为避免麻烦，很多农民往往将未经处理的生活垃圾直接堆置于道路或排入水体，损害了村容村貌，造成水源和大气污染。

三、政府与市场治理模式的“双失灵”

1.政府治理模式

以政府主导的行政干预型治理模式是环境干预主义学派的观点，而环境污染的外部性是这种治理模式的理论基础。Pigou从福利经济学的的视角对外部性问题进行了系统阐述，创造性提出了“外部不经济”的概念，认为产品或行为存在外部性的结果是，基于个人主义的选择很难达到社会资源的帕累托最优。在市场经济中，经济主体依据自身利润最大化进行决策时，不会考虑自身的生产或消费行为的外部性，从而导致存在负外部性特征的产品或行为在市场上供给过多，而具有正外部性的产品或行为的供给则会相对不足。既然依靠纯粹的自由竞争不能实现社会资源的最优配置，庇古认为应该由政府制定相应的政策来矫正这一市场失灵。其基本思路是，对存在外部不经济效应的企业或部门进行征税，以提高其边际成本；对存在外部经济效应的企业或部门提供补贴，以提高其个人收益。通过这种将外部性效应内部化的做法（征税和补贴），可以解决现实经济中普遍存在的外部性问题。

农村环境治理是典型的外部性经济行为，无论是环保设施投资还是污染行为控制，个人的收益似乎远低于社会收益，这为政府介入环境治理提供了理由。在外部性理论指导下的政府环境治理模式，主张通过政府强权命令对农民生产、生活或农村工业进行全面控制，从而达到环境治理的目标。从1979年《中华人民共和国环境保护法》颁布至今，我国政府出台了一系列环境保护政策法规。2005年以来的历年中央1号文件也对农村环境治理工作提出明确要求，且这种要求的涉猎范围越来越广，具体措施的针对性也越来越明确，然而农村环境治理的实际效果却仍然不甚理想。这是因为，治理效率的提升，需要政府拥有环境治理需要的全部信息，并且能够监督使用者的行为并对违规者实施必要的惩罚，从而形成帕累托最优结果。而政府治理模式在实际操作中显然面临诸多难题，如惩罚力度（庇古税税率）确定问题，再如政府对排污量和排污行为进行经常性监测与监督引起的成本增加问题等。尤其是，受信息不对称的影响，外部性影响的测量问题本身就很复杂，如计算不合理可能会导致政策结果偏离预期效果。因此，当政府干预被视为解决某些市场失灵的一种方法时，须将政府本身也视为一种资源配置机制，而且这一机制同样有可能出现“失灵”。

2.市场治理模式

市场环境主义学派提倡另一种极端的环境治理模式，该模式的核心思想是尝试用市场途径来解决外部性问题，即把使用环境的权利私有化，其理论基础是科斯定理。Coase认为，在交易成本为零的情况下，解决问题并不需要庇古税的强行介入。通过友好磋商，同样可以促进资源配置的优化。只有在交易成本不为零或较高的情况下，才有必要通过制度安排来解决这种由于外部性产生的纠纷。市场化模式强调自由市场的重要性，认为市场本身可以为农民提供激励机制从而改变其环境态度和处理行为，运用明确的产权界定可以使农民或企业主动约束自己的环境污染行为，或进行进一步的污染治理，其实质是“谁污染谁付费”。

市场治理模式的制度安排主要有排污收费制度和生态补偿制度两种，然而这两种方式在实际运作中同样遭遇困境。首先，市场解决的方式不可避免地需要政府的介入。例如，排污权制度也需要政府制定相应的产权确定与交易规则。其次，农村经济的特殊性导致“产权”很难界定，限定了生态补偿制度的推行。例如，不同于森林、土地等资源，大气污染和一些流动性资源的产权界定很难做到。所以，市场化的环境治理模式也会出现“失灵”。

四、社会资本介入环境治理的机制分析

传统的环境治理模式陷入困境以后，越来越多的学者试图寻找环境治理的“第三条道路”。Ostrom指出，通过成员间交流和博弈产生的信任、监督和规范机制将促使参与人采取符合共同利用的行为，从而有助于克服传统环境治理模式的困境。这种“自主治理模式”为社会资本的介入提供了可能性。社会资本的定义虽然众多，但最终反映的都是参与成员之间通过互动而形成的一种资本形式。农村环境的治理，需要参与主体建立互相信任、互利互惠、共同遵守的约束性规范以及稳定而宽广的网络。Putnam将社会资本分为社会信任、社会规范与社会网络三个维度，认为三者通过良性循环会产生更高水平的“社会均衡”，社会资本通过这三个维度影响参与主体，从而对三种农业污染来源进行控制与治理。鉴于农村环境治理的参与主体具有一定的特殊性，农民既是环境污染的受害者，又是环境污染的制造者。同时，农民也是合作社等其他参与主体的基本组成单位。因此，本文重点探讨的是基于农民层面的社会资本。

