影响刑事执法办案质量的主要原因及对策

□ 杜　航

(辽宁警察学院，辽宁 大连 116036)



【刑事侦查与技术】

影响刑事执法办案质量的主要原因及对策

□ 杜航

(辽宁警察学院，辽宁 大连 116036)

“佘祥林案”一石激起千重浪，刑事案件质量问题再度引起全社会深度关注。困扰公安机关提高刑事案件质量的问题到底在哪里？解决问题的有效办法是什么？从剖析影响刑事执法办案质量的原因入手，在着重理清刑事执法办案质量、刑事案件质量、刑事执法办案质量监督、刑事案件质量审核等概念的含义及其相互关系的基础上，解析影响刑事执法办案质量的主要原因，探讨提高刑事案件质量的对策。

刑事执法；办案质量；原因；对策

随着我国刑事诉讼制度改革进程的加快和公民法律意识的明显提高，人权意识已经深入人心并越来越深刻地影响着我国刑事诉讼制度的改革发展方向。刑事执法的公正性、刑事案件的质量问题越来越受到整个社会的广泛关注。从“佘祥林案”，再到“呼格吉勒图案”等一批冤假错案被相继披露后，人们不禁要问：还有多少冤假错案没有被揭露？为什么会有这么多骇人听闻的冤假错案？作为执法机关，我们不得不深刻思索，这些冤假错案究竟是怎么造成的？现行的办案体制能够确保今后不再发生新的冤假错案吗？尽管为解决刑事执法办案中存在的质量问题，各级公安机关相继出台了许多诸如法律审核、把关办法和类似“三率”(批捕率、起诉率、退查率)的刑事案件质量标准，这些做法和标准虽然对促进刑事执法办案质量的提高起到了一定的积极作用，但却不能从根本上解决刑事案件质量方面存在的问题。本文试从剖析影响刑事执法办案质量的因素入手，探讨提高刑事案件质量的对策。

一、影响刑事执法办案质量的主要原因

(一)实施刑事执法办案监督的机构职责不明

根据公安部关于推进队伍正规化建设的总体部署要求，当前公安队伍正规化建设的重点是“四统一”、“五规范”。即统一考录制度、统一训练标准、统一纪律要求、统一外观标识，规范机构设置、规范职务序列、规范编制管理、规范执法值勤、规范行为举止。[1]为了加大对刑事执法办案的监督力度，有些地方公安机关曾尝试实行“四统一”制度工作改革，即各级公安机关在办理刑事案件过程中，由法制部门统一管理法律文书、统一管理案件“出口”、统一办理对外有关法律事务、统一掌握主要执法情况。但是，由于各地公安机关法制部门的机构设置、人员编制不统一等问题，这一制度始终没有得到有效落实。同时，从法制部门制定的对刑事案件监督、检查的项目和环节看，其更确切的职责应当是对刑事执法办案活动进行监督、检查，其中并没有制定出科学、系统的刑事案件的质量标准和刑事执法监督的具体责任要求。这种方式虽然对刑事执法办案活动进行了有效的监督、检查，对刑事执法办案质量也确实是一种有效的救济性保障措施，但就保证刑事案件的质量方面，还存在一定的方式上的盲目性和结果上的不确定性。因此，既使完全执行了“制度”要求，也仍然无法从根本上保证刑事案件的质量。实际上，各地对刑事案件质量情况进行收集、检查、监督的大部分工作仍然是由刑侦部门承担。这种做法不仅与各级公安机关的要求不一致，而且，由于刑事执法办案监督机构的职责不明，造成了有关领导和侦查民警的错觉：把刑事案件质量审核与刑事执法办案监督混为一谈，认为实施了刑事执法办案监督就解决了刑事案件的质量问题。在实际工作中，实施刑事执法办案监督的部门与实施刑事案件质量审核的部门形成了多头管理，重复审批的混乱局面。提高了办案成本，浪费了警力资源，加重了侦查部门民警的工作负荷。

