社会组织公共性的生长困境及其超越*

唐文玉

（上海行政学院，上海　200233）



社会组织公共性的生长困境及其超越*

唐文玉

（上海行政学院，上海200233）

摘要：社会组织公共性生长，是当代中国新型多元公共性构建的重要内容，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有非常重要的意义。然而，从整体上而言，当前中国社会组织公共性还存在着“组织外形化”、“弱正外部性”和“偏向性生长”等明显的不足，这是由于社会组织公共性生长遭遇到了旧公共性的路径依赖、差序格局的文化制约和制度环境的现实缺陷等多重困境。要走出社会组织公共性的生长困境，需要注重从理念和体制的层面摆脱以往高度行政集权的桎梏，通过法律引导个人与共同体之间的公共道德要素，并从管理和支持两个维度构建有利于社会组织公共性生长的良好制度环境。

关键词：社会组织；公共性；结构转型；差序格局；制度环境

改革开放以来，中国日渐走入了一个多元化的时代。多元化时代公共需求的满足和公共秩序的建构，要求不断突破以往由国家或者说政府（state）单一主体承载公共性的一元公共性格局，而不断发展出由多元主体共同建构公共性的新型多元公共性格局。社会组织公共性生长，是当代中国新型多元公共性构建的重要内容，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有非常重要的意义。从整体上而言，当前中国社会组织公共性还存在着明显的不足，社会组织公共性生长面临着诸多的制约因素。如何走出社会组织公共性的生长困境，充分激发社会组织对于公共性的开拓力量，成为了当前中国亟需研究的重要课题。

一、社会组织公共性不足的三种表现

在本文的叙述中，社会组织公共性，关注的是社会组织开拓公共性的功能问题，可以通俗地界定为社会组织成员以组织化的形式思考、讨论、决定和实行“为大家好”的事情的过程并由此而带来的“为大家好”的结果。在此所述的“大家”，没有明确的界限，只是相对于“私人”而言的笼统概念，可以仅仅指涉组织成员，也可以扩展到社区、城市、国家乃至于整个人类社会。改革开放以来，中国社会组织得到了迅速的发展，并日益发挥了开拓公共性的功能，但从整体而言，当前中国社会组织公共性还存在着明显的不足，主要表现在以下三个方面：

（一）“组织外形化”与社会组织公共性迷失

“组织外形化”是田凯在对中国慈善组织与政府关系的研究中所提出来的一个新的概念，描述的是组织形式与组织实际运作方式明显不一致的现象，亦即组织的“名”与“实”之间的相互背离。“一个组织从名称、章程等公开宣称的形式上毫无疑问应该归为A类，但其实际运作方式却与B类组织相同或近似，那么我们就可以认为该组织存在着组织外形化现象。”①在组织外形化发生的情况下，组织的“名”仅仅具有形式上的意义，是组织达成某种目标的合法性外衣，而这种目标是组织不便于或不能够通过与它的“实”相一致的“名”所达致的。就当前中国的社会组织而言，组织外形化是一个比较突出的现象，也就是说还存在着比较普遍的“名”与“实”相背离的现象，这样一种现象使得名义上以社会组织作为主体而开拓的公共性事实上迷失在了其他主体开拓的公共性之中，失去了主体性上的实质意义。

具体而言，当前中国社会组织的外形化表现在两个方面：一是社会组织徒有其名，而实质上是作为变形的政府组织而存在。当前中国相当部分的社会组织，其实是政府为了更广泛而具有合法性地获取基于志愿主义（voluntarism）而产生的社会资源、以更好地实现政府对社会的治理而形式转换或主动建构的产物。这些社会组织以“社会组织”为名，而实质上是变形的政府组织，以一种类似于政府组织的逻辑而运作，充当的是政府的职能部门、附属组织或者延伸组织的角色。这样一种现象，表明社会组织相对于政府组织而言的主体性的缺失，社会组织的“社会性”被“政府性”所超越，形式上以社会组织为主体而开拓的公共性实质上则相当于政府组织开拓的公共性，不能真正突显公共性开拓的社会主体色彩，亦不能彰显社会组织相对于政府组织而言在公共性开拓上的优越性，比如对社会需求的快速而有效地回应，社会组织公共性迷失在了政府组织公共性之中。二是社会组织徒具其形，而实质上是作为变相的市场组织而存在。社会组织不同于市场组织的最重要特征，在于社会组织受到“非分配约束”，②亦即不以营利为目的。然而，当前中国很多社会组织以“获利”为支配性的动机，披着社会组织的合法性外衣大肆追逐基于民众自愿捐助以及政府的政策优惠所带来的物质利益，成为了变相的市场组织。这样一种现象，表明社会组织区别于市场组织的主体性缺失，社会组织的“社会性”被“市场性”所超越，形式上以社会组织为主体而开拓的公共性实质上则相当于市场组织开拓的公共性，也就是说，公共性成为了追逐物质利益的副产品，社会组织公共性迷失在了市场组织公共性之中。

