产业升级中的区域协调发展

王国平

（上海行政学院，上海　200233）



产业升级中的区域协调发展

王国平

（上海行政学院，上海200233）

摘要：文章认为促进我国产业升级，必须避免区域经济发展的过大差距，应高度关注其中起制约作用的关键要素，尤其是人才、产业基础、市场和社会环境。然而，着眼于协调发展并非意味着追求均衡发展。建国以来，我国区域发展战略实质上经历了追求均衡、非均衡，最后进入选择协调发展的状态。从国情出发，协调发展的战略实施应体现在三层次推进体系上，即第一层次——基础性依托：区域内培育造血机制；第二层次——增长极延展：区域间合作对接；第三层次——全国统筹：国家范围内促进基本公共服务均等化。

关键词：产业升级；区域化发展

一国的产业升级离不开国内区域间经济的协调发展。发展中国家地区间发展水平过度失衡已成为当下实现产业升级目标的严重障碍。因此，研究区域性经济发展与产业升级的关系是统筹国家领域内产业升级的重要组成部分。这至少涉及区域协调发展的价值判断、推动机制和实现路径。

一、影响产业升级的区域协调发展元素

国家领域内产业升级体系必然内含着区域经济协调发展元素，产业升级的区域性支撑主要基于四要素：人才、产业基础、市场、社会环境。

产业升级的根本制约无疑是人才制约。区域间经济发展水平过大差距（尤其是落后地域比重过大）危害国家层面产业升级的人才支撑，这集中体现为：第一、广大落后地区受制于经济条件无法合理提供留住人才的综合性待遇供给和事业发展的舞台，导致人才普遍、长期流向发达地区（其实，这是一种非理性结构流动，流向发达地区的人力资源并非等于人才资源），整体拖累面上的产业升级。改革开放过程中，我国曾一度出现的“孔雀东南飞”现象就发出过此类信号。幸运的是，1999年中央作出西部大开发决策后一定程度上有了缓解，但这始终是值得关注的风向标。第二、在过大地区差距背景下，发达地区所吸引的来自落后地区的人才，无法满足当代增长极效应形成的基本要求。依据艾尔伯特-赫希曼的不平衡增长论，经济进步并不同时出现在每一处，发展的推动力将使经济增长围绕最初的出发点集中。这时，增长极的出现既是区域发展不平衡的必然伴随物，也是经济发展的前提条件（市场力量的作用通常趋向增加而不是减少区域差异。发达地区由于具有更好的基础设施、服务和更大的市场，必然对资本和劳动具有更强的吸引力，从而产生极化效应，形成规模经济，虽然也有发达区域向周围区域的扩展效应，但在完全市场中，极化效应往往超过扩展效应）。在经济发展的初期阶段，极化效应占主导地位，因此区域差异会逐浙扩大，但从长远看，扩展效应（“涓滴效应”）应将缩小区域差异。然而，应该看到，形成成熟状态下的极化效应，人才是第一条件。即使是吸引国外人才，也需要国内增长极素质的支撑。过大的地区差距导致集聚人才的先天性制约，增长极能级无法跃升，这必将限制带动整体经济发展的火车头效应。

过大的地区差距，导致过多的落后地区和贫困地区，形成大面职的产业洼地，因而在国家层面普遍缺乏产业发展的配套基础，即产业发展的基础弱化，这必将阻滞国内外产业向该区域转移，因而牵制着整体产业能级提升。众所周知，一国的产业升级离不开产业转移。我国改革开放后的经济突破性发展和产业升级得益于全球第三次产业转移。同样，中西部地区的产业升级还需产业转移的进一步推动，这既包括国际范围的产业转移，也离不开东部沿海地区向内陆地区的产业转移。然而，吸纳产业转移的必要条件是产业配套基础，其中主要是：上下游产业链对接（空间愈远，成本愈高）、所需服务业支撑、基础设施如交通、电讯以及住宅、医院、学校等软硬件配套。事实上，区域经济越是落后，产业配套条件越差，对外来的投资办厂吸引力也就会越弱，因而就失去产业转移资源。所谓“筑巢引凤”效应，实质上是构筑产业基础效应，归根到底是避免大面积的区域落后。诚然，一些落后地区不乏资源，有的甚至具有矿藏等各类丰富的有色金属资源，但产业基础若不匹配，只能成为单一的原料资源供给地，失去深加工产业诞生的机会，因而既不利于资源区经济发展、产业升级，也使国民经济整体发展增加成本，降低能级。