(二)负责刑事案件质量的机构体制不顺

各级公安机关对刑事案件质量进行审核的做法不同。有的公安机关规定由法制部门对刑事执法办案情况进行监督、检查的同时，还负责对刑事案件质量进行审核；而大部分公安机关则根据当地实际工作需要成立了“特勤队”、“案审队”“预审科”等专门机构，负责刑事案件质量工作；还有个别公安机关根本就没有专门负责刑事案件质量的机构。上述机构有的隶属于刑侦部门，有的隶属法制部门，有的相对独立，形成无明确主管部门的混乱局面。上述机构名目繁多，虽然职责大同小异，运作方式却五花八门，形成了案件质量没有实际的具体责任人的局面。其主要原因是混淆了“刑事执法办案监督”和“刑事案件质量审核”两个概念，并在实际操作中将刑事执法办案监督和刑事案件质量审核的两种不同职能混为一体。简言之，刑事执法办案监督的对象是刑事执法办案活动，而刑事案件质量审核的对象才是刑事案件质量。显而易见，刑事执法办案质量和刑事案件质量是两个既有联系，又有区别的概念，不能混为一谈。二者的关系主要表现为：刑事执法办案质量的高低，制约着刑事案件质量的优劣；刑事案件质量的优劣，反映了刑事执法办案质量的高低。提高刑事执法办案质量是提高刑事案件质量的前提和必要条件，但不是充分条件。长期以来，我们一直因为对上述几组概念的含义、职能及其相互关系模糊不清并交叉行使，从而无法找到影响刑事执法办案质量的真正原因，当然也就找不到提高刑事案件质量的根本办法。而且，由于没有具体的案件质量责任的压力，由刑事执法监督部门代行刑事案件质量审核之职蜕变为有形无实，只行使监督检查权力，不承担案件质量责任，从而造成了实际上案件质量无明确主管单位的局面。由于各级公安机关负责刑事案件质量的机构设置不统一，体制不顺畅，导致上级公安机关的有关刑事案件质量的要求难以有效地贯彻落实。一旦案件质量出了问题，难以确定具体的案件质量责任人，追究案件质量过错责任也就成了一大难题：不追究责任，无法向各方交代；追究了责任，处理谁都不尽合理。

(三)各级公安机关领导对刑事案件质量问题重视不够

在办理刑事案件工作中，各级公安机关领导普遍存在着“重破案、轻办案”的错误倾向。把大量人力、物力投入到了破案工作中，却没有对收集、固定、完善证据这一重要工作给予足够重视。“三多三少”现象普遍存在，即“过问案件侦破的多，过问案件质量的少；研究如何破案的多，研究如何提高办案质量的少；破案后总结经验的多，总结案件质量问题的少”。在检查、考核、评比、评先中也往往以刑拘数、逮捕数的多少作为唯一标准，而很少把案件质量的优劣纳入实际的考核内容。因为办案能力强、办案质量高而受重奖或者得到提拔重用的情况更是少之又少。这种认识和做法不仅严重挫伤了案审民警对案件质量的责任心和工作积极性，也对侦查部门和侦查民警产生了错误导向：只要会抓人破案就是优秀侦查员，案件质量问题跟自己没有关系。没有树立“案件质量是办出来的，而不是破出来”的质量意识，更没有意识到如果案件质量出了问题，造成诉讼困难，最后降格处理甚至放人，破获的再精彩的案件也只能是空欢喜一场，其负面社会效应是不可估量的，公安机关打击犯罪的职能作用因此会被大大削弱。不少公安机关的案审部门由于得不到起码的人力和经费保障，应付日常工作已经举步维艰，确保案件质量显得力不从心，更不愿再深挖余罪、扩大战果，同样影响了公安机关职能作用的发挥。

(四)侦查专业民警的素质不能更好地适应高质量的办案要求

当前的诉讼制度和公安工作改革，对侦查民警的业务素质提出了很高的要求。然而，绝大部分侦查民警的“法律意识、诉讼意识、证据意识、程序意识”仍然十分薄弱。部分侦查民警的法律功底单薄，执法观念陈旧落后，缺乏依法保护自身执法权利和合法利益的能力和意识，其预审办案水平根本不能更好地适应一般的刑事执法办案要求，能够办出真正“铁案”、精品案件的难度非常大。而所谓的“铁案”和精品案件的标准也无非是办理任何刑事案件本来就应该达到的起码标准。基层侦查办案单位能够独立完成从接受案件登记到移送审查起诉全部程序的侦查员在其单位所占的比例微乎其微。审讯、调查取证工作不规范、不到位现象屡见不鲜。导致上述现象普遍存在的直接原因是：侦查人员没有具体明确的案件质量责任压力和案件质量品牌荣誉感。