（二）“弱正外部性”与社会组织公共性羸弱

尽管外部性首先是作为一个经济学的概念而应用的，但在经济学之外也得到了认可并被广泛使用，从而成为了一个超越经济学的一般意义上的概念。“外部性问题具有这样的特征：人们能够参与一些影响整个社会其他成员福利的活动。只要人们的行为不受限制，可以不顾及其行为对他人产生的影响，那么很明显，整个结果从所有受到影响的人们的角度来看可能是不完备的。”③如果人们的行为能够给他人带来利益而无需受益者付出相应的成本，那么这样的外部性属于正外部性；相反，如果人们的行为给他人造成损失却没有为此而承担相应的责任，那么这样的外部性就属于负外部性。从外部性的视角来考察公共性，公共性其实是一种正外部性，而社会组织公共性事实上就是社会组织的行为对于增进社会福利的正外部性。从当前中国的现实情况来看，社会组织的正外部性生产功能从整体上而言还比较羸弱，这是当前中国社会组织公共性不足的主要表现。

具体而言，当前中国社会组织的“弱正外部性”，主要表现在两个方面：一是当前中国很多社会组织存在着比较明显的“业余主义”现象。这种“业余主义”现象，一方面表现为社会组织缺乏具有志愿服务专业技能的职业人员的参与，从而呈现出比较弱的专业服务能力；另一方面表现为社会组织缺乏具有与外部民众进行携手互动的新型职业人员的参与，从而呈现出比较弱的社会资源动员和整合能力。萨拉蒙（L.M.Salamon）认为，“业余主义”是志愿失败一个大的方面。④所以，一些东亚学者强调，社会组织需要成为新职业组织（new professional organization），这样才能更容易与“新的公共性”结合起来。⑤二是当前中国很多社会组织存在着闭塞和自我满足的特征。前文已述，社会组织公共性可以通俗地界定为社会组织成员以组织化的形式思考、讨论、决定和实行“为大家好”的事情的过程并由此而带来的“为大家好”的结果。在此所述的“大家”没有明确的界限，但就公共性的程度而言，在其他条件同等的前提下，社会组织所涉及的“大家”范围越广，社会组织公共性就越强。而从当前中国的现实情况来看，大量的社会组织属于伙伴型组织或者说朋友俱乐部，尤其是“快速发展的社区层面的社会组织，大多停留于‘自娱自乐’层次，或仅提供‘俱乐部产品’”。⑥也就是说，当前中国很多社会组织所涉及的“大家”范围比较狭隘，具有明显的“弱正外部性”的特点。

