建国以来基本公共服务均等化政策的回顾与反思：基于文本分析的视角*

范逢春

（四川大学，成都　610064）



建国以来基本公共服务均等化政策的回顾与反思：基于文本分析的视角*

范逢春

（四川大学，成都610064）

摘要：基本公共服务均等化在当代中国具有现实的正当性、必要性与可能性。进行基本公共服务均等化政策文本的回顾与反思具有重要的意义。采取内容分析法、时间序列分析法与批评话语分析，对建国60多年来基本公共服务均等化的政策文本进行检视，可见我国基本公共服务呈现从城乡兼顾、城乡失衡到城乡统筹的发展轨迹。我国基本公共服务政策存在着价值理性与技术理性的双重缺失。只有不断推动基本公共服务政策的法治化、民主化与科学化进程，才能最终将我国基本公共服务均等化奠基于坚实的制度基石上。

关键词：基本公共服务；均等化；政策体系；政策文本

*本文系国家社会科学基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”（项目编号：14ZDA030）和国家“985”工程四川大学社会矛盾与社会管理研究创新基地项目阶段性成果。

“在政策领域，过程和内容之间存有某种动态的联系。作为一个分析的焦点，政策内容提供了理论的可能性，对政策内容的考察为探查政治机器的内部动力学提供了手段。”①对我国基本公共服务均等化政策内容进行系统分析，是从整体上把握基本公共服务均等化发展状况的起始点，也是深层次反思我国基本公共服务均等化改革得失的着力点。“文献文字的自然分布状态，携有语言的大量信息”。②在形成基本公共服务均等化政策文本的过程中，公共服务所表达的实质性内容往往隐含在不同形式的文本之中。基本公共服务均等化的政策文本不仅是政府公共服务信息的承载之地，更是政府治理体系的价值体现之所。建国以来我国基本公共服务均等化的理论与实践均发生了历史性的重大变革。对建国60多年来我国基本公共服务政策文本进行全面性的梳理与深层次的分析，并在此基础上对基本公共服务均等化政策的未来发展趋势进行科学化的预测，对于进一步推进我国基本公共服务均等化进程的健康发展有着重要意义。

一、问题提出：政策文本分析的必要性

21世纪初，公共服务作为公共政策的专用名词进入中国人的话语范畴。公共服务是指政府、非营利组织等公共部门以及部分私营组织为满足社会公共需求、维护公共利益而生产与供给的公共产品。基本公共服务作为公共服务的主要组成部分，主要指一定社会经济条件下涵盖全体社会公众并满足全体社会公众对最低公共资源需求的公共服务，是公共服务中最基本的、不可或缺的部分，与人们基本旳生存权和发展权紧密相关。基于该界定，基本公共服务应当是均等化的主要研究对象。基本公共服务均等化作为社会的基本价值取向和政府的重要政策目标，并不是一个崭新的概念，其思想渊源和理论基础源远流长。政治哲学中从柏拉图到亚里士多德再到罗尔斯的公平正义理论，经济学理论中从功利主义学派到福利经济学、凯恩斯经济学、新剑桥学派、公共选择学派、制度经济学派等多学科的理论主张中都包含着“基本公共服务均等化”的思想和理论基础。萨缪尔森、蒂布特、马斯格雷夫、布坎南等现代经济学学者对公共产品理论做了深入的研究，形成了较为完整的公共产品理论体系，完整地论述了基本公共服务均等化的正当性、必要性与可能性。

中国自20世纪70年代末实行改革开放至今，经济发展进入快车道，社会结构发生巨大变化，人民群众物质生活与精神生活水平均得以大幅提升。但在由温饱社会向小康社会迈进的历史进程中，人民群众不断升级的庞大的公共需求不可避免地与总量不足、发展不均衡的基本公共服务供给发生矛盾。面对这一发展瓶颈，中国政府以“基本公共服务均等化”这一战略性决策主动应对，从顶层制度设计、基本政策运行、财政配套投入均作出系统部署，以“促进社会公平正义、增进人民福祉”。虽然在我国的政治实践中，“基本公共服务均等化”作为专有名词于2006年才被首次提及，然而，基本医疗、社会保障、公共安全、义务教育等基本公共服务作为政府的重要职能一直在不断推进。那么，如何对政府以往的基本公共服务均等化工作绩效作出评价、如何准确测量当前中国基本公共服务均等化的现实状况，就成为政府总结和改进基本公共服务均等化工作的重要前提。学界既有的研究要么过于宏观而粗略，要么过于狭隘而碎片，难以整体把握我国基本公共服务均等化政策演绎的清晰脉络。怎样通过较为规范的研究方法和研究设计，以扎实的统计数据为基础，具体分析我国基本公共服务均等化政策的制度变迁、重点领域与阶段性特征，总结其发展的脉络与趋势，反思其得失，是学界亟需努力的工作。

二、研究设计：文本选择、研究方法与技术路线

“公共政策话语是政治系统中最重要的话语信息输出，由于这种信息输出可以转化为固定的文本形式，从而为我们的研究提供了有形的分析对象”。③基本公共服务政策文本作为政治体制、经济发展、社会需求等因素综合作用的结果，必然能够清晰地反映基本公共服务的时代性、变动性与复杂性。对建国60多年来基本公共服务均等化政策进行文本分析，进而把握我国基本公共服务政策的发展轨迹，就必须遵循科学的研究思路。

