论我国《监狱法》的修改与完善

王鹏飞（中国政法大学，北京　100088）



论我国《监狱法》的修改与完善

王鹏飞
（中国政法大学，北京100088）

摘要：在《监狱法》的具体内容上，笔者对我国《监狱法》存在的问题进行了归类分析，分为三个类别，即协调问题、细化问题以及空白问题。而协调问题又分为法律部门之间的协调，即法律衔接和法律重复问题，以及法律部门内部内容之协调问题。细化问题针对我国《监狱法》部分内容过于笼统，原则性不强而提出的，具体又包括期间问题、经费问题、监狱工作人员的设置和分类问题等13个方面。空白问题是针对目前出现的许多新情况、新问题而《监狱法》却并无相应规定的立法空白所提出的。包括监狱企业、罪犯危险性评估、外籍犯管理等9个方面。在指出每一方面问题的同时，笔者提出了相应的完善建议。全文的最后一部分中，笔者对《监狱法》的体系定位进行阐述，得出《监狱法》系刑事执行法律体系的组成部分，属于《刑法》、《刑事诉讼法》的下位法，其规定不能与后两者的规定相抵触的结论，并对监狱法律体系进行了设计。

关键词：《监狱法》；修改；完善

作者单位：中国政法大学

作为刑事执行的基本依据和操作标准，我国《监狱法》自1994年颁布以来至今已经20余年。而随着《刑法》的若干修正案的出台，《刑事诉讼法》的大规模修订，以及我国法治环境的深刻变化，与之相配套的《监狱法》内容的革新也逐渐引起关注。2012年10月26日，第十一届全国人大常委会对《监狱法》进行了修改，全文共7条，只是对《监狱法》的部分条款进行了变动，涉及问题十分有限，许多关键问题尚未得到有效解决。

一、理念先行

对我国《监狱法》进行修改与完善，首要的问题就是要以一定的理念为指导，即修善的指导思想问题。在这一方面，一些学者认为完善《监狱法》的指导理念包括行刑公正理念、行刑人道理念以及行刑效益理念三个部分，①范方平：《监狱法二十年回顾与展望》，中国长安出版社2014年版，第102页。也有学者扩展到行刑人道理念和行刑程序理念等方面。②汪勇：《完善<监狱法>的模式及修正理念——兼论<监狱法>修订应处理的若干关系》，《云南大学学报》2005年第6期。而笔者认为，修善《监狱法》的根本指导理念应当为刑事一体化思想。

关于刑事一体化，在我国最早提出这一概念的系储槐植教授，储教授在上世纪八十年代的一篇文章中，就提出了建立刑事一体化思想。他指出，刑事一体化的内涵是刑法和刑法运行内外协调，即刑法内部结构合理（横向协调）与刑法运行前后制约（纵向协调）。①储槐植：《建立刑事一体化思想》，《中外法学》1989年第1期。随后，储教授在对刑事一体化思想进一步完善的过程中，又提出了刑事一体化思想的两个层面，即作为观念层面的刑事一体化以及作为方法层面的刑事一体化。储教授提出的刑事一体化的概念是作为观念层面的一体化，即刑事法律内部协调、结构合理以及刑事运作外部机制顺畅，而作为方法层面的刑事一体化，其核心是一种刑法学的研究方法，其以“关系”作为出发点，认为刑法学是在关系中发展，刑法学的研究应当突破局限性，更具包容性和开放性。可见刑事一体化思想的核心是一种“协调”和“开放”的理念。在对《监狱法》进行修改与完善的过程中，之所以要以刑事一体化思想为指导贯彻始终，就是因为目前我国刑事法律体系内出现的不协调状态。即某具体法律部门与其他法律部门条文之间的不协调、法律部门自身结构存在的逻辑问题比较严重，以及刑事执行机构多元、分散而导致刑事执行的外部机制运作不顺畅，因此应当以刑事一体化思想为指导来进行修善，使得刑事法律内部结构合理，外部机制顺畅，司法机关在实际操作的过程中更加清晰、明确，从而提高司法和执法效率。

二、具体内容

对于我国《监狱法》的具体修改，笔者认为应当分为三个类别，即协调问题、细化问题以及空白问题。协调问题系指法律部门之间的冲突内容之协调以及法律部门内部内容之协调问题。细化问题系指法律针对一些具体制度和问题规定得比较笼统、原则，不便于实际的操作和执行，因此需要进一步的精细化和明确。空白问题系指对于一些实践部门所遇到的、有一定意义的实际问题，法律未能给以关注而出现的立法空白。

（一）协调问题

首先是法律部门之间的协调问题。主要包括两大方面，即法律衔接与法律重复，其表现为法律部门之间就同一问题的规定出现了不协调，以及法律部门之间就共同的问题做出了重复性的规定。这些问题严重影响了刑事一体化的进程，也给刑事执行带来了干扰。