（三）“偏向性生长”与社会组织公共性失衡

日本学者今田高俊在对公共性的研究中指出，公共性可以分为言论系谱的公共性和实践系谱的公共性两种类型：从阿伦特（H.Arendt）经过哈贝马斯(J.Habermas)到梅鲁西(A.Melucci)的有关公共性的讨论，是公共舆论和讨论等言论系谱的公共性；而由支援活动开拓出来的公共性，则是实践系谱的公共性。⑦他通过对志愿者集团和NPO的考察，认为实践系谱的公共性和言论系谱的公共性都很重要，应该在这两方面保持平衡。基于今田高俊的观点，社会组织公共性其实包括言论系谱的公共性和实践系谱的公共性两个方面。从言论系谱的公共性来看，社会组织公共性体现为社会组织的公共言论生产功能，这种公共言论生产可以是为某些社会群体的利益代言或者说反映利益诉求，也可以是就某些公共议题发表自己的意见、看法和建议；从实践系谱的公共性来看，社会组织公共性体现为社会组织的公共服务提供功能，这种公共服务提供包括一切可以直接增进社会福利⑧的实践行为。由此而言，社会组织公共性具体体现在社会组织的公共言论生产功能和公共服务提供功能两个方面，社会组织公共性生长需要从这两个方面来予以考量。当然，这并不意味着所有的社会组织都需要具备这两个功能或者都需要在这两个功能上实现协调性的发展，不同的社会组织由于宗旨、使命和目标的不同，会在这两个功能的发展上存在着差异，但从一个国家或地区的整体层面而言，社会组织公共性生长应该注重这两个功能的动态协调性发展。

然而，从当前中国的现实情况来看，社会组织公共性生长呈现出了比较明显的非协调性的“偏向性生长”格局，亦即社会组织的公共服务提供功能相对而言得到了比较好的发展，而社会组织的公共言论生产功能则裹足不前或者说发展明显滞后。对此，康晓光指出，当前中国的社会组织，“更多的是发挥提供公共服务的功能，更多的是为政府‘分忧解愁’，帮助政府解决社会问题，满足社会需求”。⑨需要指出的是，社会组织的公共言论生产功能，尽管会对政府的权力运作形成一种公共舆论的场，但这并不意味着社会组织的公共言论生产功能是作为政府的对立面而存在的。只要社会组织的公共言论生产没有超越法律和道德的边界，其对于政府的权力运作事实上具有矫正和完善的功能，会在多个方面支持政府权力的正常运转，提升民众对政府的认同度和支持度，并促进社会的良性治理。相反，如果社会组织具有公共言论生产的社会需求和内在动力，但缺少制度化的进行公共言论生产的权利、机会和载体，那么社会组织链接政府与民众之间的中介和桥梁的作用就不能得到充分、有序而有效的发挥，这不仅不利于推进国家治理的现代化，同时还可能会导致社会组织通过非制度化的方式进行公共言论生产甚至直接走向政府的对立面，从而影响政治秩序和社会秩序的良性建构。所以，社会组织公共性的“偏向性生长”，亦是当前中国社会组织公共性不足的主要表现。

二、社会组织公共性不足的成因剖析

依上所述，“组织外形化”、“弱正外部性”和“偏向性生长”是当前中国社会组织公共性不足的三种主要表现。事实上，这三个方面是很难以完全地分割开来的，它们相互地交缠在一起，共同描述着当前中国社会组织公共性不足的现实状况。那么，究竟是什么原因导致当前中国社会组织公共性的不足？对此，本文试图从历史、文化和制度三个层面来予以剖析。

1.旧公共性的路径依赖

“旧公共性”无疑是相对于“新公共性”而言的，在此指的是晚清以来直至中华人民共和国逐渐形成的具有一元化特征的国家主义公共性。这种国家主义公共性把“公”集中到了国家或者说政府（state）之中，国家等同于“公”，实现了对公共性的垄断，扮演了一种全能主义的为民谋幸福的角色。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，中国公共性形态发生了深刻的结构转型，以往由国家垄断公共性的一元化格局不断解体，公共性的建构主体逐渐地由“垄断”走向了“扩散”，社会组织成为了相对于政府而言的公共性建构的新主角。这样一种扩散了的公共性，就是中国语境下的“新公共性”，笔者称之为多元主义公共性。由于多元主义公共性是基于国家自上而下的改革开放而直接脱胎于国家主义公共性，并且当前还只是初具雏形，因而存在着对以往国家主义公共性的显性路径依赖。这样一种路径依赖构成了当前中国社会组织公共性不足的重要原因。