(五)没有建立健全完整系统的案件质量考评和案件质量责任认定制度和标准

为了体现各级公安机关领导对刑事案件质量的重视，有的公安机关出台了追究有关领导责任的办法。如某地公安机关规定：“执法质量一年不合格的，单位一把手就地免职，主管副局长作检讨，连续两年不合格的，主管副局长引咎辞职；执法监督不力，执法质量一年不合格的，法制主任就地免职，主管副局长作检讨，连续两年不合格的，主管副局长引咎辞职……”。从刑事案件质量责任问题的实际分析，从执法单位负责人、法制负责人到主管副局长,究竟他们应对刑事案件质量负什么责任，负多大责任？如果上述领导个人办案水平较高，对办案人和审核人也提出有具体、明确的案件质量要求，但确实由于具体的办案人和审核人的个人思想作风和业务水平问题影响了刑事案件质量，不分青红皂白追究有关领导的刑事案件质量责任，是不合适的，也是不公正的。他们至多能负制度不健全、培训不到位的责任，但仅靠他们能完成此项繁杂庞大的立制、培训的系统工程吗？导致类似现象发生的主要原因是没有建立起完整系统的案件质量考核和案件质量责任认定的制度和标准。比如：刑事案件质量标准，刑事案件质量责任的划分及认定标准，刑事案件质量过错责任追究细则，主办侦查员的选聘、考核、晋升、奖惩制度等办案机制。

二、提高刑事案件质量的对策

(一)明确机构，理顺关系

既然刑事执法办案监督和刑事案件质量审核是两个截然不同的概念，其各自的职能作用也当然不同。对刑事执法办案的监督和对刑事案件质量的审核应当机构明确、职能具体，各级公安机关的相应机构设置应当统一。刑事执法办案的监督机构主要职能应当是：对刑事执法办案的诸多环节中容易发生违法违纪的环节进行监督检查；制定提高刑事执法办案质量的规范性文件；监督、检查规范性文件的落实情况。因此，刑事执法办案的监督机构只承担对刑事执法办案活动监督不力的责任，不负责刑事案件的质量问题。刑事案件质量的审核机构主要职能应当是：对刑事执法办案中存在的影响案件质量的问题进行调查研究；对刑事案件质量情况进行评比、检查；对刑事案件质量的过错责任进行认定；考核、管理主办侦查员。很明显，刑事案件质量的审核机构应当承担刑事案件的质量责任。各级公安机关应成立案审大队、案审中队等专门的案审机构，全力解决刑事案件质量存在的所有问题。这一举措对提高刑事案件质量和侦查民警的办案水平必将产生积极而深远的影响。

(二)强力推进各级领导转变观念

领导观念的转变是提高刑事案件质量的根本保障。通过大力度、高强度、全方位、多层次的培训、观摩与交流，扭转“重破案、轻办案”的观念和“不转变观念，案件照样诉出去”得过且过的错误认识。刑事案件质量是办出来的，而不是破出来的，更不是监督、审核出来的。可是，现实情况往往是各级领导只对抓人破案感兴趣，案件一经破获，皆大欢喜，侦查员及相关领导的光荣与梦想集中在这一时刻全部变成了现实。此后的更加艰苦细致的搜集、固定、完善、核实、链接证据的预审工作则无人问津，只有等案件质量出了问题，才有领导过问，有的领导由于根本不了解案件后期预审工作所面临的种种困难，往往是批评一通具体的办案人了事，挨批的具体办案人委屈而无奈。长此以往，越来越多的侦查员不愿从事预审工作，提高刑事案件质量只能是一种永远不可能实现的空想。因此，只有各级领导切实重视刑事案件的办理工作，在人力、物力、财力上加大办案投入，才能真正为提高刑事案件质量提供强有力的保障。