1.法律衔接。从现行《监狱法》所规定的内容上看，尚存在一些与其他法律部门不协调的内容存在。笔者试举几例：

（1）与《宪法》的不协调。关于公民的通信自由与通信秘密的保障问题。主要表现为《宪法》第4 0条之“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”规定与《监狱法》第4 7条之“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留”规定存在不一致。根据《宪法》的规定，对公民的通信进行检查的权力，仅归属于公安机关或者检察机关，并且适用条件仅限于在因国家安全或者追查刑事犯罪需要的情况下。可见，监狱是无权进行检查的。同时，从文字表述上来看，《宪法》规定的公民的通信自由和通信秘密受法律的保护，具有一定的强行性，仅仅由于存在“有碍改造内容”就予以扣留，并且何为“有碍改造内容”尚具有较大的任意性和模糊性，实属不妥。根据《宪法》第5条的规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”故《监狱法》该条款属于越权的规定。目前，这一问题已经引起许多专家学者的重视，如吴宗宪教授在其文章中就指出，“《监狱法》第4 7条的规定，存在违宪问题。”①吴宗宪：《论<监狱法>的修改与完善》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第1期。鉴于监狱有效行使刑罚执行职权的必要，有必要对《宪法》第4 0条之通信检查主体进行扩充，同时，由于本权利系《宪法》所保护的公民的基本权利，因此应同时对于《监狱法》之监狱机关行使扣留权的条件进行严格限制性规定。

（2）与《刑法》的不协调。关于劳动报酬问题。关于罪犯的劳动报酬，《刑法》部分条文有所涉及。其中第3 9条规定，“对于被判处管制的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬。”第4 3条规定，“在执行期间，被判处拘役的犯罪分子每月可以回家一天至两天；参加劳动的，可以酌量发给报酬。”而在第4 6条关于有期徒刑与无期徒刑的执行规定中，表明“凡有劳动能力的，都应当参加劳动，接受教育和改造”，却对犯人的劳动报酬没有作出规定。根据体系解释的原理，联系上下条文可以推知，对于监狱刑罚——即有期徒刑和无期徒刑（也包括被判处死刑缓期执行的犯罪分子在考验期满减为无期徒刑或有期徒刑的情况）的犯罪分子来说，是没有劳动报酬的。而现行《监狱法》第7 2条却规定，“监狱对参加劳动的罪犯，应当按照有关规定给予报酬并执行国家有关劳动保护的规定。”这样，两部法律衔接上就出现了问题。作为《刑法》这部实体法的执行法，《监狱法》的如此规定是不妥的。而问题之核心就是，监狱劳动的罪犯有没有劳动报酬请求权。作为国家有关劳动报酬的基本依据，在于《劳动法》关于劳动报酬的保障性规定，即法律第2条所规定的“劳动者享有取得劳动报酬的权利”。但是，该法律所适用的对象之“劳动者”，是限于“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者。”以及“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。”而作为矫治之基本手段的监狱劳动形成的法律关系，并不属于《劳动法》所调整的劳动合同关系，监狱环境也不属于《劳动法》所调整的社会主义市场经济环境，监狱机构也不属于《劳动法》所规定的用人单位，罪犯与监狱机关之间也并非平等的民事法律关系，而是强制性的监管与服从的关系。因此，监狱劳动的罪犯并不属于《劳动法》所调整的对象，其并没有劳动报酬请求权。《监狱法》的这条规定，应当是具有奖励性或者说是鼓励性质的措施，受刑人无权提出要求。但是从实践中的操作效果来看，监狱给罪犯劳动一定的金钱奖励，无论对于罪犯改造的积极性，还是对于罪犯的出狱后生活保障来讲，都具有很大的积极作用。鉴于与《刑法》条文体系存在的冲突，笔者建议该条文修正为“监狱对于参加劳动的罪犯，应当给予一定的报酬奖励”，从而使刑事法律内部协调一致。

2.法律重复。即法律部门之间就相同的问题所做出的重复性规定。笔者认为，在不影响法律适用的情况下，法律条文的内容应当尽量简约，避免反复和冗长。《刑法》、《刑事诉讼法》等法律部门在效力上是《监狱法》的上位法，在内容上是《监狱法》制定和执行的前提和基础，因此必定会存在很多共同关注的问题。而重复性规定在影响了法律形式上的视觉效果的同时，也极易造成不同法律部门之间的不协调。而目前我国《监狱法》中的重复性规定很多，试举几例：

（1）《刑法》相关规定。如《监狱法》第28条关于减刑的规定就与《刑法》第78条重复。比较这两个条文可知，《监狱法》系对在监狱执行的无期徒刑、有期徒刑减刑的条件，而《刑法》系对被判处管制、拘役、有期徒刑以及无期徒刑罪犯适用减刑的条件。后者内容完全包含了前者，没有重复规定的必要。

（2）《刑事诉讼法》相关规定。如《监狱法》第26条第2款关于暂予监外执行的程序性规定就与《刑事诉讼法》第2 5 6条的规定重复。比较这两个条文可知，其内容系人民检察院对罪犯适用暂予监外执行的不当的重新核查程序的启动问题，除个别文字表述方式有细微区别以外，内容基本重复。并且《刑事诉讼法》之“人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关”规定，在《监狱法》中就变成了“人民检察院认为对罪犯适用暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见递交批准暂予监外执行的机关”，即后者遗漏了将书面意见送交“决定机关”，反而显得不妥。

笔者认为，《监狱法》以及正在制定过程中的“社区矫正法”，均属于刑事执行法律，系对于刑罚的具体落实和刑罚目标即改造犯罪人的具体实现。而《刑法》系属于对犯罪分子定罪量刑的基本规范，《刑事诉讼法》系属于调整刑事诉讼活动的法律规范。鉴于《监狱法》的刑事执行法的性质，以及重复性规定的前述种种弊端，故在《刑法》和《刑事诉讼法》这两部法律中，应当尽量排除关于刑事执行法律条文的规范，仅作出概念性规定即可，而具体的执行内容，应当由《监狱法》、“社区矫正法”这样的刑事执行法律作出规定。