首先，当前中国相当部分的社会组织，是直接从政府组织中分化出来的，深刻地受到政府组织母体的影响。一方面，政府组织与从其中分化出来的社会组织存在着某种程度上的委托—代理关系，政府组织为了达成其最初目标，会直接干预社会组织的运行，以使社会组织在利益和目标上尽可能与政府一致，从而导致社会组织的外形化；⑩另一方面，从政府组织中分化出来的社会组织，尽管拥有了社会组织的形式，但由于存在着路径依赖，依然习惯于政府组织的运作逻辑，再加上其在人员和资源上对政府组织的显性依附，因而倾向于以政府的职能部门、附属组织或者延伸组织的身份而存在。

其次，政府依然倾向于占有或控制公共空间。一方面，由于当前中国从国家主义公共性向多元主义公共性转型尚处于初始阶段，面对政府强而社会弱的现实情形，政府担心社会组织缺乏承担社会公共事务的能力，因而倾向于取代社会组织而由政府来直接承担社会公共事务，从而影响到社会组织公共性生长。对此，托克维尔(A.Tocqueville)指出：“政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越要依靠政府当局的援助。这个原因和结果将不断循环下去。”⑪另一方面，在政府认可或委托社会组织发挥作用的公共空间中，由于受到以往国家主义传统中支配、服从和秩序的价值高于自由、同意和参与的价值的深刻影响，政府依然习惯于自上而下地控制公共空间，忽视、轻视甚至压制社会组织公共言论生产的功能，从而导致社会组织公共性的“偏向性生长”。

最后，民众依然习惯于政府来处理社会公共事务。长期以来，政府全能主义地承担着社会公共事务，使得民众对政府处理社会公共事务产生了过度依赖的心理。就像托克维尔对于那个时代一些欧洲国家的居民所描述的那样，“居民认为自己是外来的移民，毫不关心当地的命运。他们对国内发生的一些重大变化均未参与，甚至并不确切了解变化是怎样发生的，只是感到发生了变化，或偶然听到了他人讲述某某事件而已。更有甚者，他们对自己村庄的遭遇、街道的治安、教堂教士的处境，都无动于衷。他们认为，这一切事情与他们毫无干系，应由被他们称作政府的强大的第三者管理。”⑫这种依赖心理在国家主义公共性发生转型之后依然存在着思维的惯性，从而使得社会组织参与社会公共事务缺少民众的认可和支持，同时也使得很多社会组织对于社会公共事务的参与缺少职业主义的精神或者停留于一种自我满足的状态。

2.差序格局的文化制约

公共性与一个国家或者民族的习俗、思想、生活方式等文化层面的因素是密切联系在一起的。费孝通曾经深刻地指出了中国社会“私”的毛病，认为“私”在中国是比“愚”和“病”更普遍得多的毛病，而之所以会存在着如此严重的“私”的毛病，是因为中国社会偏胜于“差序格局”，受到了差序格局伦理关系文化的深刻影响。⑬所谓差序格局，依据费孝通的界定，指的是以“己”为中心由近及远而推开的私人关系网络。在这种私人关系网络中，由于“己”或者说“私”始终位于中心的位置，而“公”只不过是“私”的关系向外拓展的产物，所以基于差序格局而建构出来的公共性非常脆弱。故费孝通说：“一个人为了自己可以牺牲家，为了家可以牺牲党，为了党可以牺牲国，为了国可以牺牲天下。”⑭同时，在差序格局中，不同的人相对于“自我”而言在关系上是存在着亲疏厚薄之分的，普遍的标准在此并不发生作用，缺乏不分差序的兼爱，一个人究竟是否会对他人好、又会好到什么样的程度，需要看对方是谁、对方和自己是什么样的关系，所以基于差序格局而建构出来的公共性也具有明显的狭隘性特征。