1.社会信任

农村环境的自主治理需要污染制造者与污染受害者之间的合作，而合作的基础则是信任。社会信任能使各参与主体对未来有一个明确的预期，进而达成互惠合作，降低交易成本，促成环境治理效率的提高。

首先，农民是污染的受害者，但同时也是农村环境污染的主要制造者，农民内部信任关系有助于他们主动采取一些措施去控制污染。信任关系以家庭血缘关系为核心，并延伸至亲戚和邻里关系，最后才会拓展亲邻之外的其他主体。相比现代化进程中城市人口流动性的增强和人际关系的淡薄，我国大部分农村社会仍然以传统的“熟人社会”为主，这无疑增加了农村社会的社会信任程度。环境治理的困境在于如何去克服外部性与信息不对称，生活在“熟人社会”的村民相信自己的亲人、邻居会和自己一样去采取保护环境的举措，从而克服了预期的不确定性，有助于农村环保治理效率的提升。

其次，农村企业是农村污染的另一个来源，农民与企业之间的信任水平提升同样有助于环境治理目标的达成。例如，由于农村企业会就地使用劳动力，很多当地农民成为企业专职或兼职员工，从而增进了企业与农民之间的合作与信任。同时，农民融入企业也能解决环境治理中的信息不对称问题，有助于促使企业减少排放并积极治理。

2.社会规范

社会规范是人们参与社会生活的行为准则，这些规范通过参与主体之间的互惠和诚实守信来形成互惠性或约束性机制，从而降低环境治理的成本与难度，提升治理效率。

首先，从互惠性规范来看，身处组织网络之中的农户与农户之间如果本着互惠互利的原则，则农村社会的内部关系更为和谐，有利于农民之间的互相合作，从而节省环境治理成本。以秸秆综合利用为例，秸秆收集需要花费较多劳动力，秸秆打碎还田需要特定的机械，村民之间的互相换工和农业机械共享能有效解决这些困难。此外，有些环境处理设施投资需要较多资金投入，基于互惠规范机制的农村社会资本则会对环保投资者的资金筹措作出贡献。

其次，从约束性规范来看，农村社会中的农民更易受到道德性规范的约束。由于熟人社会的声誉机制在农村社会中尤其重要，农民违反约定俗成的非正式规范的成本很高。虽然违规者可能不会受到法律或物质惩罚，但这种信誉与声望的损失可能更为严重。以生活垃圾处理为例，如果村庄里大多数农户将生活垃圾送至垃圾处理点，并形成一种共同的约定俗成或乡规民约。无论这种非正式规范是否成文，都会对村民行为产生约束。一旦有人打破这种规范，就可能会被孤立，进而丧失进一步与他人互惠合作的可能性。因为其他农户会认为你既然不能遵守这一规则，在其他方面（例如借贷）也有违约的可能性，从而不愿与之合作。这一约束性机制对于农村工业污染的治理同样有效，关注长期经济利益和社会利益的农村企业不会无视当地的约定俗成，否则有可能会遭到村民的集体抵制，影响产品生产与运输。

3.社会网络

社会网络是农村社会资本的存在基础，是指内嵌于社会结构中的各参与主体之间形成的联系。在组成网络的要素中，农民就像一个个“网络节点”，成为社会资本网络最重要的组成部分，农民社会网络的宽阔和稳定与否会对环境治理产生重要影响。

首先，农民的信息网络会影响其环境治理认知、治理技术和治理资金的获得，从而影响环境治理效果。我国政府几乎每年都颁布相关环境法律法规，但基层农民受限于信息渠道的闭塞，对这些环境政策的认知程度并不乐观。例如，很多农民认为秸秆就地焚烧或畜禽粪便直接还田有利于肥沃田地，错误认知会指导错误行为，从而加剧了环境污染。农民在环境治理技术信息的获得上也有类似困境，宣传效果好的乡村更容易引进先进环境处理技术，治理效果更好。此外，当前我国很多地区的环保设施投资补贴采用项目申报制，社会网络资源更宽的农户获得补贴的可能性越大，就越有可能去综合利用农业废弃物，提升环境治理效果。