其次是《监狱法》自身内容的协调问题。主要包括以下几个方面：

1.概括性问题。所谓概括性问题系指《监狱法》的部分章节的名称不能涵盖章节下面所有条款的情况。比如第5章其名称为“对罪犯的教育改造”，但是其条文内容却不限于此。其中第61条至第68条系对罪犯教育改造的具体规定，但是第69条开始内容却变成了对罪犯劳动的规定。这样，章名称就出现了以偏概全的问题，建议在修改《监狱法》时，将本章名称扩充为“对罪犯的教育改造和劳动改造”，或者直接统称为“对罪犯的改造”。

2.结构性问题。所谓结构性问题系指《监狱法》的部分章节前后逻辑混乱，无法并存的情况。比如《监狱法》第5章名称为“对罪犯的教育改造”，第6章为“对未成年犯的教育改造”，可见两章的主题全部为“教育改造”内容，而“未成年犯”也包含在“罪犯”的范围中。因此，从逻辑上讲，第6章应当合并于第5章之中。

（二）细化问题

作为监狱刑罚执行的基本依据，现行《监狱法》仅有7 8个条文，而《监狱法》所调整的范围从罪犯收监时起，直至从监狱释放为止。涵盖了监狱的组织结构、监狱人民警察的职权以及职责、罪犯的权利义务、对犯人的收监、减刑、假释、奖惩、教育矫治、劳动改造、监外执行、释放安置等一系列的措施和程序、狱政管理的各项制度以及未成年犯的改造等等内容，因此现有的《监狱法》的篇幅是远远不够的。这就导致了部分规定比较笼统，原则性过强，不利于实际操作，因此需要进一步细化。

1.期间问题。《监狱法》的部分条款的内容在期间的语言表达方面过于模糊，造成操作过程中难以统一的局面。《监狱法》中许多条款都使用了“即时”、“立即”、“及时”这样的词汇。有学者统计，在“期间”规定上用“及时”和“立即”表述的就有1 4处之多。①汪勇：《完善<监狱法>的模式及修正理念——兼论<监狱法>修订应处理的若干关系》，《云南大学学报》2005年第6期。建议在《监狱法》修改的过程中，应尽量排除这类词汇的使用，或者给予一定的期间范围，以便于操作。

2.经费问题。关于监狱的经费保障，《监狱法》只有一个条文即第8条作出了规定。而该条文的规定过于简略和笼统，对各项经费的具体范围未作出细致规定，也并未明确国家对经费保障的程度究竟如何。这样便容易导致实际执行过程中各行其是的局面。建议在《监狱法》修改的过程中细化这部分内容，对监狱的“人民警察经费”、“罪犯改造经费”、“罪犯生活经费”、“狱政设施经费”的具体范围和内容予以详细规定，同时对于“其他专项经费”也作出一定的解释和限制，防止造成实践操作中的模糊。此外，对于国家对经费保障的程度作出明确规定。

3.监狱工作人员的设置和分类问题。《监狱法》第12条对这个问题进行了大致规定，但是这一简单的条文却无法涵盖监狱内部复杂的人员组成结构。在我国的监狱工作人员中，有一部分是通过公务员录用的方式招录的警察，有一部分属于事业编制的工人，也有一部分属于非在编的临时工人。因此，该条文将所有的监狱工作人员定性为监狱管理人员即人民警察的说法是不科学的。有学者也指出，“所有监狱工作人员都是警察的做法，不仅在监狱的编制上难以解决，就算解决了编制问题，也会导致警力资源的浪费。”①范方平：《监狱法二十年回顾与展望》，中国长安出版社2014年版，第144页。建议在修改《监狱法》时，将监狱工作人员的类型进行划分，并且对每一类型的工作人员定性以及职权范围作出规定。

4.罪犯申诉、控告、检举的处理。《监狱法》第21条到24条对罪犯的申诉、控告和检举的处理措施进行了规定，但是仍不完全。关键问题在于这部分内容对罪犯的该权利没有作出保障性规定，也即如果有权机关有对于罪犯的申诉、控告、检举材料进行扣压，拖延或者其他不作为行为的，应当如何进行追究以及在这些情况下罪犯的权利当如何救济。为使罪犯的合法权利有切实的保障，建议修改《监狱法》时，将有权机关的责任条款以及罪犯合法权利的救济途径进行详细规定。

5.罪犯安置问题。《监狱法》第37条对这个问题进行了规定，但是过于笼统，无法应对实际出现的问题。其第1款“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活”的规定，并未明确具体的责任主体是谁，具体的责任内容是什么，该如何帮助，具体的执行标准又如何等。第2款“刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济”的规定，也存在着同样的问题。据笔者调研，发现目前实践中出现了很多罪犯由于释放之后无路可走，加上已经熟识监狱环境，因此出狱后选择再次犯罪的情况。可见，对罪犯进行妥善安置是一项十分重要的内容。建议修改《监狱法》的过程中，对这些问题进行细化，统一执行的标准。

6.分押分管之细化。《监狱法》第39条对罪犯的分押分管问题进行了规定，而目前实践中，对罪犯的分押分管也与第1款所要求一致，分为成年男犯监狱、女犯监狱以及未成年犯监狱（即少年犯管教所）。但是对于每一大类监狱的进一步分押分管，《监狱法》并没有做出明确规定，实际执行中也没有统一的标准，如有的监狱将重刑犯与轻刑犯关押在一起，也有监狱将各类犯罪人合并关押，没有一定的章法。笔者认为，罪犯的科学分类管理十分重要。监狱环境相对封闭，将什么类型的犯人关押在一起以将罪犯之间的交叉感染等负面影响降到最低，是一项十分重要的内容。建议在修改《监狱法》的过程中，应当对这一问题进行充分研究，统一规范分类关押模式，做到总体布局，科学分类。