可见，差序格局不可能成为公共性生长的沃土，其作为文化层面的重要制约因素，导致中国社会抽象的、非个人的和纯粹目的性的社团、公司等真正“共同体”的匮乏以及组织的共同行动经常被卷入到纯粹的个人关系、特别是各种亲戚关系中而被其所限定。⑮差序格局的伦理关系文化即便是在市场化的今天，依然在中国社会中顽固地存在着，并从深层的文化层面制约了社会组织公共性生长。一方面，差序格局的伦理关系文化由于其中心始终是“自我”，因而归根结底是一种“自我主义”的文化。正是基于此，英国学者王斯福（S.Feuchtwang）把差序格局理解成为“社会自我主义”（social egoism）。⑯传统中国的道德体系，也正是针对这种“自我主义”而强调了“克己”的德性，“自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本”，目的在于通过“克己”来发展公共性。然而，近代以来伴随着中国革命现代性和市场现代性的推进，传统的以“克己”为出发点的私人道德体系逐渐淡化，而差序格局的伦理关系文化却依然顽固地存在着甚至被现代性发展所进一步强化，从而对社会组织公共性生长产生了强大的文化制约。这种文化制约作为重要的因素，导致当前中国很多社会组织缺乏特定的公益价值追求，而是以“自我”为中心，带有明显的服务“自我”的工具主义色彩而非服务“共同体”的公益主义色彩。另一方面，差序格局的伦理关系文化是一种具有伸缩性的私人关系文化，存在着关系的亲疏厚薄之分，缺乏个人与共同体之间的公共道德观念。这种公共道德观念的缺乏作为重要的因素，导致当前中国很多社会组织的内部治理和外部行为经常被家人关系、亲属关系、朋友关系、熟人关系、小圈子关系等各种私人关系所限制，从而影响到社会组织对于公共性的开拓。

3.制度环境的现实塑造

本文在此所述的制度指的是由政府确立或认可的正式或非正式的规则、程序和规范。社会组织始终是生存于政府所确立的制度环境之中的，其行为可以说无时无刻不在接受着制度环境的塑造，这样一种塑造表现为相关制度会对社会组织行为提供激励、促进、约束或规范的机制，由此而限定了社会组织角色和功能的基本框架。当前中国社会组织开拓公共性的行为，同样接受着现实制度环境的塑造，甚至可以说当前中国社会组织公共性的不足在一定程度上就是社会组织所生存于其中的制度环境的缺陷在社会组织开拓公共性行为上的一种映射。

具体而言，当前中国社会组织公共性生长的制度环境缺陷，可以从两个方面来予以概括：一方面，从管理的维度来看，当前中国社会组织大体上还是生存于一种“控制型管理”的制度环境中，尽管这种制度环境目前开始发生改变。控制型管理，顾名思义，以控制或者说支配社会组织、防止其挑战政府权威为主要目的。这种管理模式其实是在国家主义公共性向多元主义公共性初步转型的过程中，面对社会组织的兴起而对社会组织进行管理的一种初级阶段的管理模式，它在制度体系的设计上把重点放在防止社会组织对政府权威的挑战上，而对社会组织开拓公共性的行为缺少细致而有效的规范，同时存在着比较多的对社会组织随意性过大的行政性介入和干预的行为。康晓光描述了这种“控制型管理”模式的两个核心机制，亦即“控制”和“功能替代”：“控制”是为了直接防止社会组织挑战政府权威；而“功能替代”则是一种更为精巧的控制手段，它通过发育出“可控的”社会组织体系，并利用它们满足社会的需求，进而从功能上替代那些“自治的”社会组织，避免社会领域中出现独立于政府的社会组织，从而达到“通过替代实现控制”的目的。⑰显然，“控制型管理”不利于社会组织公共性的良性生长，是当前中国社会组织公共性不足的重要原因。

另一方面，从支持的维度来看，当前中国社会组织大体上还是生存于一种“工具性支持”的制度环境中，尽管这种制度环境目前也开始发生改变。所谓“工具性支持”，就是政府对社会组织的支持怀有一种工具主义的动机，而不注重培育和发展社会组织相对于政府而言的“主体性”。具体而言，这种“工具性支持”体现在两个层面：一是社会组织不被政府视为在公共治理中相对于政府而言的自由而平等的合作主体，而是被政府视为“分忧解愁”或者“拾遗补缺”的工具性角色；二是政府有选择性地支持那些能够承接政府公共服务职能、帮助政府提供公共服务的社会组织的发展，而忽视甚至限制那些具有相对自主性活动领域的、尤其是那些自发生成的具有较强公共言论生产功能的社会组织发展。“工具性支持”和“控制型管理”是相伴而随的，它限制了社会组织的主体性生长和公共性生产，尤其是对于那些超出政府工具主义支持范畴的社会组织，更是会由于资源的供给不足而难以发挥开拓公共性的功能，因为在当前中国的现实语境中，政府有能力允许或限制社会组织获取并非来自于政府的社会资源，⑱那些得不到政府支持的社会组织，也难以从社会中获取生存和发展的资源。因此，这种“工具性支持”模式，事实上阻滞了多元“治理”格局的真正达成。