1.文本选择

新制度经济学理论认为，制度与政策两者之间相互作用且密不可分：就政策而言，它的制定与实施都离不开制度环境，并因此广受制约；而对于制度而言，政策却常常于实施过程中突破它的藩篱。在我国政府实践中，广泛地存在制度政策化和政策制度化现象，制度与政策的界限不甚明确，公共服务领域也是如此。稳定性的制度安排往往被灵活的、临时性的政策取代，使某些长期、常态化的公共服务事项的运行难以为继；而与之相反，某些变动性较大的公共服务措施却受到固化的制度制约。因此，关于基本公共服务均等化政策文本的研究，不能机械地理解“政策”二字，必须把视野拓宽到“制度”领域。

基本公共服务涉及的内容十分广泛，按照2012年7月20日国务院公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的界定，其包含公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等多个领域。在我国公共服务60多年的发展历史中，每一领域都有其“制度”与“政策”，涉及中央政府与地方政府，政策文本的数量极其庞大。很显然，对全部的文本进行分析既是不可能的，也是没有必要的。

本研究基于现实操作性，定量研究时将文本范围主要确定为中央政府的政策文本，主要包括宪法、全国党代会报告、五年规划、政府工作报告等四种类型。列宁说：“宪法是一张写满人民权利的纸。”④“基本公共服务均等化决不仅是一个财政问题，在很大程度上是一个宪法问题”⑤。宪法作为治国安邦的总章程，是基本公共服务均等化研究的重要政策文本。限于研究主题，本研究的宪法文本只包括宪法典。全国党代会报告是中国共产党理论旗帜、政治宣言和行动纲领的集中体现，它反映了一定历史时期内中国共产党的认识水平、价值取向和任务目标，是基本公共服务的重要政策文本，因此本文将中共八大至十八大报告共计11个党代会报告作为研究对象。我国自1953年以来已经先后实施了12个五年规划，这些规划作为国家战略发展计划，整体上展现了我国公共服务改革的发展轨迹。而我国的国务院政府工作报告，既包括对政府过去一年施政状况的总结，也包含来年政府施政目标与工作安排，这一具有法定效力的政策性文本对于研究基本公共服务均等化改革历程有着不可取代的价值。新中国成立后发布的历年中央政府工作报告中，由于有些特殊年份如1961—1963年、1965—1974年、1976—1977年政府工作报告缺失，因此，本文的研究文本最终选定为1954—2015年60年间的共计47篇《政府工作报告》。

基于样本完整性，本研究在定性研究时还将对基本公共服务各领域产生重要影响的相关文件纳入文本范围。我国建国后在户籍管理、社会保障、公共教育、医疗卫生、基础设施等领域都发布过一些重要文件，这些文件对于我国基本公共服务均等化改革与发展产生了重要影响，因此有必要把这些重要文件纳入政策文本分析对象的范畴。

2.研究方法

对政策文本分析的终极目的是为了超越表面化的文本政策，溯及其背后真正的利益动因。基本公共服务均等化政策文本是基本公共服务政策的表象形态，是静态的文件总和。我们需要透过这种静态政策文本的表象形态，去把握基本公共服务政策内在的实质形态，即政策文本所内隐的基本公共服务价值取向、工作思路和内容特点。基于本文的研究旨趣，拟采取内容分析法、时间序列分析法与批评话语分析三种方法。

内容分析法（content analysis）作为一种规范的研究方法，将“用语言而非数量表示的文本转换为用数量表示的资料”，可以对基本公共服务均等化政策文本内容进行客观、系统和量化描述，适合于对基本公共服务均等化政策文本作定量研究，揭示基本公共服务均等化政策的历史变迁及其特征。

时间序列分析法（Time Series Analysis）是一种以时间为序，揭示事物演变规律、预测事物未来发展趋势的方法体系，其主要依赖于对信息及其所反映的事物自身演变过程的系统分析。在布赖恩·琼斯看来，在不同的时间关注不同的问题同样是政治系统的癖好。基本公共服务政策作为一种政治决策，总是在复杂背景中进行，因而具有鲜明的动态性。本文需要采用时间序列分析法对基本公共服务均等化政策演变历程进行分析，揭示它的演变规律并预测其未来发展态势。

批判话语分析（Critical Discourse Analysis）于20世纪八九十年代兴起，它通过一种开放、综合、交叉的研究视角，探讨话语是怎样建构世界同时又被世界建构，阐述语言、权力和意识形态之间的复杂互动关系。本文将从批评话语分析视角出发，对基本公共服务均等化的政策文本进行多维度分析，微观解剖基本公共服务均等化政策文本的语言结构，进而宏观解读我国基本公共服务均等化政策变迁的社会历史语境。

3.技术路线

首先，对基本公共服务均等化的政策进行价值类型和价值内容的分类，在信息提取、信息归纳的基础上进行并实现概念的操作化；其次，以纳入选择范围的政策文本为研究对象，按照时间序列逐一分析每一政策文本，并将其归到各类价值及其相应的价值内容中去，对全部政策文本的价值分析完毕后，对基本公共服务关键词进行频数统计；最后，以整理出的数据为基础，结合相关历史背景，廓清我国基本公共服务均等化政策的时代特征、发展阶段，梳理出我国基本公共服务均等化政策的变迁逻辑。