7.武装警戒问题。《监狱法》第41条提及了这个问题，但过于概括。其规定，“监狱的武装警戒由人民警察部队负责，具体办法由国务院、中央军事委员会规定。”但是，国务院、中央军事委员会却并未对这一问题制定具体的办法，导致该条在实际的操作环节中缺乏明确的依据。而随着这些年监狱内部发生的罪犯越狱、暴力袭警、杀警案件的增多，一系列血淋淋的事实对监狱的武装警戒提出了更高的要求。建议在修改《监狱法》时，将武警看押的职权范围、履职程序、法律责任以及监狱机关与武装警察部队的具体领导关系如何做出详细规定，从而增强法律的可操作性。

8.罪犯脱逃之追捕问题。《监狱法》第42条规定，“监狱发现在押罪犯脱逃，应当即时将其抓获，不能即时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”这是本法对罪犯脱逃之追捕问题作出的唯一规定。仔细分析该规定不难发现，该条文存在着很大的问题。其中“即时”的规定过于模糊，没有一个明确的时间范围，难以把握。建议在修改《监狱法》时，对“即时”界定一个明确的时间范围，并且幅度尽量小，以提高监狱机关的办事效率。同时，罪犯脱逃后，前往的地点存在着很多的可能性，由于涉及范围太广，因此此处的公安机关是指哪里的公安机关，需要明确。鉴于实践中罪犯短时间内脱逃的距离距监狱所在地不会太远，以及监狱机关与当地公安机关沟通协调的现实便利条件，因此建议在修改《监狱法》时，考虑此处的“公安机关”限定为监狱所在地的公安机关。此外，在追捕过程中公安机关与监狱的具体关系如何需要明确，以及二者履行职责的保障性规定需要纳入，以防止二者不作为情况的出现。

9.罪犯会见问题的细化。关于罪犯的会见问题，《监狱法》第48条规定，“罪犯在监狱服刑期间，按照规定，可以会见亲属、监护人。”该条文只是宣示了罪犯可以会见亲属、监护人，但是具体的会见范围、会见程序、有哪些限制、会见权利的保障方面都没有作任何的规定。作为罪犯自身的一项重要的权利，以及同时也是教育改造罪犯的重要环节，罪犯会见问题不可小视。会见权利的行使是犯人与亲人沟通交流的基本又重要的渠道，而通过会见，不仅可以使其亲属教育罪犯，也可以使罪犯感受到家庭的温暖，更加促进和坚定其积极改造的意志。因此建议在修改《监狱法》时，对罪犯可以会见的亲属的具体范围、会见人数、次数以及每次会见时间的限制、会见的具体程序、犯人及其亲属应当遵守的义务性规定以及会见权受阻之救济途径等，作出明确规定，使得罪犯的会见权利的行使得到进一步的规范和保障。

10.罪犯死亡问题。关于罪犯在服刑期间死亡问题的处理，在《监狱法》第55条作出了规定。①《监狱法》第55条规定，“罪犯在服刑期间死亡的，监狱应当立即通知罪犯家属和人民检察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由监狱作出医疗鉴定。人民检察院对监狱的医疗鉴定有疑义的，可以重新对死亡原因作出鉴定。罪犯家属有疑义的，可以向人民检察院提出。罪犯非正常死亡的，人民检察院应当立即检验，对死亡原因作出鉴定。”而该条文存在着诸多不足之处。首先是关于“立即”的规定具有模糊性。罪犯在服刑期间死亡，监狱通知职责的履行时间应当有一个明确的范围，以防止实践中操作的不统一，以及权力滥用情况的出现。故建议在修改《监狱法》时，将监狱通知责任的履行给予一个明确的时限规定。其次，对于罪犯死亡的鉴定问题，目前存在着较大争议。一些学者认为，罪犯死亡由监狱作出鉴定不符合客观公正，且会导致公信力不足。②范方平：《监狱法二十年回顾与展望》，中国长安出版社2014年版，第143页。笔者认为此观点颇有道理。监狱作为罪犯刑罚的执行机关，是属于罪犯服刑期间死亡事件的直接利害关系方，对于死亡鉴定这一责任认定的基本依据材料而言，其理应回避，而由中立的第三方作出鉴定，以免包庇情况的产生以及民众对鉴定结果客观性的质疑。故建议《监狱法》修改时，取消监狱机关的医疗鉴定权，而引入中立的第三方进行鉴定，增强司法公信力。