市场需求同样是支撑产业升级的必要条件，这也需要区域经济的协调发展。通常情形下，经济发展、产业升级、收入增长、购买力增强、销售顺畅形成良性循环。其中，由购买力所决定的有效需求具有根本意义。有效需求的质和量是促进经济发展、产业升级的动力所在。有效需求的量是使国民经济均衡发展的保证，有效需求的质则是一国产业持续升级的基础。毋庸置疑，能带动产业升级的新技术、新产品、新业态若离开了可进入消费领域的最终消费者，其结果必然是投资人血本无归。因此，从一定意义上看，经济发展、产业升级决定于有效需求、决定于具有购买力的消费者。然而，体现有效需求的市场并非是一城一市的概念，而是一国整体市场质量的范畴。很显然，培育支撑经济发展、产业升级的国内市场，区域经济协调发展必不可少。只有区域协调发展，才有收入总水平的合理增长和有效需求适应性提升。对于产业升级而言，如果说有效市场需求也是资源，那么，高度关注并积极扶持区域协调发展就是顺理成章的事。

以上只是从经济的视角判断区域协调发展与产业升级的内在联系，若拓展到社会和政治层面，产业升级对区域协调发展的依赖就更显突出。持续稳定的社会环境对于经济发展、产业升级无疑是必备的前提。一国长期处于社会动荡中，即使是维持原有的产业体系、经济基础都很困难，更谈不上产业升级。今日世界头号强国——美国，自身从未直接经历两次世界大战，所发动的战争均处于境外，凡有可能卷入国内战争之事都在决议之外，这恰恰是美国强大的根源之一。长期以来，涉及他国战争所带来的生命和财产危害（更深度的伤害是未来经济发展）美国从不顾及，要么有益于其掌控全球，维护国家利益，要么直接有利于本国经济发展。其实，我国改革开放30多年，所取得的举世瞩目的成就使国家经济总量进入世界排名第二，也是得益于基本稳定的社会环境。从这里可以看出，对于发展中国家，创造和平稳定发展的环境极其珍贵，但只能靠自身的努力和实力。然而，涉于内部区域发展失衡而引发的动荡却时常发生。即使在我国当下，从维持社会稳定的角度去持续关注区域发展不协调状态并及时予以动态调节也应成为必需。在我国，伴随市场经济发展、基尼系数提升，穷不认命也许是区别于印度人的优点（印度人一般将穷归于“命”，历史上从未发生农民起义），但一旦与不患穷而患不均的几千年固有理念相结合，再加上多民族引发的发展差距，极有可能成为社会动荡的引爆点。因此，视维持社会稳定与促进产业升级一样重要并同时纳入总布局，进行统筹规划实乃智慧之举。

二、在协调发展与均衡发展之间作出抉择

协调发展与均衡发展是两个不同的范畴。均衡的要义在于数量的均等或缩小量的差距。“均衡”原是物理学上的概念，指在某一系统中，当各种对立的力量互相作用，且各种作用恰好抵消时，该系统所处的相互稳定状态。将均衡范畴运用于经济学，最早应归功于经济学家利昂-瓦尔拉斯。瓦尔拉斯开创性地研究了抽象的一般均衡模型（帕累托又在此基础上发展了福利的概念。此后，沃德、阿罗、德布鲁又用数学方法予以证明），运用最多的是市场均衡，即市场中需求与供给处于平衡的状态，又称“市场出清”(此状态下，既设有超额需求，也设有超额供给)。特别值得一提的是，英国经济学家哈罗德揭示的均衡增长现象：一种动态增长的稳定状态。哈罗德认为，当合适的储蓄率和合适的资本——产出率所决定的有保证的增长率与实际增长率相等时，经济就实现了均衡增长。简言之，均衡即均等。协调发展的精髓在于非冲突和对抗性，避免交流、互动的障碍，既包括量的均等，也不排斥非均衡的良性互动。因此，协调发展包含均衡与非均衡的有序、稳定状态。在区域性发展战略的选择上，应告别长期以来的理念，即追求均衡发展，替而代之的应是非限制性的协调发展！