三、政策回顾：从城乡兼顾、城乡失衡到城乡统筹

通过政策文本的分析可以看出，我国基本公共服务均等化政策在党的执政理念、经济发展水平、社会公共需求共同作用之下，经过了较为曲折的变迁过程。从价值取向来看，基本公共服务政策经历了“平均—效率—公平”的三次转换；从时间序列来看，基本公共服务均等化政策可以划分为1949—1978年、1978—2002年、2012—2015年三个阶段；从政策内容来看，基本公共服务经历了低水平平均、严重失衡、迈向新的均衡三个时期。

1.1949—1978年的基本公共服务均等化政策

在此一阶段，政策文本包含1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》4个宪法文本；党的八大、九大、十大、十一大4个党代会报告文本；一五计划（1953～1957）、二五计划（1958～1962）、三五计划（1966～1970）、四五计划（1971～1975）、五五计划（1976～1980年）5个五年规划文本；1954年到1978年间10个国务院政府工作报告文本。这一阶段的社会背景导致基本公共服务政策制定主要考量的是体现社会主义制度优越性，稳定社会秩序。政策话语中“公平”这组变量用词在各年度文本中的累积覆盖率一直保持在2%以上，而“效率”这组变量用词在各年度文本中的累积覆盖率一直维持在1.5%左右，这些信息传递出这一阶段基本公共服务均等化的时代特征与运作逻辑。

第一，“平均导向、全面覆盖”的基本公共服务价值观。这一时期国家在价值取向上坚持平等优先，力求体现社会主义制度优越性。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》在第五章“文化教育政策”中对新中国公共服务体系的主要内容、主要目的以及制度创建提出了整体性设想，奠定了基本公共服务均等化的宪法基础。1951年党和政府出台了《中华人民共和国劳动保险条例》，明确在企业内部实施养老保险，并且在实际上实行了全国统筹，这标志着养老保险制度在中国再度重生。⑥1954年通过的《宪法》第九十三条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”；第九十四条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。”确认了政府应当提供社会保险、社会救济、群众卫生事业和基础教育等基本公共服务的义务。在此理念指引下，新中国的公共服务从零起步，投资兴办了教育、卫生、社会保障和文化等一大批关系公民基本生存和发展的社会事业。建国初期，基本公共服务的发展速度也是比较快的，“1954年预算中国家用于文教、卫生和社会福利事业的支出等于1950年的4.9倍。这部分的支出占整个财政支出的比重也从1950年11.1%增加到1954年预算的14.7%”⑦。“1957年的在校学生人数，比1956年，高等学校增长9.7%，普通中学增长15%，小学增长5.5%。群众办学在1957年也有了很大的发展，在这方面成绩最多的有四川、江苏、河南、河北等省。卫生部系统的医院病床数，比上一年增长11.7%。文化出版事业，也有所发展。”⑧后来由于大跃进以及文化大革命的影响，经济社会发展受到极大干扰，公共服务体系的发展也处于停滞不前的状况。虽然在城乡分割的前提下实现了基本公共服务的全面覆盖、区域均等，但是限于当时的经济社会发展水平，公共服务产品总体上严重短缺，公共服务供给水平非常低。

第二，“二元分治、城乡兼顾”的基本公共服务发展观。这一时期追求的社会公平是城乡二元分治基础上的社会公平。基本公共服务“二元化”差别供给奠基于“农业户口”和“非农业户口”划分的户籍制度“社会屏蔽”（social closure）。以1951年7月公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》为标志，新中国的“二元化”户籍制度开始建立；1955年，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，将农村人口纳入户口登记管理的范围；1958年1月，全国人大常委会发布的《户口登记条例》规定，“必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁人的证明”，否则，户口迁出将不予办理，这一规定严格限制了公民由农村向城市的迁移；1964年和1977年，公安部分别发布《关于处理户口迁移的规定》草案及其正式文件，以“严格控制”和“适当限制”两个原则封堵了由农村迁往城镇的通道；1975年《宪法》则取消了公民“居住和迁移自由”的条款。回顾这段历史，“农业户口”和“非农业户口”的划分于国家而言，是国家主导工业化过程的客观需要，但也成为了我国城乡二元社会结构形成的最根本原因。这一时期的基本公共服务供给体系以户籍制度和城乡二元结构为基础，即在城市实施“单位制福利”，运行“单位办社会”的公共服务供给模式；在农村，村集体经济作为农村公共服务的主要融资和供给主体，实施以小学教育、集体养老和合作医疗为主体的“集体福利制度”。⑨这一体系的实施导致基本公共服务供给主要面向城市单位职工，农村居民则未能享受到同等的基本公共服务。

第三，“高度集中、政府包揽”的基本公共服务供给观。在计划经济体制下，公共服务资源相对匮乏，要实现公共服务的普遍可及和均等化，只能实行“苏联式的公共服务体系”，由政府向社会公众直接配给最迫切需要的基本公共服务，最低程度上满足城乡居民的基本公共需求。在城市中，国家通过“企业办社会”的方式供给公共服务，公民以“单位人”的身份享有“职工福利”，包括退休保障、医疗、教育、住房等在内的公共服务都是免费和相对均等的。农村主要实行通过集体经济力量提供基本生活保障的公共服务供给模式，国家只承担有限的财权责任。1958年北戴河会议通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确规定，人民公社“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”⑩，人民公社因此兼具行政与生产管理双重职能，农民以社员身份听从生产安排，村集体经济成为农民享有的“集体福利制度”的主要供给来源。这种政府“高度集中、统一计划、政府包揽”的基本公共服务模式具有“个人负担较低”的特点，但是存在供给效率极低和资源浪费的情况。