11.罪犯奖惩问题的细化。关于罪犯的奖惩问题，规定于《监狱法》的第57至58条。其中第57条①《监狱法》第57条规定，“罪犯有下列情形之一的，监狱可以给予表扬、物质奖励或者记功：（一）遵守监规纪律，努力学习，积极劳动，有认罪服法表现的；（二）阻止违法犯罪活动的；（三）超额完成生产任务的；（四）节约原材料或者爱护公物，有成绩的；（五）进行技术革新或者传授生产技术，有一定成效的；（六）在防止或者消除灾害事故中作出一定贡献的；（七）对国家和社会有其他贡献的。被判处有期徒刑的罪犯有前款所列情形之一，执行原判刑期二分之一以上，在服刑期间一贯表现好，离开监狱不致再危害社会的，监狱可以根据情况准其离监探亲。”是对罪犯奖励条件和措施的规定，第58条②《监狱法》第58条规定，“罪犯有下列破坏监管秩序情形之一的，监狱可以给予警告、记过或者禁闭：（一）聚众哄闹监狱，扰乱正常秩序的；（二）辱骂或者殴打人民警察的；（三）欺压其他罪犯的；（四）偷窃、赌博、打架斗殴、寻衅滋事的；（五）有劳动能力拒不参加劳动或者消极怠工，经教育不改的；（六）以自伤、自残手段逃避劳动的；（七）在生产劳动中故意违反操作规程，或者有意损坏生产工具的；（八）有违反监规纪律的其他行为的。依照前款规定对罪犯实行禁闭的期限为七天至十五天。罪犯在服刑期间有第一款所列行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”是对于罪犯惩罚情形和措施的规定。罪犯的奖惩制度是监狱实现对犯人有效管理的重要措施，也是促进犯人积极改造的关键制度。而这两个条文也存在着明确度不足以及内容不全面的问题。第5 7条中，对监狱给予罪犯奖励的具体内容没有作出规定，造成执行中难以统一。对于罪犯的奖励为“可以给予”的规定，弱化了奖励制度的力度和现实性，其“可以不”的隐含意义也对罪犯改造的积极性有着消极影响。对于本条文所提及的罪犯离监探亲制度也未有具体的程序和内容。建议在《监狱法》修改时，将罪犯奖励制度的具体措施内容予以详细规定，同时，对离监探亲的内容、程序、犯人的义务规定以及具体限制、救济途径作出规定。此外，关于罪犯惩罚制度的措施规定，其惩罚手段比较单薄，难以应对复杂的监狱环境。随着《刑法修正案（八）》的出台，《刑法》第50条增加了对部分被判处死刑缓期执行的犯罪分子限制减刑的规定，使这部分犯罪人出狱的希望渺茫。同时，监狱中许多犯人由于年龄的原因，加上刑期过长而看不到出狱的希望。笔者在调研过程中，注意到干警普遍反映在刑罚执行的过程中，对于这些罪犯改造的难度很大，普通的奖励惩处规定对其影响甚微，严重妨碍了刑罚的顺利执行。因此建议《监狱法》在修改时，将这部分犯人加以重视，制定更有针对性更有效的奖惩制度。比如，其失去了减刑的机会，或者减刑与否对其失去了意义，但是可以考虑通过如赋予其增加会见亲属次数的机会这样的措施来予以鼓励。同时，可以对此类犯罪人安排一定的职务，协助狱警的罪犯管理活动，增强他们的责任心。此外，可以考虑援引恢复性司法的理念，让罪犯亲属、被害人及其亲属，以及所在社区代表多参与进来，以圆桌会议等形式，发挥其对犯罪人的引导作用，促进罪犯的改造。

12.罪犯劳动致伤残、死亡的处理。关于这个问题，《监狱法》第73条规定，“罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。”这一规定存在着一定的缺陷。首先，罪犯劳动致伤、致残、死亡的，应当如何参照国家劳动保险的有关规定？是全部适用还是部分适用或是只作为参考，具体措施由监狱部门自己决定？这都是问题。其次，国家劳动保险的规定是否就能够适用于罪犯身上，存在一定问题。我国《劳动保险条例实施细则》之第4章，对因公负伤、残废、死亡待遇作出了规定。但是仔细对照可以发现，这里面存在着差别。首先，两者的性质不同。我国《劳动保险条例实施细则》所规定的因公负伤、残废、死亡的工人职员，性质是属于《劳动法》所规定的“劳动者”，即限于“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者”以及“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者”。正如前文所提到的，在监狱环境下，监狱劳动是改造罪犯的基本手段，双方的法律关系并非劳动合同关系，监狱环境也不属于《劳动法》所调整的社会主义市场经济环境，监狱机构也不属于《劳动法》所规定的用人单位，罪犯与监狱机关之间也并非平等的民事法律关系，而是强制性的监管与服从的关系。在前提条件缺乏的情况下，监狱机关给予服刑人员的劳动奖励就不能被看做是工资。

而根据《劳动保险条例实施细则》之1 3条的规定可知，①《劳动保险条例实施细则》第13条规定，“因工残废部分丧失劳动力尚能工作的工人职员，根据劳动保险条例第12条乙款3项规定应领的因工残废补助费，按其残废后工资减少的数额付给：工资减少11%-20%者，其因工残废补助费为残废前本人工资10%；工资减少21%-30%者，为残废前本人工资20%；工资减少30%以上者，一律补助残废前本人工资30%。”因公残废部分丧失劳动能力的工人职员，其补助费是以工资为基础按照一定的比例来计算的。由于服刑人员是没有工资的，因此这个条文是无法适用的。考虑到上述问题，笔者建议在修改《监狱法》时，应当考虑到服刑犯人与普通的社会劳动者的区别，对罪犯劳动致伤残、死亡的，单独制定详细的补偿条款，对补偿的条件、内容、程序问题作出明确规定。