(三)强化预审职能，培养高素质预审人才

过去改革中取消预审部门，建立侦审合一制度，使部分领导和侦查民警产生了取消预审职能的错误认识。根本不知道“预审”的基本含义是什么，不少侦查员错误地认为“预审”就是对犯罪嫌疑人的预先审讯。预审作为刑事诉讼程序中的一个必经阶段，它与侦查的关系应该是：预审是侦查的继续，侦查是预审的开端。预审是相对于公诉机关的审查起诉而言，由侦查机关自身对案件质量(包括实体和程序)的预先审核。包括审查核实案件的证据材料的客观性、真实性；程序的合法性；接触审讯犯罪嫌疑人，核实其认罪态度的优劣；甄别供词的真伪；研究罪行性质的认定以及适用法律条文是否正确；防止和纠正冤假错案等。由于对预审工作的重要性以及预审工作与案件质量的相互关系缺乏正确的认识，不仅造成原有预审人才的严重流失，而且放松了对青年预审人才的培养，结果是导致刑事案件质量没有了保障。因此，在现阶段，要提高刑事案件质量，必须大力加强案件审理专业队伍的建设，从人力、物力、财力上予以充分保障，使其切实履行好下列基本职责：一是对案件质量进行办案式审核，把好“出口关”；二是与检、法机关沟通、协调，分析研究刑事案件中存在的质量问题，制定出针对性措施；三是培养出高素质的预审人才，通过他们的积极影响促进其他民警办案业务素质的提高，全面提升案件审理能力和刑事案件质量。

(四)建立健全案件质量的监督、考核机制，落实考核结果的使用和责任追究制度

任何监督、审核形式都不能彻底解决刑事执法办案的质量问题。要真正解决刑事执法办案和刑事案件的质量问题，还必须依靠办案实体内部建立科学的长效机制，进一步完善对公安机关一把手、分管领导、执法部门领导和执法民警的刑事执法责任制，将刑事执法办案质量的各项指标任务，层层量化分解到各部门、各办案单位直至民警。刑事案件质量的基本载体是卷宗材料，因此，对案件质量的评价，一般以卷宗质量进行评价，而卷宗质量又体现在每一份卷宗材料的质量和每份材料之间的逻辑关系上。所以，案件质量责任实际上是十分明确的：什么材料出现了问题，影响了案件质量，获取、制作该材料的侦查员就是当然的第一责任人；证据链条出现了链条脱节等问题，责任人就是主办侦查员(负责预审并向检察机关移送案件的侦查员)；程序上、定性上出现问题，责任人是相关领导。因此，完全可以将刑事案件的质量责任分解量化为上述三个层次，实行简便易行的“刑事案件的质量责任三级负责制”。这样一来，所有参与办案的侦查员及相关领导都承担了相应的明确具体而又无法推卸的责任，每一个办案参与人都会感到“一份材料入卷，责任直到永远；签署一次意见，责任直到永远”的压力，质量责任意识自然增强。同时，抓好考核结果和责任追究制度等配套措施的落实——纳入绩效考核内容，用一整套切实有效的运行机制，确保刑事案件质量提高。

(五)严格遵守全程录音、录像规定，科学研判视频侦查等电子证据

在实施侦查讯问时应该全程录音录像，勘查提取时,要获取目标系统中的所有文件,包括现有的正常文件、已经被删除但仍存在于磁盘上(即还没有被新文件覆盖)的文件、隐藏文件、受到密码保护的文件和加密文件等,要注意将电子技术手段与普通勘查手段相结合,电子证据的取证规则、取证方式都有别于传统证据,需要通过特定的技术手段进行分析和获取。[2]利用高新技术为侦查办案服务,提高审讯、取证水平,增强突破案件和获取证据的能力,更加自觉、主动地运用包括电子证据在内的科技手段和方法,为案件顺利查办寻找最佳途径,达到技术手段和侦查理念有机融合。目前，如何高效利用海量视频资源信息发现犯罪证据成为办案实践中亟需破解的难题。只有全面通过对调取的视频图像等信息，分析、研判嫌疑人的活动轨迹、作案过程、体貌特征、涉案物品、涉案车辆牌号、行为特征，分析其职业、经济状况等社会属性，[3]科学引导现场访问重点、摸排布控方向，结合网侦、技侦等其它侦查手段来开展工作。“揭阳枪杀交警案”、“广州火车站砍人事件”等大案的成功侦破，都得益于视频侦查技术。