2.1978—2002年的基本公共服务均等化政策

在该阶段，政策文本包含1978年《宪法》、1982年《宪法》2个宪法文本；包含党的十二大、十三大、十四大、十五大4个党代会报告文本；六五计划（1981～1985）、七五计划（1986～1990）、八五计划（1991～1995）、九五计划（1996～2000）、十五计划（2001～2005年）5个五年规划文本；1979年到2002年间24个国务院政府工作报告文本。政策话语中“公平”这组变量用词在各年度文本中的累积覆盖率下降到仅略高于1%，而“效率”变量用词在各年度文本中的累积覆盖率上升到4%左右，这意味着这一时期基本公共服务政策及其价值取向发生了转型。

第一，“效率优先、兼顾公平”的基本公共服务价值观。1978年12月党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的大幕，全党工作重点迅速转移到现代化建设上来，我国开始了波澜壮阔的经济发展时期。这一时期的主要焦点是经济改革：经济体制由计划经济转向市场经济，经济结构从农业经济转向工业经济，经济模式由内向经济转向外向经济。在发展主义意识形态主导下，政府快速向“发展型政府”转变，各级政府都把追求国内生产总值（GDP）增长作为中心任务。在20世纪80—90年代，中国政府将经济政策和经济增长置于优先地位而对社会政策和社会建设重视不够⑪，甚至为了追求经济增长而“容忍不平等的扩大”⑫。改革取消了针对产业工人“从摇篮到墓地”的传统社会福利承诺，但并未成功设计出社会政策以适应经济社会体制转型；尽管市场化改革提高了大部分人的生活水平，但福利供给没有明显改善，城乡差距不断扩大，催生了新的不平等。⑬在“效率优先、兼顾公平”的理念指导下，基本公共服务体制变革尽管不断推进，努力与经济体制改革相适应，但是由于种种原因，基本公共服务在计划经济下城乡失衡的基础上不断加剧，同时还出现了区域严重失衡、群体严重失衡的情况。在21世纪初，我国基本公共服务“城乡差距不断加大、覆盖范围不断缩小、区域差距不断加大、群体差距不断加大、个人负担不断加重”的情况非常严重。

第二，“城乡分割、以城为主”的基本公共服务发展观。在此阶段，我国基本公共服务体制改革沿袭了传统的城乡二元思路。在城乡分割的户籍制度基础上，部分基本公共服务供给在城乡之间存在两套供给政策，且城市供给水平远远高于农村。城市中，一方面继续沿用“单位办社会”，向职工提供住房、取暖、医疗保障、养老保险、子女教育等方面的福利保障，但是由于经济体制改革的推进，不同的工作单位间福利差距越来越大；另一方面，开始推进公共服务的社会化与市场化改革。在农村，传统的公共服务体系随着家庭联产承包责任制的全面推行、农村集体经济的实际解体而逐渐瓦解；在教育公共服务方面，由于乡镇财政财力薄弱，因而农村义务教育经费实际上通过税费摊派转嫁到农民身上。在医疗公共服务方面，1979年12月颁布的《农村合作医疗章程》（试行草案）》将“农村合作医疗”定义为“人民公社社员依靠集体力量，在自愿互助的基础上建立起来的一种社会主义性质的医疗制度，是社员群众的集体福利事业”；1981年3月卫生部《关于加强卫生机构经济管理的意见》提出，医疗卫生单位开展增收节支，讲求经济效益；1985年4月《关于卫生工作改革若干政策问题的报告的通知》提出，计划免疫注射和妇幼保健服务可以适当收取劳务费，卫生防疫、卫生监督监测、药品审批和检验等都要收取劳务费和成本费。资金来源不足使绝大多数地区的农村合作医疗体系在20世纪80年代陷于停顿或瘫痪。在农村养老公共服务方面，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出，农村的养老保险改革由民政部负责；1992年民政部在总结探索试点经验的基础上，制定了《农村社会养老保险基本方案》；1995年《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见的通知》要求推进这项工作。但在系列政策的实际执行中，由于国家财政投入乏力，因而农民参保积极性较低，至20世纪末，该项保障措施全面停滞。可见，该阶段的基本公共服务供给处于城乡严重失衡状态。

第三，“地方负责、分级管理”的基本公共服务供给观。20世纪80年代，政府行政管理体制和财政体制改革并举，改革的突出特征即为“分权”。中央与地方行政与财政权力的重置导致了二者对地方治理与财政控制力的此消彼长，中央政府分税制改革由此出台。财权在中央与地方重新设定，事权却未能随之重新划分，财权与事权的不对称直接影响了地方公共服务供给财力，而中央财政转移支付体系也未能“充分支持地方政府提供这些服务时所需的支出”⑭。为解决公共服务筹资矛盾，预算外支出与“乱收费”现象频发；此外，区域经济发展不平衡也导致了各地基本公共服务供给失衡加剧。