13.未成年人改造之细化。《监狱法》第6章用4个条文对未成年犯教育改造作出了规定。但是其也存在着不够具体详细的问题。首先在结构上，纵观《监狱法》的内容来看，其他章节的条文数目远多于该章，本章内容只包含4个条文，形式上看不足以独立成章。其次在内容上，第74条“对未成年犯应当在未成年犯管教所执行刑罚”，以及第76条“未成年犯年满十八周岁时，剩余刑期不超过二年的，仍可以留在未成年犯管教所执行剩余刑期”均不符合章标题“对未成年人的教育改造”。再次，作为一部刑事执行法律，《监狱法》对未成年人的执行的内容范围很广，不应当仅局限于教育改造部分，未成年人也依然需要进行劳动改造，同时在其他环节上均存在对未成年人特殊对待的问题。因此，本章内容不仅结构上存在问题，内容上也有很大的不足之处。建议在修改《监狱法》时，将第六章的名称修改为“对未成年人的刑罚执行”，并对未成年人执行的原则、对未成年人的教育改造、劳动改造、奖惩措施等等均应专门作出规定。

（三）空白问题

《监狱法》颁行20余年的过程中，社会环境发生了很大的变化，出现了许多新情况、新问题，相关法律法规也进行了较大变动。许多内容在当年立法的过程中未有考虑到，而成为立法空白。

1.监狱企业。《监狱法》对监狱企业的问题并没有作出规定，这是《监狱法》滞后性的一个典型表现。目前在实践中，进行监狱体制改革，促进监企分开已经开展许多年。2 00 1年，司法部对全国监狱现状进行调研。2002年，中央提出了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标。2003年初，国务院就启动了监狱体制改革试点工作，当时的监狱体制到了不改不行的程度。以时任重庆市司法局局长陈焕奎的话来说，“监狱经费缺口大，不得不以生产为重，一个监狱七八个领导只有一个是管监管改造的；二三十个科室大多数是管生产经营的，监狱的刑罚功能被淡化了。”监狱体制改革试点工作开展后，司法部也对改革工作进行检查，改革工作取得了显著成效。但是，在我国《监狱法》中却并未提及关于监狱企业的任何内容，就前述的实践中已经广泛运用并颇具规模的监企分开制度，也未有确定下来，实属一大立法空白。笔者建议在修改《监狱法》时，要对监狱企业这一重要的罪犯劳动矫正部门的性质、地位、职责、管理原则、制度等进行全面规定，并对监企分开在法律中予以确认。

2.罪犯危险性评估。罪犯危险性包括广义和狭义两个方面：狭义上的罪犯危险性是指罪犯实施自杀、自残、脱逃、行凶、暴狱、劫持人质等法律明文规定的犯罪行为的可能性；广义上的罪犯危险性是指罪犯实施对监狱的监管安全造成威胁的行为的可能性。①周泽杰、吕伟：《罪犯危险性评估分类研究》，http://www.cnprison.cn/bornwcms/Html/jygzyj/2013-09/21/4028d117403c414e01413dce86663cda.html，监狱信息网，2015年10月9日访问。罪犯危险性评估包括三个阶段，即入监阶段评估、改造阶段评估、出监阶段评估。开展罪犯危险性的评估，是对罪犯科学分类管理以及进行有效的个别化教育矫正的前提和基础。而目前我国《监狱法》对此问题却未作出任何规定，这不能不说是本法的一大缺陷。同时，笔者认为目前罪犯危险性评估阶段的体系还不完全，即欠缺对出狱人的后续跟踪评估制度。监狱机关并不是将犯人释放之后就完成了全部工作，对出狱人员的后续跟踪评估工作，是反应在监矫治效果的重要根据。同时，根据刑事一体化的原理，监狱机关作为维护社会和谐安定的重要机构，应当与其他机关协同配合，才能更好地维护社会安全。而监狱机关通过对出狱人员的后续跟踪评估，及时掌握其人身危险性情况，这样就能够及早的发现问题，及时与有关部门沟通，加强对这部分人的监控，预防危害社会行为的再次出现。综上，建议在修改《监狱法》的过程中，纳入罪犯危险性评估制度。确立评估的标准和内容，作为分类管理和个别化教育矫治的依据，同时纳入出狱人员后续跟踪评估制度规范，全面维护社会的秩序安定。

3.外籍犯管理。外籍犯是我国监狱罪犯群体中的一个特殊的部分。外籍犯由于其远离祖国，身处陌生的国度，与他国罪犯混居的现状，语言沟通上存在较大障碍，生活习惯存在较大差异，加之由于地理位置的因素无法实现与亲人的会见，因此对其刑罚的执行和矫治存在着特殊性。而目前我国的《监狱法》对外籍犯的管理未作规定，成为一个较大的欠缺。建议在修改《监狱法》时，对外籍犯的管理作出特别规定。鉴于外籍犯的特殊性，其许多权益如会见权、离监探亲、保外就医等等难以实现，因此，在对外籍犯的奖励措施、加分条件等问题上应予以宽缓处理。同时，在民族习惯、宗教信仰问题上，也要作出特别规定。

4.“5+1+1”教育改造模式。“5+1+1”教育改造模式是指在刑罚执行过程中，对罪犯实行每周5天劳动教育，1天课堂教育，1天休息的改造模式。该改造模式是在2009年司法部下发的《关于加强监狱安全管理工作的若干规定》文件中规定的。文件下发以来，得到了监狱系统的贯彻落实。有的监狱对其进行了进一步细化，如司法部燕城监狱就发布了《关于全面规范罪犯教育组织工作的通知》，将罪犯的晚间教育时间具体划分为三部分，即三个机动时间、两个自主时间和两个集中教育时间，并将时间具体到分钟。然而，“5+1+1”的教育模式系由司法部的部门规章所确定，其效力不足，导致实践中各监狱机构落实的程度不一。因此，建议在修改《监狱法》时，将该教育模式在法律中予以确立下来，并将每个部分的内容安排予以规定，使制度得以统一落实。

