澳大利亚社会保障制度对我国低保制度建设的启示

廖彦

澳大利亚社会保障制度对我国低保制度建设的启示

廖彦

澳大利亚是典型的福利国家，其福利制度以救助型社会保障为主。经过一百多年的发展，澳大利亚已经形成了以家庭经济状况调查为基础、以社会救助为核心的较为完善的社会保障体系。其中，以家庭经济状况调查制度为典型代表的制度体系对当前我国低保制度中存在的如救助理念落后、家计调查缺乏专业性、法制建设滞后等问题具有一定的借鉴意义。

澳大利亚；社会保障；低保；启示

10.13999/j.cnki.scyj.2016.04.032

一、澳大利亚社会保障制度概述

澳大利亚作为典型的福利国家，其福利制度以救助型社会保障为主。社会保障“social security”一词，在澳大利亚属于非缴费型的收入审查类社会保障项目或者制度。在澳大利亚，社会保障与社会保险是两个完全不同的并列的社会福利制度，都是社会福利体系的组成部分。因此，澳大利亚的社会保障更多的是一种社会救助。

澳大利亚的社会保障制度历史要追溯到20世纪初。1909年，澳大利亚按照社会救助的方式建立了最低养老金制度，经过一百多年的发展，形成了以社会救助为核心的社会保障体系。该国的社会救助制度主要向老年人、残疾人、失业者、抚养儿童家庭、长期患病者和退伍老兵等各类对象，提供基本的生活补助、医疗救助和就业服务，为遭受意外和自然灾害的家庭提供各种物质帮助、心理疏导和精神抚慰服务等，充分发挥了社会“安全网”的作用。本文在总结澳大利亚社会保障制度特色的同时期冀能对我国社会救助尤其是最低生活保障制度有所启示。

二、以家庭经济调查制度为基础的社会保障制度特点

家庭经济状况调查制度又被称为收入与资产审查制度，是对社会保障待遇申请者的家庭经济状况进行核实和评估，以判断其是否有资格获得社会保障待遇以及获得多少待遇。调查分为两类，一是对申请者家庭成员收入的调查，也称收入审查；二是对家庭成员的财产进行调查，也称资产审查。在澳大利亚社会救助体系中，通常需要进行家庭经济状况调查。只有通过调查的群体，才能获得政府的常规性救助。由于澳大利亚社会保障带有鲜明的救助型特征，绝大部分社会保障项目都须经过经济状况调查这一流程，因此家庭经济状况调查制度是澳大利亚社会保障制度的重要组成部分，在救助型社会保障中发挥着重要作用。具体内容如下：

（一）审查内容广泛且具有灵活性

家庭经济状况调查是澳大利亚大部分社会保障项目资格审查的基础，覆盖范围广泛，包括灾后恢复补助、残疾人支持福利金、疾病津贴等社会保障项目。收入与资产的审查方式也较为专业灵活。对于收入与资产的范畴，澳大利亚法律有着清晰的界定。例如法律规定收入审查中的收入是指申请者通过劳动或者其他服务赚取到的收益金额，可供申请者使用和支配；也可以是申请者获得的周期性付款；或申请者作为礼物或补助而接受的收入金额，也包括境外所得。家庭经济状况调查制度也具有一定的灵活性，且同本国实际紧密结合。以家庭资产审查为例，由于澳大利亚的家庭住房自有率较高，达到95%以上，因此在资产审查中住房不计入审查范围。

（二）审查机构专业且具有独立性

澳大利亚的收入与资产审查机构为中央福利署。它的主要职能是管理最低养老金补助、残疾人抚恤金、失业补助金、育儿津贴等项目的受理、审查、发放等所有具体经办工作。中央福利署专业性较强，专门负责对澳大利亚社会保障项目的收入和资产的审查工作，并与银行、税务等相关部门合作，实现了后台信息联网共享，进一步保障了审查结果的真实性和权威性。此外，中央福利署还具有相对独立性。一方面，中央福利署相对独立于政府部门，各部门职能和权限的调整、各项政策的分立制定，不会影响到其正常运作；另一方面，中央福利署由联邦政府垂直领导，打破了行政区域的局限性。

（三）审查方式严格且具有科学性

审查程序是指对社会保障项目的申请者所提交的材料的真实性进行审查。澳大利亚有着一套非常完整、科学和严格的审查程序。审查共分五个步骤。第一步，中央福利署基层服务站的前台初步审查，申请者要详细如实填写申请材料，并附上相关的家庭收入凭证、财产证明。第二步，中央福利署总部审查中心的后台技术审查。全国所有的申请材料电子化数据均可实时传至中央福利署总部，并通过计算机系统自动与申请人在银行、税务等机构留存的资料进行对比分析。第三步，定期复审。申请者在获得补助后还要定期报告家庭收入和资产变动情况，其中有劳动能力的申请者，必须报告积极寻找工作的情况。第四步，非常规审查。中央福利署下设专门反欺诈机构，每年都有计划地对各类享受补助的对象按一定比例采取电话访问等办法进行抽查。第五，重点监控。凡是未如实申报家庭收入和资产情况的申请者，一经查实，不但要追缴罚没补助金，也会被列入黑名单，今后再次申请时要接受更为严格的审查。