在此阶段，以“多元化”、“社会化”、“市场化”和“地方化”为特征，我国政府公共服务体制改革逐步推动供给主体由一元向多元转变、供给产品由全部“免单”向部分付费转变，客观上促进了公共服务供给效率和质量的提高；与此同时，在公共服务体制改革中，公共服务责任下移，以期逐步实现地方负责、分级管理。其结果却是地方政府的公共服务职能不断弱化，公共服务缺少常态化、规模化投入，公共服务供给的普及性和均等化程度大大降低了⑮。以教育公共服务为例，1985年至1999年间，国家相继出台了《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中华人民共和国义务教育法》（1986年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年），确立了“分级办学”、教育经费的“三个增长”等教育管理原则的制度化、法制化地位。但在具体落实中，由于乡、村财政投入乏力，“基础教育由地方负责”难以实现，农村基础教育最主要的经费来源仍然是“最广大的农民群众”，而投入不足必定导致教育质量低下，农村基础教育发展难以为继也就不足为奇。在公共卫生领域，从20世纪80年代到2002年，我国政府的投入出现相对萎缩，随着财政“分灶吃饭”和分税制改革，卫生医疗机构为了生存，不得不较多地依赖医疗服务收费和提供有偿的公共卫生服务，而逐渐忽视了承担基本公共卫生服务的社会职责。“重医轻防”与“重经济效益轻社会效益”的状况成为县、乡、村三级卫生服务组织的普遍状况，导致了我国农村公共卫生服务供给不足的现实局面。

3.2003—2015年的基本公共服务均等化政策

在该阶段，政策文本包含1982年《宪法》文本；党的十六大、十七大、十八大3个党代会报告文本；十一五计划（2006～2010）、十二五计划（2011～2015）2个五年规划文本；2003年到2015年间24个国务院政府工作报告文本。新的社会背景下基本公共服务政策的评价维度发生了转变。从政策文本的内容分析与时间序列分析可以看出，进入21世纪，基本公共服务政策话语中“公平”这组变量用词在各年文本中的累积覆盖率迅速上升，最高点接近了4%，并且回归分析显示其还在加速增长。这表明了基本公共服务政策发生了深刻的变化。

第一，“民生导向、公平优先”的基本公共服务价值观。这一阶段，政府秉持“以人为本”和“科学发展”的指导思想，公共服务体系的构建显示出更为普遍和全面的特征：城乡免费义务教育全面实现，全面医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度全面建立，城乡基本养老保险制度全面铺开，公共就业服务体系实现全覆盖，新型社会救助体系基本形成，最低生活保障实现了应保尽保，保障性住房建设加快推进，逐步形成了“广覆盖、趋于均衡、个人负担降低”新的均衡。⑯在2005年《政府工作报告》中，“建设服务型政府”的执政理念被明确提出；2006年《十一五规划纲要》（十届全国人大四次会议审议通过）和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（中共十六届六中全会审议通过）更是将“基本公共服务均等化”纳入政府工作日程，标志着我国基本公共服务的价值理念发生了重大变化；2007年中共十七大报告突出强调以“加快推进以改善民生为重点的社会建设”为切入点，协调经济社会发展、保障和改善民生、促进社会公平正义；2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（中共十七届五中全会审议通过）再次重申“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”的重要性，要求着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化；2012年7月国务院公布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，第一次明确界定了基本公共服务的服务范围、服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平，使基本公共服务均等化从理念蓝图变成现实计划。至此，“民生导向、公平优先”的基本公共服务价值观完全得到了确立。

第二，“城乡一体、统筹发展”的基本公共服务发展观。在此发展观指导下，我国的公共政策发生了明显转向，农村居民、弱势群体更多地成为政策受益者，在农民工就业保障、城乡义务教育、医疗和养老保障各个方面，政府颁布和实施的系列政策文本均显示出政策重心的转移，自中共十六大以来，“从经济政策到社会政策的历史性跨越”毫无疑问极大促进了社会公平正义。2002年10月，党的十六大报告提出了“统筹城乡经济社会发展”的重大战略指导思想，使多年来一直处于僵局之中的“三农”问题被提升到国家宏观经济层面加以解决；2003年10月，党的十六届三中全会提出了包括“统筹城乡发展”在内的五个“统筹”，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；2008年10月，十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出从六个方面实现“城乡一体化”：城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、就业市场一体化、社会管理一体化；2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是直面“城乡二元”问题，指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”；2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，明确提出新型城镇化的核心是“人的城镇化”，本质是农业转移人口的市民化，要求在推进新型城镇化的过程中，始终坚持以人为本，把促进农业转移人口就业、完善社会保障、提高基本公共服务水平摆在更加突出的位置，提出一系列政策措施来保障农民工在子女教育、就业机会、居住环境、收入增长和权益保护等多方面享受到同等的公共服务。