5.特赦。抗战胜利70周年之际，习近平主席与2015年8月29日签署特赦令，对依据2015年1月1日前人民法院作出的生效判决正在服刑，释放后不具有现实社会危险性的4类罪犯实行特赦，这也是新中国成立以来的第八次特赦。我国《宪法》第6 7条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（十七）决定特赦；”《刑法》第6 5条规定，“被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯”，第66条规定，“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处”，此处的赦免即包括特赦在内。《刑事诉讼法》第1 5条规定，“有下列情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪：（三）经特赦令免除刑罚的；”可见，特赦制度在我国《宪法》、《刑法》和《刑事诉讼法》中都有规定，但是，在刑罚执行的基本法律——《监狱法》中，却未作任何规定，造成了立法空白。而如今，特赦在时隔40年后重新启用，并且有学者也指出要将特赦常态化，因此，特赦执行程序的确定就显得尤为重要。《监狱法》在修改时，须对特赦的执行程序作出详细的规定。

6.非正常死亡之监狱责任。我国《监狱法》对罪犯死亡问题的相关条文有两个，即第55条以及第73条。但是，其内容只是对于罪犯死亡的鉴定以及在劳动过程中死亡的补偿办法，不能充分解决实际问题。在实践中监狱干警对于罪犯非正常死亡的处理问题尤其是其中的追责问题反应强烈。比如某监狱发生这样一起事件：某犯人在参加完集体活动之后，要求跑步锻炼，而干警认为其要求并无不妥之处，于是允许。而该犯人在跑步过程中突然倒地不醒，经抢救无效死亡。经查，系患有心脏方面某罕见疾病导致死亡。事后家属不依不饶，聚众闹事要求监狱方面承担责任。最终监狱方面承担了赔偿责任，也对涉事干警进行了行政处分。这反映了《监狱法》立法上的空白之处，即对于罪犯的非正常死亡应当如何处理，监狱方面承担责任的条件和范围，监狱方面的免责条款，责任承担的具体方式等条款，均应当予以明确规定。

7.累进处遇制度。累进处遇制度是指将判决宣告的刑期分为几个阶段，依照受刑人改善的程度，逐渐由下级进到上级，随着级别的递增，逐渐缓和其处遇，以鼓励受刑人改过自新，使他适合于社会生活的行刑制度。①聂美焱：《应多适用假释限制减刑》，《检察日报》2013年12月25日。累进处遇制度起源于爱尔兰，系克罗夫顿在澳大利亚诺福克岛的点数制的基础上发展而来的，目前已经成为许多国家的罪犯管理的基本制度。累进处遇制度是实现罪犯个别化教育矫正、鼓励罪犯努力改造的重要途径，也是使罪犯重返社会的重要桥梁。笔者建议《监狱法》紧跟国际形势，在修改过程中将这一制度引入，奖优罚劣，激励罪犯积极改造。

8.干警权益保障。监狱人民警察是一线的刑罚执行力量，直接影响着对罪犯改造的效果，对于社会的安全稳定具有重要的作用。对监狱人民警察的权益保障包括个人权益保障和执法权益保障两个方面。个人权益保障包括生命权、健康权、名誉权、休息权、家庭保障权和经济保障权等；执法权益保障包括对其刑罚执行权、狱政管理权、狱内侦查权、用武器和警械的权力、精神损害赔偿权、伤亡抚恤权以及司法特别保护权等的保障。而目前，监狱干警工作压力大，工作强度大，工作责任大，超负荷工作现象严重，导致身体健康出现问题。罪犯暴力行为愈发严重，干警受到暴力威胁、伤害的案件越来越多，对干警的个人权益造成了损害。而罪犯的改造难度也越来越大，其维权意识增强，抗拒改造的情绪增加，许多犯人家属在犯人入监后便开始不履行应尽义务，不配合监狱工作，给监狱执行工作带来很多困难，对干警的执法权益造成损害。对监狱干警权益保障的学术研究也十分匮乏，相对于罪犯权利保护方面的研究而言十分不平衡。在中国知网上，以“监狱人民警察”加上“权益”或“权利”为题进行搜索，得到的文献数目只有5篇。而我国现行《监狱法》只在第12条之第2款到第14条是关于监狱人民警察的规定，第12条认定监狱管理人员均为人民警察的不科学之处已在前文提及。第1 3条和第1 4条均是对监狱人民警察义务的规定，而未对监狱警察的权益保障作出任何的规定，很明显是属于权利义务失衡，成为立法的空白。而实践中，监狱干警群体对此呼声甚烈。建议学术界加强对这个问题的研究和推进，也建议在修改《监狱法》的过程中，增加监狱人民警察职权和权利条款，以及权力行使的保障性条款、经济赔偿条款等，从而充分保障其合法权益，使其能够更好地开展执法工作。