（四）救助理念现代化且救助体系完善

经过一百多年的发展与完善，澳大利亚的社会救助理念由传统的怜悯施舍恩赐式的救助理念转变为建立在社会文明和经济发展基础上的社会公平理念及政府服务理念。在现代化救助理念的指导下，澳大利亚形成了以政府为主导的，保障水平较高的，包括常规性救助、专项救助、特殊救助和涉农救助四类在内的多层次社会救助体系。社会救助体系覆盖了澳大利亚几乎所有的群体，为全体国民解决了后顾之忧，促进了社会稳定和经济发展。

（五）注重法制建设，实行依法救助

澳大利亚法制体系较为完善，尤其是在关乎国民福利的社会保障领域，更加注重法制建设，实行依法保障。每一项新制度的诞生，同时也是一部法律的出台。政府更加重视实际调查、反复研讨、并在争论中形成法案，从而形成了全面系统的社会保障法律体系。例如澳大利亚早在1908年就出台了残障和老年养老金法案，1947年出台了澳大利亚社会保障综合法，1991年对综合法进行了修订。在澳大利亚，不管是单行法案还是综合法案，每一部法律的诞生和完善，政府在前期都做了许多的调查和论证。澳大利亚的社会保障综合法，不仅内容全面、系统、具体，而且条文语义非常严谨，细腻，具有很强的可操作性。

三、对完善我国低保制度建设的启示

最低生活保障制度（简称低保），是对年收入低于最低生活保障标准的贫困人口实行定期差额补助的一种制度安排。低保制度是我国社会保障制度的重要组成部分，是社会救助体系的核心，在保障贫困人口基本生活，维护社会稳定方面发挥了巨大作用。然而，我国低保制度至今仍存在如救助理念落后、家计调查缺乏科学性、缺少专业机构和人才、法制建设滞后等问题，阻碍了低保制度的正常运行，因此，必须引起足够重视并参考国外先进经验加以完善，使之朝着可持续健康的方向发展。

（一）加强宣传引导，转变救助理念

理念是制度的基础，它代表了制度的价值取向。要构建可持续健康发展的低保制度，首先要树立现代化的救助理念。在现阶段，要借鉴澳大利亚先进的救助理念，从过去的“恩赐”“施舍”的落后救助理念转变到“公平正义”“权利与义务”等现代化的救助理念。理念是嵌入人们内心的一种价值观念，它的转变不是一朝一夕能完成的，要加强宣传引导，利用电视互联网等媒体宣扬“公平正义”“权利与义务”的价值观，使之产生潜移默化的效果，让现代化的救助理念逐渐深入人心。

（二）建立专业化家计调查机构，引进专业人才

当前，如何准确甄别低保制度的保障对象是困扰低保制度正常运行的一大难题。原因在于现阶段对低保申请者的家庭经济状况调查不严谨，缺乏科学依据，缺少专业机构和专门人才。因此，可以参照澳大利亚家庭经济状况审查机构——中央福利署的组织结构，在我国低保制度内部设立一个相类似的家计调查审查机构并引进专门人才，其主要职能是专门负责对低保申请者的家庭收入与资产状况进行审查。同时，审查机构也应作为主导部门，与银行、工商、税务等相关部门开展合作，实现信息资源共享。设立专业的审查机构的优点有两个：一是由专业审查机构的专业人员进行家计调查，可以保障审查结果的真实性和权威性；二是以往家计调查的权力在当地基层部门，由于中国是“熟人社会”，难免会异化为“人情保”“关系保”，而由专业审查机构统一调查，则可有效避免上述问题，保证制度的公平性。

（三）完善制度安排，加强法制建设

现阶段，我国低保制度同时存在着规范遗漏和规范虚置等问题，损害了低保制度的公平性，不利于制度的可持续发展。所谓规范遗漏，是指我国低保制度还缺乏专门的法律法规，许多规定和具体实施办法，大多是通过各种行政性文件、条例、通知发布的，这些文件条例缺乏法律权威，具有很大的随意性，易造成有令不行、违规难禁。所谓规范虚置，是指规范由于过于理想、抽象或空洞，在实际生活中操作性不强，形同虚设。参照澳大利亚的经验以及我国低保制度存在的法制方面的问题，首先，针对规范遗漏问题，应当加强低保制度的法制建设，尽快出台《社会救助法》，使低保制度有法可依。其次，针对规范虚置问题，应及时清理和整改低保制度文件、条例通知中不具操作性的条款，加强制度规范的惩处功能，提高违规成本，保证规范的威慑性，维护制度的健康运行。

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（作者单位：江西财经大学）