三、走出社会组织公共性的生长困境

走出社会组织公共性的生长困境，是一项复杂的立体工程且不可能一蹴而就。本文仅从路径选择的基础层面来作一个简单的讨论。

1.摆脱旧公共性的路径依赖

国家主义公共性，事实上是一种高度行政集权的公共性，这样一种高度行政集权表现在两个方面：一是在国家权力体系内部，行政权力高度向中央政府集中，纵向权力强大，而横向权力则被纵向权力所严重切割和抑制，表现为一种高度中央集权的权力形态。二是在国家与社会的权力关系上，政府等同于“公”，而社会则意味着“私”的领域，政府与社会之间存在着一种“公”与“私”的相互对应关系，社会全面依附于政府而呈现出一种软弱无权的状态。高度行政集权有利于分散的资源得到合理而集中的使用，这在特定的历史时期是有必要的，但是其最大的弊端在于过于强调中央政府的责任和能力，而压抑了地方和社会的积极性和能动性，不利于达成一种多元主体共同参与的富有持续活力和创新性的治理格局。对此，托克维尔指出：“行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。”⑲托克维尔的观点或许有些言过其实，但也不可否认地指出了行政集权的主要弊端。

为此，要摆脱旧公共性的路径依赖，推进公共性结构的“新旧”转型，促进社会组织公共性的生长，需要从理念和体制的层面摆脱以往高度行政集权的桎梏，构建一种更为分权的治理体制。事实上，当前中国中央政府也正在强调简政放权、发挥中央和地方两个积极性以及解放和增强社会活力，以推进国家治理体系和治理能力的现代化。具体而言，构建更为分权的治理体制，一方面，在国家权力体系内部，需要注重纵向权力的收缩和调适以及横向权力的扩张和增强，亦即在“条”、“块”权力的配置上，需要注重“块”的权力的统筹配置，以激发地方和基层政府的积极性和主动性。因为“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力”。⑳另一方面，在国家与社会的权力关系上，需要注重政府权力的收缩和调适以及社会权力的扩张和增强，亦即需要注重向社会组织让渡公共空间，提升社会的自我运转和自我管理能力以及社会对于政府权力的矫正和完善功能，彰显社会组织相对于政府而言的主体性地位，让公民的集体力量创造出更大的社会福利。

2.突破差序格局的文化制约

如前所述，差序格局不可能成为公共性生长的沃土，要走出社会组织公共性的生长困境，需要着力于突破差序格局的文化制约。那么，究竟如何才能突破差序格局的文化制约？对此，传统中国的道德体系，针对以“己”为中心的差序格局私人关系文化对于公共性开拓的束缚，突出了“克己”的德性，强调通过“克己”来发展公共性。以“克己”为出发点的传统中国道德体系，对于当代中国的公共性开拓依然十分重要，因而需要注重通过弘扬传统而使之成为个人的重要道德要求。但是，需要指出的是，以“克己”为出发点的传统中国道德体系，依据费孝通的观点，只是差序格局中的私人道德，其并没有超越亲疏厚薄的差序特性，缺乏个人与共同体（团体）之间的公共道德要素，而要突破差序格局对于公共性开拓的文化束缚，最重要的还在于培育和发展个人与共同体之间的公共道德要素，因为“超己”的观念必须在“团体格局”中才能得以发生。㉑