我国建国以来，所走过的区域发展战略调控的历史，实质上就是从期盼或努力实现均衡发展到逐步认同非均衡发展进而又追求协调发展的三阶段曲折前行的历程。

改革开放以前，一方面囿于思想观念的局限，另一方面“得益于”计划经济体制中配置资源的便利性，区域发展战略明显具有期盼或努力实现均衡发展的特征。产生于1840年鸦片战争之后的中国近代工业是在半封建、半殖民地条件下建立的，主要有三部分构成，即入侵者举办、晚清时官商合办以及民族资本兴办的工业。到1949年中华人民共和国成立时，主要分布区域是沿海地区。众所周知的建国初期的156个重大项目其实是新中国区域经济发展的第一次均衡。156项工程主要是重工业项目（从实际施工的150项看，军工企业有44个，冶金工业企业20个，化工企业7个，机械加工企业24个，能源工业企业52个，轻工业和医药工业3个）。这些建设项目主要配置在东北地区、中部和西部地区。其中的106个民用工业企业，布置在东北的有50个，中部32个；44个国防企业，布置在中部和西部的有35个。严格地说，我国60－70年代区域经济结构的调控依然是“一五”均衡战略的延续或称第二次均衡。当然，这次调整出于对国际战争形势的判断而具有被动强制性。当时认为中国将面临着战争的严峻考验，决定将东部沿海企业一分为二，一半迁入内地，在中西部地区建立战略后方基地。于是，从20世纪60年代到70年代开展了持续10年的“三线建设”。对此，持肯定的观点认为：这是中国东西部战略布局的一次大调整。“三线建设”在一定程度上改变了中国生产力布局畸重东部的格局，打下了西部现代工业的基础，把工业文明引进到西部的高山峡谷、荒漠野岭，为后来的沿海地区发展提供了重要条件……①。笔者以为，“三线”布局虽属区域发展的均衡行为，也许对一些地区的经济发展起到某些推动作用，但总体上不能视作自觉的经济调节，更不能给予不恰当的褒扬。由于对世界局势的判断常常受到种种不确定因素制约，因而即使失误也难以责怪，但对弊大于利的事实理应予以承认。

改革开放以后，区域经济发展第一次打破均衡而走向突破、跨越的战略实施阶段，邓小平成为此战略实施的第一决策人。十一届三中全会以后，邓小平根据国际形势和中国实际，多次提出让一部分人、一部分地区先富起来，先富带动后富的思想。著名的南巡讲话明确指出：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展得慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕”②。这一突破、跨越战略，将发展重点定于东部沿海。战略实施首先从广东、福建实行特殊政策开始，先后建立了5个经济特区，后又开放沿海14个城市，进而开发上海浦东，对沿海地区实行全面开放，形成点、线、面逐步推进的对外开放格局③。正是在重点开放政策的推动下，国内外资本、技术、人才等生产要素大规模向沿海集中、集聚，带来了沿海地区历史性的快速发展④。对于近代中国第一次自主实施区域经济突破、跨越战略的影响，也许现在给予恰当、科学的评价为时过早，但人们从改革开放的历史巨变中已深刻感受到，此次非均衡发展战略的实施是20世纪中后期中国崛起并进入中华民族伟大复兴新时代的关键举措。首先，它使中国真正走向世界。1840年鸦片战争后，中国走向世界就成为一代又一代仁人志士的不懈追求。1949年新中国的建立，奠定了实现这一宏图伟业的政治基础。然而，屹立于世界民族之林，首先要成为经济大国，惟有开放才能加快进程，而通往世界的前沿只能是毗邻港澳和沿海地区。因此，以东南沿海地区为重点，先行开放，使中国在融入世界中走向世界，这一成功的开放战略终于赢来了今日中国的国际地位。其次，它使中国赢来了“二战”以后的世界第二次产业转移。如果说，亚洲的新兴国家和地区(韩国、新加坡、台湾等)是在欧美发达国家制造业特别是加工制造业第一次转移过程中发展起来的，那么，20世纪80年代以后，中国由沿海到内地的工业梯度推进却助长了世界工业转移的“第二次浪潮”。与此同时，“世界工厂”的评价尽管并非为国人一致首肯，但中国凭借自身的实力正在跻入世界工业文明体系则是不争的事实。最后，它使中国体制告别了计划经济，而真正步入了市场经济轨道。先行改革开放区，实质上也是构建市场取向体制的试验区。最初的深圳特区的“窗口”示范效应，随后的上海浦东“领头羊”经验以及广东、浙江的民营经济活力的影响对于全国的体制改革深化功不可没。可以说，没有沿海的开放，就没有内地真正意义的改革。