(六)改进奖励、评比办法，强力推行主办侦查员制度

扭转“对破案有功人员奖励多、对办案质量优秀人员奖励少”的现象，对业务素质高、办案质量优秀的人员要加大奖励力度。在评比中，纠正单纯以逮捕数等作为指标的传统做法，应将案件质量的优劣同样作为考核、评先、奖惩和选拔使用的重要依据，有效地促进侦查民警的诉讼意识、证据意识和质量责任意识的强化。由于主办侦查员在实际工作中，对保证案件质量起着十分重要的作用，他们待遇平平，操心最多，责任最大，所以，很多侦查员不愿当主办侦查员。因此，必需建立并推行主办侦查员制度和与之配套的主办侦查员晋聘、考评、优待机制，使主办侦查员政治上有荣誉感，经济上得到实惠，内惧案件质量责任压力，外树执法质量品牌形象，逐步形成人人争当主办侦查员的竞争激励机制，彻底扭转“没‘材料’的人管材料”的尴尬局面。

(七)加强刑事技术工作

刑事诉讼制度的改革，对刑事诉讼活动提出了更高的要求。大量实践证明，加大科技投入，走科技强侦之路，是现阶段及今后提高破案率、交付审判率的关键。高素质的技术人材、高科技含量的刑事技术，不仅提高了刑侦破案能力，而且对搜集、固定证据，确保案件办成“铁案”发挥着越来越重要的作用。特别是新的刑事诉讼制度实施以后，大规模的排查被视为扰民，非法证据排除规则、证人出庭作证等新的刑事诉讼制度的刑事法律确认，通过刑事科学技术手段收集的客观物证必将被大量使用到诉讼程序中并发挥关键的核心证明作用。没有客观物证的案件不可能是高质量的刑事案件。成立专业视频侦查技术队伍，掌控监控分布、整合监控软件、统一影像储存、提高影像处理技术、全面快速调取监控资料、提升案件串并效率等技术，[4]充分发挥视频影像这一新兴侦查手段的作用,提取、固定、保全证据。广东省公安厅刑侦局视频侦查专家杨武杰介绍，视频侦查技术已成为广东公安机关侦查破案的重要常规技术手段，很多重特大案件及路面抢劫、抢夺、盗窃等案，都选择视频侦查并成功破获。在有效应对动态化信息条件下的刑事犯罪中，视频侦查技术发挥了巨大的作用。

(八)加强业务培训，提高专业素质

坚持向教育培训要警力，向素质要战斗力。努力打造“学习型”的刑事侦查队伍，把学习活动规范化、制度化、经常化。通过以老带新、互帮互学、案件研讨、旁听庭审、知识竞赛、案卷展评、专题讲座、与检法机关相互派员观摩交流等多种形式，抓好对侦查民警的培训工作。充分挖掘侦查民警潜意识中的积极动能，逐步营造在大教育、大培训背景下不断再学习、再提高的刑警文化氛围。

[1]秦友友.公安部将逐步规范派出所外观形象[N/OL].(2005-06-08)[2015-09-21].http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/119559.html.

[2]王安利.侦查中电子证据取证的规范化研究[EB/OL].(2015-05-26)[2015-09-21]. http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201505/t20150526_1509970.html.

[3]视频侦查研判如何开[EB/OL].(2014-11-13)[2105-09-20].http://wenku.baidu.com/view/62d4aae7cc22bcd126ff0ca3.html.

[4]钱文攀.视频侦查：从影像中挖出真相[N].南方法治报，2015-09-07.

(责任编辑：黄美珍)

Causes of Affecting Criminal Law Enforcement and Cases Handling Quality and Countermeasures

DU Hang

(Liaoning Police College，Dalian 116036，China)

Quality of criminal cases drew the depth attention again just because of the case of SHE Xiang-lin. The paper started from the causes of affecting criminal law enforcement and cases handling quality, cleared the connotations of criminal law enforcement and cases handling quality, criminal cases quality, supervision on the criminal law enforcement and cases handling quality and checking on criminal cases quality and the relations among them, analyzed the main causes of affecting criminal law enforcement and cases handling quality and discussed the countermeasures of improving criminal cases quality.

criminal law enforcement; cases handling quality; causes; countermeasure

2015-10-12

辽宁省教育厅项目“《视频侦查》课程教学模式改革研究”(UPRP20140573)

杜航(1967-)，女，辽宁阜新人，辽宁警察学院侦查系副主任，教授，从事经济犯罪侦查研究。

D918

A

1671-685X(2016)01-0061-05