这一时期，基本公共服务的各个领域不断出台一些有重要影响力的政策。在义务教育方面，2003年召开的国务院全国农村教育工作会议作出了教育资源投入向农村倾斜的政策决策：新增教育经费主要用于农村以加快普及农村义务教育。受此类政策影响，至2008年，农村义务教育得以与城市一样，基本实现了全免费；同时，城乡、区域义务教育基础设施建设差距逐渐缩小，均等化程度不断提高。在医疗保障方面，自2003年开始试点建立的“新型农村合作医疗”制度，经过6年发展，至2008年已在全国农村基本建立；与此同时，“城镇居民基本医疗保险”制度自2007年开始推行，该制度囊括了城镇非从业人员和灵活就业人员。由此，“基本医疗保障制度”由“城镇职工基本医疗保险”、“城镇居民基本医疗保险”和“新型农村合作医疗”三大体系共同支撑起来，实现了城乡全覆盖。在医疗保障制度全面确立和实施的同时，2009年国务院发布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》为实现人人享有基本医疗卫生服务的目标明确了改革方向和具体措施。在养老保障方面，与医疗保障制度全覆盖的思路相一致，政府在落实和固化城镇企业职工基本养老保险制度成果、做实和扩大正规就业人员的参保覆盖率的同时，于2009年9月启动试点，拟通过建立“新型农村社会养老保险制度”，使农村居民享有与城镇企业职工同样的养老保障。“新农保”资金通过个人缴费、集体补助、政府补贴三条渠道筹集，以基础养老金的方式解决年满60周岁的农村居民的养老问题。在公共就业服务方面，2002年以来，政府不断加大公共就业服务的财政投入和供给力度，制定实施了一系列积极的就业政策，城乡职业介绍与培训网络通过“政府主导、多元社会主体共同参与”的模式逐步得以建立和完善；2007年，《就业促进法》、《劳动合同法》相继出台，分别就建立健全就业援助制度的政府责任、劳动关系的全面规范作出了法律规定。应该说，这两部法律的出台对于消除城镇就业体系对农民工的就业歧视、维护农民工劳动权益的意义极为重大。

第三，“政府主导、多元协同”的基本公共服务责任观。这一阶段的公共服务制度改革，一方面不断强化政府的供给主体责任，另一方面也在不断推进公共服务的市场化、社会化，基本公共服务多元供给机制不断成熟和扩展，为缩小城乡间、区域间基本公共服务差距提供了机制支撑。首先，进一步明确了政府责任。以农村教育公共服务为例，2005年开始建立的农村义务教育经费保障机制明确规定，由中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费，并且由中央负担主要部分；2006年，《义务教育法（修订案）》由全国人大审议通过，不仅正式明确了各级政府在义务教育方面的责任，更是作出了将义务教育经费纳入公共财政保障范围、义务教育阶段免收学杂费的规定。再以住房保障为例，2007年国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，保障性住房体系被纳入政府公共服务范围，并提出了通过廉租房、经济适用房建设解决城市低收入家庭的住房问题的具体措施。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》具体确定了8个领域和残疾人基本公共服务共44类、80个基本公共服务项目，首次明确了政府基本公共服务的支出责任。其次，进一步调整了中央与地方的责任。通过不断完善财政转移支付制度进行了中央政府与地方政府的事权与财权划分。为推进基本公共服务均等化和公共财政体制改革，2006年国家出台“十一五规划纲要”，提出“有条件的地方可实行省管县的体制”，2009年中央“一号文件”进一步明确提出了全面推进省管县体制改革的目标；积极推进省管县的财政体制改革，调整公共财政支出结构，探索建立公共服务的财政投入增长机制。再次，创新了以“多元主体协同供给”为特色的基本公共服务供给机制，在明确政府在公共服务供给中的主导地位的前提下，积极推动公共服务供给的市场化与社会化运作。⑰2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出使市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好地发挥政府作用，一方面“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，另一方面“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。

四、政策反思：价值理性与技术理性的双重匮乏

作为公共政策的基本公共服务均等化政策文本是我国政治系统的权威输出，一方面是对社会利益的分配，另一方面也反映了政府的价值判断。纵观不同时期的政策文本，可以清晰地发现我国基本公共服务均等化存在着价值理性与技术理性的双重缺失。在价值理性层面，表现为民主性、法治性匮乏，政策文本的制定主体呈现“强精英性”与“弱参与性”，政策文本的法定效力凸显“多政策性”与“少法规性”；在技术理性层面，表现为科学性不够，政策文本的具体内容呈现“显碎片化”与“弱整体性”。

1.基本公共服务均等化政策文本的制定主体呈现“强精英性”与“弱参与性”。如约瑟夫·E.施蒂格利兹所说，“从摇篮到坟墓，我们的生活无不受政府活动的影响。”⑱在现实的政治过程中，政府承担着提供公共产品满足社会公众需求的基本责任，政府制定基本公共服务政策文本本身无可厚非，但并不意味着政府在政策文本的制定与出台过程中可以忽略公民参与。我国基本公共服务均等化政策文本制定主体呈现明显的“强精英性”与“弱参与性”。从我国的政党体制来考察，中国共产党作为唯一的执政党，是韦伯所说的意识形态性质的政党⑲，根本目标是实现一种政治理想，对国家大政方针实际承担完全责任。我国的一切大政方针都是建立在这一政治体制基础之上的，基本公共服务均等化政策文本也是“政治理想推动的精英决策”的结果。我国公共服务政策都是源于高层领导对现实的把握和推动，本质上是政治精英主导政策过程的结果。在现实中，无论社会公众对某些公共服务的需求多么迫切，都不能自动地将社会需求输入政治过程。我国基本公共服务政策的出台往往不是多元主体间的社会互动，而是由政府精英进行利益综合，再在权力精英之间进行政治折中。这种“内输入”彰显出我国基本公共服务均等化政策制定主体“强精英性”的特点。