其次，农民参与的组织网络会影响其环境治理效果。解决农业环境污染的指导思想是变废为宝，即加强对农业废弃物的资源化利用。农民如果有宽阔而稳定的社会关系网络，则可约束其农业废弃物处理行为。例如，农民加入专业合作社或企业等垂直协作机构后，这些组织的内部信息与技术资源的共享会降低其农业废弃物处理成本，有条件的企业甚至可以直接消化农民农业生产产生的农业废弃物。此外，受垂直协作组织（例如订单型企业）对化肥农药残留标准的硬性要求，与之合作的农户也会主动控制农药施用量，降低农业污染物排放。

五、培育社会资本是治理模式创新的突破口

社会资本对于环境治理的影响机制分析表明，丰富的社会资本对社会网络中各参与主体产生影响，并最终促进环境治理效率的提升。在当前两种主流治理模式陷入困境的情况下，自主治理成为环境治理模式的创新，而农村社会资本的培育则是这种创新的重要突破口。

1.增强社会信任

社会信任的功能在于消除农村环境污染制造者（农民或农村企业）与受害者（农民）之间的信息不对称，降低交易成本，促进治理效率的提升。对于农民与农民之间的信任培育，需要克服当前农村人员流出现象严重的困难，适当组织集体活动，加强农民之间的交流并增进感情。而要增强农民与农村企业之间的信任，则需鼓励农村企业吸收本地劳动力。此举既可带动地方经济发展，消除农民对外来企业的抵触心理；又可以让农民与企业尽快融合，建立稳定的信任基础，从而既可以让农民作为污染制造者（企业员工）自发地帮助企业降低污染排放，又能让农民作为受害者对农村企业的污染行为进行实时监督。

2.健全社会规范

社会规范的功能在于利用互惠性规范和约束性规范，对农村环境污染制造者和治理者的行为产生影响，旨在利用非正式制度来引导个体行为。社会规范的健全，首先要注意对集体精神和社会美德的培养，增强农民的集体归属感与身份认同感。政府要引导农民建立文明、和谐、诚信、友善等社会主义核心价值观，培养农民的互惠意识，降低农民实施环保行为的难度。其次，要充分利用我国农村社会长期存在的乡规民约的力量，建立明确的奖惩机制，对于环境治理效果较好的农户或企业，要进行表彰、奖励和宣传推广，提升农民对环境污染的治理信心和对治理政策的信任。为解决生活垃圾污染，可逐步推行“门前三包”等村规民约，让农户对自家门前的卫生、秩序和绿化负责。对于违反环保规定的农户或企业排污，要坚决予以曝光和惩罚，利用声誉机制和道德规范对其排污行为进行约束。

3.拓宽社会网络

社会网络的功能在于利用参与更为宽阔的社会关系网络，消除农民环境治理的认知、技术性和资金障碍，从而达到环境治理效率提升的效果。首先，政府应加强环境保护政策的宣传力度，通过农民讲习会、农技培训会等形式提高农户的环保认知水平，引导农民摈弃错误观念与做法，采用合理的有利于环保改进的方法与措施。其次，应拓宽与外界环境治理组织的联系，争取更多的环境治理项目。例如，在畜禽粪便综合治理上，可以积极争取参与清洁发展机制项目（CDM，Clean Development Mechanism），让养殖户粪便综合处理物的价值得以实现，从而使利润最大化目标与环境治理目标达成一致。再次，要加强农村精英人才培养，利用农村精英的号召力与凝聚力，为农村环保投资获得和治污技术引进创造条件。最后，要引导农民参与多种垂直协作组织，如“公司+农户”、“合作社+农户”等形式，拓宽农民的社会网络。垂直协作组织内部的信息、技术、设备甚至资金等资源的共享，有利于农户环境治理水平的提高，从而提升农村整体的环境治理水平。

注释：

（1）关于社会资本概念的梳理，详见“胡中应，程广华.社会资本视角下的农民专业合作社发展研究[J].皖西学院学报，2010，（6）：74-78”。

（2）国家统计局.第一次全国污染源普查公报. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/201002/t20100211_30641.html#.

（3）如无特殊说明，本文所用数据均来源于2015年《中国统计年鉴》相关数据及整理。

（4）国土资源部.中国耕地地球化学调查报告. http：//www.cgs.gov.cn/xwtzgg/jrgengxin/123194.htm.

（5）详见于中华人民共和国环境保护部网站.http：//hjj.mep.gov.cn/jgjs/.

（6）新华网. 我国正式向农村垃圾宣战. http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-11/13/c_1117139545.htm.

参考文献：

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[13]胡中应，胡浩.低碳农业：符合农业发展规律的必然选择[J].经济问题探索，2015，（9）：169-172.

（责任编辑 焦德武）