那么，怎样才能培育和发展个人与共同体之间的公共道德要素？费孝通对此没有给出明确的答案，而只是看到了宗教的作用，认为西方“团体格局”中的公共道德体系，是离不开他们的宗教观念的。托克维尔同样也看到了宗教对于个人与共同体之间公共道德的引导作用，但托克维尔除了强调宗教的作用之外，还突出强调了法律的作用。“法律不能重新点燃已经熄灭的信仰，但能使人们关心自己国家的命运。法律能够唤醒和指导人们心中模糊存在的爱国本能，而在把这种本能与思想、激情和日常习惯结合起来时，它就会成为一种自觉的和持久的感情。”㉒显然，在当代中国要改造以“己”为中心的差序格局的私人关系文化，培育和发展个人与共同体之间的公共道德文化要素，不能寄托于宗教对于民情的引导，而只能突出法律的作用。法律之所以具有引导个人与共同体之间的公共道德的功能，是因为法律其实是底线的公共道德或者说是必须强制性要求遵循的公共道德，其规范的是个人与共同体之间的基本权利义务关系，可以唤醒和强化人们的共同体观念。在现代法律的规范下，以国家为最大的共同体，共同体中的每一分子在法律面前是平等的，都是平等受尊重和对待的一分子，都需要相互地尊重权利而不论关系的亲疏厚薄。就政府与民众的关系而言，政府可以要求民众的服务，但与此同时也得保障民众的权利，不能随意地侵害民众权利，需要在以公道和爱护为基本设计原则的法律体系框架内行使公共权力；反过来，民众亦需要服从政府权力的依法行使，维护政府的合法权威。一言以蔽之，当代中国唯有充分发挥法律对于唤醒和强化人们共同体观念的功能，才能持续而坚定地激发国民的爱国热情和公共精神，亦才能为社会组织公共性生长创造良好的文化土壤。

3.构建良好的组织制度环境

从具体的制度层面来看，走出社会组织公共性的生长困境，离不开有利于社会组织公共性生长的良好制度环境的建构。就当前中国的现实情况而言，这样一种良好制度环境的建构，需要包括两个方面的内容：一方面，需要从“控制型管理”走向“发展型管理”。发展型管理，顾名思义，管理的目的在于更好地促进社会组织发展而不是消极地控制或支配社会组织，它强调规制社会组织的不良行为，钳制社会组织公共性的异化或流失，从管理的维度促进社会组织公共性的生长。就管理的方式而言，“发展型管理”是一种法治化的管理。它要求政府对社会组织的管理走上“依法管理”的轨道，消除对社会组织随意性过大的行政性介入和干预的行为；同时要求社会组织运作在法律的边界之内，尤其是要求社会组织遵循非营利性的基本原则，阻滞影响社会组织公共性生长的不良动机的参与，防止社会组织成为变相的营利组织和公共秩序的破坏者。就管理的主体而言，“发展型管理”是一种立体化的管理。它一方面针对单一政府部门力量的单薄，而强调民政部门、税务部门、司法部门等多个政府部门对社会组织的共同管理；另一方面针对单一政府主体力量的有限，而强调发展行业自律、社会监督以及社会组织理事会为主体的多种社会力量来与政府力量一起构筑对社会组织的立体化管理体系，以实现对社会组织的有效管理。

另一方面，需要从“工具性支持”走向“主体性支持”。主体性支持，要求政府对社会组织的支持摆脱工具主义的动机和理念，把社会组织视为与政府自由而平等的合作主体，全面发展与社会组织在公共服务提供和公共政策制定上的合作关系，从支持的维度促进社会组织公共性生长。具体而言，一方面，政府对社会组织的支持，除了需要通过购买服务、资助补贴、项目奖励、人才扶持等方式促进政府资源高效性地向社会组织转移之外，还需要注重通过税收优惠、放宽社会募捐资格、发展支持型社会组织、营造良好的社会捐赠和志愿参与的社会环境等方面促进社会资源直接流向社会组织，以充分激发社会组织的主体性活力。另一方面，政府对社会组织的支持，不能局限于支持社会组织公共服务提供功能的发展，同时也需要注重拓展社会组织公共言论生产的功能，这对于构筑政府与民众之间双向平衡沟通的“双轨政治”㉓格局，提升国家治理的现代化水平具有非常重要的价值和意义。在这方面，需要逐步放宽对那些具有较强公共言论生产功能的社会组织的制度约束，比如放宽对民间性社会团体的制度约束，赋予其更好的生存环境和制度空间；与此同时，需要注重建构和完善政府与社会组织之间沟通交流、对话协商的制度化和常规化的平台，把社会组织的公共言论生产功能纳入到制度化和有序化的轨道，实现社会活力与公共秩序的并行发展。

注释：

①⑩田凯：《组织外形化：非协调约束下的组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架》，《社会学研究》2004年第4期。

②所谓“非分配约束”，指的就是社会组织不能把所获得的净收入在理事、管理人员、组织成员等之间进行分配。具体参见：H.B.Hansmann,"The Role of Nonprofit Enterprise," The Yale Law Journal,1980,89(5),pp.835-901.