20世纪末，“西部大开发战略”的诞生⑤，开启了我国区域发展战略在经历均衡与非均衡的长期探索基础上真正进入到追求协调发展的新阶段。这与当年邓小平在提出一部分地区先富起来的同时并预测中央政府协调地区发展的时间高度吻合。1988年9月，邓小平在《中央要有权威》一文中指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”⑥。这里，邓小平说的“一定的时候”或“那时”是指何时呢？1992年南巡时，他给了答案：“什么时候突出地提出和解决这个问题，在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题”⑦。当然，西部开发战略提出的直接原因是东中西部发展不协调的问题愈来愈突出，以至危及经济社会可持续发展。西部开发战略提出4年后，中央于2003年再次加大区域经济协调的力度，明确在科学发展观指引下，实施“五统筹”战略，以确保经济和社会全面、协调、可持续发展。2006年3月，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对促进协调发展作了总体部署。一是要求根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、区域协调发展格局。二是明确了促进区域协调发展的四大板块总体战略。这就是：推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展。三是提出促进区域协调互动的机制。包括健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移；健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局；健全互助机制，按照公共服务均等化原则，国家在经济政策、资金投入、产业发展以及财政转移支付等方面，加大对欠发达地区的支持力度。

实际上，区别于追求均衡的区域性协调发展战略，其科学内涵或内在属性主要包括以下四个要点：第一、尊重增长极效应，客观地承认和保护合法及规范的量的扩大差距。既不将量的差距变化（如经济总量或人均GDP差距等）作为区域发展成就的标志，也不视其为存在问题，更不能采取举措（包括以杀鸡取卵等变形方式）限制发达地区的增长幅度。第二、关注整体性的协调发展，凸现区域各自优势，追求区域间要素流动和有效互动，防止分裂和对抗。尤其要关注和重视国际上形成的可能会带来社会对抗性的一些警戒线现象，如通货膨胀率，分为“温和”(或称“低度”，物价总水平为3%以下)、“急剧”(或称“中度”，物价总水平在3%-10%)和“恶性”（10%以上)；失业率(超过5-6%就难以承受)；基尼系数(0.4%以下为社会可承受度)等等，尽管各国受经济、政治、文化环境的制约而不可照搬，但作为社会“底线”管理与调控的方法探索是可取的。第三、政府调节的主要手段是税收政策和转移支付，关键在于维护全国范围内基本公共服务均等。邓小平在九十年代初提出的第二个大局思想，其实现途径并非是“均贫富”，而是税收的增量调节。他指出：“如果富的地方愈来愈富，穷的地方愈来愈穷，两极分化就会产生，而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化。解决的办法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区发展。”⑧基本公共服务均等化既做到保障性“托底”，体现全国一盘棋，又尊重差异性收入以及与之适应的效率贡献。第四、通过采用一系列战略性举措（培养人才、扶持主体功能区、区域互助、扶贫等），促进落后地区发展。这是缩小区域发展差距的根本性路径。

三、构筑三层递进的协调发展战略实施体系

第一层次——基础性依托：区域内培育造血机制

在促进区域协调发展中，首先应解决扶贫问题，但实施扶贫的过程也存在如何促进发展、培育造血机制的战略布局。事实证明，即使是极其贫困的地区都有可能培育促进产业发展的造血机制。宁夏固原市就诞生了可供借鉴的案例：宁夏固原市是地处六盘山地区特困中的核心区，但2014年多项经济指标增幅居宁夏第一。目前已做到村村通公路，电、广播电视、电话、宽带实现全覆盖；以马铃薯、草畜、设施农业、文化旅游为主的产业初具规模；2014年农民人均收入达到6395元，连续两年高于宁夏平均增幅两个百分点；城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险基本实现全覆盖，城乡低保实现了应保尽保⑨。其基本经验就在于：将扶贫与培育造血机制紧密结合，即在扶贫措施上，基础设施到村、产业项目到户、培训转移到人、帮扶责任到单位。从具体启示看：一是战略统筹。把精准扶贫与推进区域内农业产业化、城镇化、生态建设和公共服务完善相结合。二是科学施策。把整村推进作为对接区域发展的抓手。三是扶智治穷。既抓当务之急的就业技能、致富技术培训，又抓立足长远的教育发展问题，提高劳动力就业本领和综合素质。四是凝聚力量。动员和整合各种力量参与扶贫开发。五是开拓创新。整村推进、金融扶贫、产业化扶持成为农业增收主渠道。总之、精准识别、精准施策、精准管理、精准考核，贯穿在以上措施的每一环节⑩