9.安防制度。近些年，我国监狱系统发生的暴力越狱案件引起了社会的高度关注。其不仅暴露了我国监狱管理上存在的问题，也暴露出了监狱安全防范存在的漏洞。监狱的安防，主要包括三个方面，即人防——利用人力进行防范、物防——利用实物进行防范以及技防——利用技术进行防范。人防包括两个部分，即监狱警察对监狱内部的罪犯的监管以及驻守监狱的武警在瞭望塔内对监狱的安全防卫。而物防则包括的方面更加广泛，涵盖围墙电网、视频监控、门禁系统、报警系统、对话系统、信号屏蔽系统、安检系统等方面。技防则是根据当时技术的更新步伐而对于监狱安防系统及时进行技术革新。监狱的安防至关重要，不但事关监狱干警自身的生命财产安全，也关系着社会群众的根本利益和社会稳定。而目前《监狱法》却对此没有任何规定，导致各监狱部门对此的实际执行存在差距。根据司法部长吴爱英在全国人大常委会第二十六次会议的报告中可知，目前我国仍有部分监狱尚未建立视频监控系统，应急指挥中心、智能报警系统和综合门禁系统也没有得到全面普及。①司法部吴爱英部长向第十一届全国人大常委会第二十六次会议作的关于监狱法实施和监狱工作情况的报告：截至2012年4月底，全国70%以上的监狱建立了应急指挥中心、智能报警系统和综合门禁系统，80%以上的监狱建立了视频监控系统。《监狱安全漏洞》物联网技术打造智慧监狱》，http://news.xinhuanet.com/info/2014-01/28/ c_133080077.htm，新华网，2015年10月10日访问。在技术更新方面，目前我国很多监狱存在防护设备不足，原有设备老化的问题。鉴于监狱安防的重要地位，建议在修改《监狱法》时，将监狱安防最低标准、监狱安防系统维护标准以及监狱安防技术人员选任条件和考核标准予以详细规定。

三、体系定位

（一）《监狱法》定位

关于《监狱法》的定位，首先应当看它的制定主体是谁。我国现行的《监狱法》系由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的，并且由全国人大常委会修改。根据《宪法》的相关规定，全国人大常委会制定的法律属于基本法律以外的法律，即一般法律。而我国《刑法》、《刑事诉讼法》均为全国人大制定并通过的，属于基本法律。其次，从法律内容上看，《监狱法》系以对刑罚的具体执行为内容的部门法律，是对《刑法》、《刑事诉讼法》规定的相关刑罚的具体落实。因此，《监狱法》系刑事执行法律体系的组成部分，属于《刑法》、《刑事诉讼法》的下位法，其规定不能与后两者的规定相抵触。

关于《监狱法》与《刑事执行法》。近些年，越来越多的学者呼吁制定一部统一的《刑事执行法》，效法其他国家如《俄罗斯联邦刑事执行法典》的立法模式，改变目前我国的分散式立法，将刑事执行相关的法律条文集中于一部法典中，同时也提高了《监狱法》、“社区矫正法”等的法律位阶。不过就目前来看，刑事执行法律分散的原因在于刑事执行机构分散。在我国，参与刑事执行的机关包括监狱、人民法院、公安机关以及社区矫正管理局，其分别执行不同种类的刑罚。而不同的执行机关有着不同的性质、职能和组织结构，因此就目前的执行分工来看，将执行问题统一规定于《刑事执行法》，存在着较大难度，其要首先解决将刑罚执行机构进行统一的问题，拥有了统一的刑事执行机构，才能对刑罚的统一执行进行立法。而将其他机关的刑事执行权予以剥离，设立一个统一的刑事执行机构，又是一个漫长的过程。故就目前《刑事执行法》立法条件尚不足够的环境下，《监狱法》作为刑事执行法律的一部分，以及作为《刑法》、《刑事诉讼法》的下位法，其这种地位还会在很长一段时间内维持。但是，《监狱法》的这种尴尬地位以及刑事执行机构的分散现状不会一直存在，一体化的《刑事执行法》以及刑事执行部门将是我国刑事法治发展的必然趋势。

（二）监狱法律体系的设计

如前文所述，《刑事执行法》尚不具备立法条件，所以目前应就《监狱法》进行实际的完善。目前我国学界对监狱法律体系设计得十分复杂，除了已有的《罪犯保外就医执行办法》、《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》、《未成年犯管教所管理规定》、《监狱劳动教养人民警察着装管理规定》、《外籍罪犯会见通讯规定》、《监狱提请减刑假释工作程序规定》、《监狱教育改造工作规定》、《监狱服刑人员行为规范》、《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》，还有一系列的地方性法规等等。在这种情况下，学者们还在呼吁继续制定其他的各类条例、规定、办法等等。繁杂的法律体系不仅造成了法律法规之间对同一问题的冲突性规定，也破坏了法律的简明性原理，并且各规范的效力层级不同，不仅造成了操作上的不便，也造成了各规范执行力的差异。因此，需要对监狱法律体系进行重新设计。在笔者调研中发现，很多监狱在新招录干警入职培训的过程中，由于《监狱法》的规定条文过少，内容过于原则和概括，操作性不强，因此很少专门针对《监狱法》开展授课，多系对于内容较为详细、操作性较强的关于刑事执行的行政法规、部门规章等的讲授。《监狱法》系我国监狱部门刑事执行的基本依据，实践中却面临如此的窘境，可谓我国立法的一大败笔。

针对上述研究，笔者认为，在监狱法律体系的设计上，应当从丰富《监狱法》自身的内容入手，同时制定《监狱法实施细则》，这样就足以形成完备的法律体系，统一标准，避免实践中各行其是的问题出现。而丰富完善《监狱法》的内容已在文章第二部分详细阐述，上文提到的一系列的法律文件，也完全可以分别置入《监狱法》的各章节中。而为使各级机关和人员能够更好地贯彻执行该法律，对于《监狱法》的篇幅不宜作出十分详尽的规定的内容，由《实施细则》予以进一步细化。

（责任编辑：丁亚秋）

●法治上海

中图分类号：DF792.9

文献标识码：A

文章编号：1674-9502(2016)03-119-12

收稿日期：2016-02-21