③[美]詹姆斯·M.布坎南、[美]罗杰·D.康格尔顿：《原则政治，而非利益政治：通向非歧视性民主》，张定淮、何志平译，北京：社会科学文献出版社，2004年，第89页。

④L.M.Salamon,"Rethinking Public Management: Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action," Public Policy,1981,29(3),pp.255-275.

⑤[日]佐佐木毅、[韩]金泰昌：《中间团体开创的公共性》，王伟译，北京：人民出版社，2009年，第35-46页。

⑥⑮李友梅等：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。

⑦[日]今田高俊：《从社会学观点看公私问题——支援与公共性》，载[日]佐佐木毅、[韩]金泰昌主编《社会科学中的公私问题》，刘荣、钱昕怡译，北京：人民出版社，2009年，第60-62页。

⑧这种社会福利包括物质层面的或有形的社会福利；亦包括精神层面的或无形的社会福利，比如文化娱乐、社会信任、互惠规范、合作网络等等。

⑨⑰康晓光：《依附式发展的第三部门——第三部门的环境分析》，载康晓光、冯利主编《中国第三部门观察报告（2011）》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第54页。

⑪[法]托克维尔：《论美国的民主（下卷）》，董果良译，北京：商务印书馆，1995年，第135页。

⑫⑲⑳㉒[法]托克维尔：《论美国的民主（上卷）》，董果良译，北京：商务印书馆，1995年，第117、110、114、119页。

⑬⑭㉑费孝通：《乡土中国生育制度》，北京：北京大学出版社，1998年，第24-36、29、31-36页。

⑯[英]王斯福：《社会自我主义与个体主义——一位西方的汉学人类学家阅读费孝通“中西对立”观念的惊讶与问题》，龚浩群、杨青青译，《开放时代》2009年第3期。

⑱C.Hsu."Beyond Civil Society: An Organizational Perspective on State -NGO Relations in the People's Republic of China".Journal of Civil Society,2010,6(3),pp.259-277.

㉓“双轨政治”是费孝通提出的概念，费孝通认为“政治体系是不可能在一根从上向下的单轨上发展起来的。在任何政治体系下，人民的意见都不可能被完全忽视。这意味着必须有某种方式的从下向上的平行轨道。一个完善的体系必须保证这样的‘双轨’。”具体参见：费孝通：《中国绅士》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第46页。

（责任编辑方卿）

The Development Predicament of NPOs' Publicity in China and How It can be Surmounted

Tang Wenyu

Abstract:The development of NPOs' publicity is the important content of building the new pluralistic publicity in contemporary China,and it is of great importance to promote the modernization of Chinese governance system and governance capacity.However,viewed from the whole now,NPOs' publicity in China has some obvious shortcomings which include decoupling of form and operation,weak positive externalities and biased development.These shortcomings arise from the path dependence of former publicity,the cultural restriction of differential mode of association and the realistic defects of institutional environment.To surmount the development predicament of NPOs' publicity,China should pay attention to get out of the outdated shackle of highly administrative centralization from idea and system,cultivate and develop the public moralities between individual and community leaded by law,and also build the good institutional environment in favor of the development of NPOs' publicity from two dimensions of supervision and support.

Keywords:NPO;Publicity;Structural Transformation;Differential Mode of Association;Institutional Environment

作者简介：唐文玉男（1979-）上海行政学院社会学教研部副教授博士

收稿日期：2015-7-7

*基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“社会组织公共性生长中的政府角色研究”（13CSH051）的阶段性成果。

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）01-105-（7）