我国基本公共服务政策文本输出作为一种精英主导、行政支配、自上而下的福利赋予行为，缺少社会公众的有效参与。在当前我国基本公共服务均等化的推进过程中，社会公众只是公共服务的被动接受者，利益诉求的渠道明显缺乏，利益表达的权利保障不足。在这种情况下，基本公共服务供给及其均等化的推进主要取决于政府决策者的主观意愿以及认知程度。阿玛蒂亚·森认为：“人们可以成功实现什么受到经济机会、政治自由、社会权利、促进良好健康的条件、基本教育以及对开创性行为鼓励和培养等等因素的影响，提供这些机会的制度性安排，又取决于人们对其自由的实施，即人们是否运用其自由来参与社会选择、参与促进这些机会发展的公共政策。”⑳很显然，基本公共服务均等化的有序推进需要公众参与。在基本公共服务领域中，没有有效的公众参与，政府自利性取向下的短视行为、政府垄断供给中的效率不高、公共服务质量低下以及各种“寻租”腐败问题的“政府失灵”问题必然大量存在。

2.基本公共服务均等化政策文本的法定效力凸显“多政策性”与“少法规性”。我国基本公共服务均等化往往是以文件、规章的形式推动的，有鲜明的“政策性”。例如，为提高农民生活水平、推动农业发展、建设社会主义新农村，党中央、国务院先后出台了多个“一号文件”。这些政策性的文件多将注意力集中于基本公共服务具体资源的分配与单一矛盾的协调，需重视以权利保障为核心的正式制度构建问题。通过对政策文本的分类统计可以发现，虽然目前我国以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系已初步形成，政治、经济、社会生活及其发展均有法可依，但与基本公共服务发展的基本要求相比，我国公共服务法制建设还比较滞后，诸多公共服务领域存在立法空白，一些公共服务法规也存在不少的缺陷与漏洞。以农民工基本公共服务权益法律保护为例，除《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国就业促进法》等几部面向全体社会公众的法律之外，主要是依靠部门规章、地方性法规，尚未制定全国性的农民工权益保护法规；既有的规章制度中的规定也大多是原则性的，缺乏具体的法律保障措施和实施办法。在西方发达国家，基本公共服务均等化进程无一例外均以立法为先导，通过建立多层次的公共服务法律体系，实现公共服务的“有法可依”，公共服务法治化特征非常明显。德国历时近20年完成的《社会法典》于1983年公布，其内容涵盖了社会保障的方方面面；日本2006年颁布的《公共服务改革法》和澳大利亚1999年修订的《公共服务法》都是以国家统一立法的形式对公共服务改革加以调整。在我国基本公共服务均等化的推进过程中，明显地体现了法治阙如的特征。

3.基本公共服务均等化政策文本的具体内容呈现“显碎片化”与“弱整体性”。从政策文本可以看出来，我国基本公共服务供给具有严重的“碎片化”特征，体现为公共服务政策的条块分割、部门主义，这些“弱整体性”的政策大大影响着基本公共服务的公平与效率。制度、资源和行动者对于基本公共服务供给“碎片化”有着直接影响。㉑从建国以来的基本公共服务政策文本可以看出，各个时期基本公共服务均等化政策的“碎片化”特征都比较明显，这种“碎片化”表现为制度分割型碎片化、资源缺乏型碎片化和府际博弈型碎片化。在新中国建国初期，由于户口管理体制的隔离，导致城乡基本公共服务供给的碎片化；改革开放之后，政府公共服务资源供给不足，而资源优先保证城市，严重忽略了农村的基本公共服务，导致城乡基本公共服务供给的“碎片化”；我国以专业分工、行政等级制和非人格化为特征的政府组织形式为基本公共服务分割管理模式的形成奠定了组织基础，1994年分税制改革以及21世纪初的税费改革，导致中央与地方政府、不同地方政府之间均产生激烈的竞争博弈关系，过度竞争导致公共服务供给过程缺乏府际协作，加剧了城乡基本公共服务供给的碎片化。以医疗保障为例，“城镇职工基本医疗保险”、“城镇居民基本医疗保险”和“新型农村合作医疗”三项制度各自独立运行，其资金来源、缴费比例、供给主体投资能力各不相同，突出显现了我国基本公共服务均等化政策的“显碎片化”与“弱整体性”。

五、未来展望：法治化、民主化、科学化

“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展，也取决于它的政治制度的合法性与有效性”。㉒合法性是任何政治体制得以存在的根源，“人类特定政治生活的安排需要某种合法性的支持和证明，这几乎是所有社会的一个通则。”㉓有效性是一切政府治理得以维持的保障，通过有效的政策推动基本公共服务均等化是政府治理的核心命题。近年来，我国基本公共服务的均等供给虽然取得了较大进展，但仍远未达到实现基本公共服务均等化的改革目标。为实现“基本公共服务均等化”的政策目标，需要不断推动基本公共服务政策的法治化、民主化与科学化进程。

1.推进基本公共服务均等化政策的民主化。公民通过社会安排来扩展自身的自由，同时又通过自由的运用来参与和影响社会安排。公民的这种参与会促使社会安排更加恰当。基本公共服务均等化作为一项面向公民的社会安排，要达到让公民满意的效果，必须让公民参与到与基本公共服务均等化相关的政策过程中来。如果把基本公共服务均等化看作是政府单方的施舍，忽略了公众参与，就可能会导致公平与效率的双重损失。随着现代政府公共服务职能的复杂化和专业化程度加深，少数政治代表越来越难以保证对社会公众需求的准确把握。基于此，必须对基本公共服务均等化内在包含的民主政治理念给予足够的重视。公民作为基本公共服务的对象，有权在基本公共服务政策的制定中表达其意见和愿望。公民参与有助于提高公共服务供给种类、数量和质量的整体水平，最终让基本公共服务均等化建立在坚实的民主基石之上。

2.推进基本公共服务均等化政策的法治化。必须把法治化作为扭柄来推进基本公共服务均等化建设，建构“宪法－法律－政策”系统化、立体化的制度体系。需要通过立法建立基本公共服务的基本原则，着手完善基本公共服务各项法律制度，依法对基本公共服务范围进行合理调整，按照法定的服务方式推进基本公共服务均等化进程。从当前公民权利谱系的内容来看，不仅要依法推进教育、公共医疗卫生、养老保障、住房保障、公共就业等公共服务发展，还要通过法律保证基本公共服务进程中的公民参与、民主监督等政治权利，同时还需要完善财政税收法律、收入分配法律、社会保障法律、社会治理法律、社会合作法律等相关法律，从而构成一个完整、统一的法律体系，真实、有效地保障公民的各项基本公共服务权利。

3.推进基本公共服务均等化政策的科学化。基本公共服务均等化作为融合政治、经济、社会发展理想的政策目标，承载着广泛而深厚的价值诉求。这并不意味着基本公共服务均等化对科学和理性精神的排斥，相反，它要求价值诉求与科学精神的契合与统一。基本公共服务中的每一项具体内容，都会涉及复杂的技术性问题，因而需要按照技术逻辑来思考、处理。推进基本公共服务均等化，必须在政策文本中“把科学化、技术化追求与价值追求统一起来”㉔。当前，面对广泛而深刻的国内外环境变化，要实现我国基本公共服务普遍性、可及性、公平性的目标，缩小基本公共服务城乡差距、区域差距、阶层差距和群体差距，政府需要对基本公共服务均等化的“科学性”给予更多的关注。政府应基于对基本公共服务均等化“价值理性”和“技术理性”的反思，改革公共财政体制，创新公共服务机制，提升基本公共服务的均等化水平，促进基本公共服务均等化的持续、健康发展。

注释：

①涂端午：《中国高等教育政策制定的宏观图景》，《北京大学教育评论》2007年第10期。

②李波：《史记字频研究》，商务印书馆，2005年。

③王婷：《建国以来我国城乡关系重要政策文本的语用学分析》，《学海》2014第6期。

④《列宁全集》（第9卷），人民出版社，1959年。

⑤邓成明、阳建勋：《论基本公共服务均等化的宪法价值》，《太平洋学报》2009年第11期。

⑥周建华：《建国以来养老保险制度的变迁与展望》，《长春大学学报》2015年第5期。

⑦周恩来：《1954年国务院政府工作报告》，1954年5月23日。

⑧薄一波：《关于一九五八年度国民经济计划草案的报告》，1958年2月3日。

⑨⑮⑰郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制》，《学术月刊》2011年第3期。

⑩中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》（第十一册），中央文献出版社，1995年。

⑪王绍光：《从经济政策到社会政策的历史性转变》，见周建明、胡鞍钢、王绍光：《和谐社会构建》，清华大学出版社，2007年。

⑫Bjorn A.Gustafsson,Li Shi,Terry Sicular(ed),Inequality and Public Policy in China,Cambridge University Press,2008.

⑬Tony Saich,Governance and Politics of China,Palgrave Macmillan,2001.

⑭Christine P.W.Wong,Richard M.Bird,《中国的财政体系：进行中的工作》，见劳伦·勃兰特、托马斯·罗斯基：《伟大的中国经济转型》，上海人民出版社，2009年。

⑯石培琴：《我国区域基本公共服务均等化研究》，财政部财政科学研究所博士论文，2014年。

⑱[美]约瑟夫·E.施蒂格利兹：《政府经济学》，曾强、何志雄译，春秋出版社，1988年。

⑲马克斯·韦伯（Weber.M.）在讨论官僚统治和政治领导权时提出一个现代国家政党组织原则的“二分”理想类型，即谋求职位庇护权组织(organizations for job patronage)和意识形态性质（ideological）的组织；前者的政党成员设法把他们的领袖推到最高位置，以便于其能向追随者分配国家官职；后者的目标则是实现根本性的政治理想（substantive political ideals）。参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（第2卷），阎克文译，上海人民出版社，2010年。

⑳阿玛蒂亚·森：《以自由看发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年。

㉑杜春林、张新文：《乡村公共服务供给:从“碎片化”到“整体性”》，《农业经济问题》2015年第7期。

㉒㉓[德]哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆出版社，1989年。

㉔张康之：《寻找公共行政的伦理视角》（修订版），中国人民大学出版社，2012年。

（责任编辑谭力）

A Retrospection and Reflection on the Equalizaion of Basic Public Services since the Founding of PRC: A Discourse Analysis Approach

Fan Fengchun

Abstract:Given the legitimacy,probability and necessity to equalize basic public services,it is practically significant to have a scrutiny on relevant policy discourses after the founding of PRC.With content analysis,times-series analysis and critical discourse analysis,this paper finds these policy discourses witness an evolution from balanced development between rural and urban areas to imbalanced development and to an overall planned development.Meanwhile the scrutiny also indicates that the government are short of both value rationality and technological/instrumental rationality when making policies.To lay a solid foundation for basic public services,it is a must to make constant endeavors to promote a legal,democratic and scientific development path.

Keywords:Basic Public Services;Equalization;Policy System;Policy Discourses

作者简介：范逢春男（1973-）四川大学公共管理学院教授行政管理系主任

收稿日期：2015-11-6

中图分类号：D601

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）01-046-（12）