对于更广大的经济相对落后的区域，培育造血机制，强有力地促进发展，形成主体功能区的实施战略意义重大。这至少涉及明确功能、开掘优势、拓展载体、培育人才。

明确功能是形成造血机制、促进发展的前提。2010年，国务院形成了全国主体功能区规划，按四类发展区域作出全国性产业发展的地域界定，即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。针对开发的内容，又将城市化地区、农业品主产区和重点生态功能区作为产业开发方向性选择。应该说，主体功能的界定是针对提供某类产品为主而言的，如优化开发区和重点开发区主要是指城市化区域并以提供工业品和服务产品为主，二者差别是开发的方式和力度不同（前者已经历较高程度的开发，一般性继续开发受到种种资源的限制，后者则表现为开发力度欠缺以及资源丰富等）；农产品主产区和重点生态功能区主要提供农产品和生态产品，并依据不同状态列入限制开发和禁止开发区域。然而，就某一省市而言，在遵守国家范围内的基本约束前提下，还存在具体区域的功能细化界定问题。一是依据国务院规划，明确区域类主体产品，但并不绝对排斥其他类产品。如城市化区域虽然以提供工业品和服务产品为主，其实也不排除提供农产品和生态产品作补充。同样，农业品主产区和重点生态功能区并不拒绝提供必要的工业品和服务产品，特别是与农产品、生态产品相配套、作延伸的加工业及其服务业。以制造业和服务业相对发达的上海为例，其下属的崇明岛区域尤其是主岛区就被定为限制工业发展区域，所提供的产品只能是生态产品以及相关的服务产品。与此同时，全市郊区的农田必须保护，重点提供现代农业产品。二是对于提供主类产品的产业也有一个如何细分的问题。如工业中的制造业比例；制造业中传统制造业和现代制造业比例；现代制造业中的智能制造、装备制造以及战略性新兴产业比例等等。任何脱离区情、盲目追求某类产业的占比都会付出巨大代价。开掘优势是关键性选择。产业优势不应局限在发达地区。实际上，主体功能区的国家级界定一定程度上也为落后地区发挥自身产业优势创造了条件。农业主产区或重点生态功能区既能得到中央政府的倾斜性产业资金扶持，又能在市场层面或在社会层面上形成无形资产，有利于打造相应的品牌。这里的关键是，在遵循产业发展规律的基础上形成开掘优势的线路图和构建“三产”（产品、产业、产城即产城融合）总体优势格局。通常意义上的线路图是：面向市场，塑造商标（诞生产品）——集中资源，打造品牌——依托品牌，上下延伸（拓展产业链）——跟踪战略性新兴产业，形成新的增长点。优势产业一旦形成，在产城融合的布局下，产城互动，尽显实力。对此，近年来一些业绩凸现的中西部地区已用自身发展实例给予了充分的证明。2015年上半年经济增速最快的不是东部城市，而是处于西部的重庆市，其增速达到11%（全国7%）。2005年，上海、北京经济总量分别是重庆的近3倍、2倍左右，而到2014年底，两城市仅比重庆多65%、50%。可以看出，距离正在缩短，甚至不排除依托地域优势（重庆8万平方公里对于工业发展具有广阔的空间）而超越。拓展平台是开掘优势的重要方式。改革开放以来，在中西部地区形成的众多国家级经济技术开发区（以下简称“经开区”）就是现实体现。这些开发区尽管目前也遇到一些挑战（创新能力不强、产业层次不高、企业集聚度较低以及开发成本上升和政策吸引力下降等），但在当下招商引资、吸引国内外产业转移的过程中依然发挥着主力军作用。事实上，通过国家级开发区的带动，省市级开发区也相继诞生，从而形成了基本辐射全区域的开发区体系。现在需要进一步增强工作力度的是，深化改革、理顺机制、努力提升现有开发区建设质量，而不是脱离实际，一味追求贴新的标签（继国家设立经济技术开发区后，又宣布建立另外两种类型的开发区，即高新技术产业开发区和自主创新示范区，并且主要布局于经济较为发达的区域）。应该承认，不同类型开发区的梯度布局与东中西发展协调追求相吻合，但最为基础的依然是“经开区”，并且，“经开区”并不拒绝科技创新甚至自主创新，关键在于做实，真正提高质量（目前上述“经开区”存在的问题同样存在于高新技术开发区）。此外，将县域经济作为促进协调发展的平台也是理性选择。所谓县域经济就是指以县城为核心、以农村为腹地，连接和集聚各类生产要素、促进产业体系完善和升级的城乡一体化的地域经济。县域经济是支撑我国地域经济协调发展的重要力量。到2013年底，全国县域经济生产总值达到27.8万亿元，占全国地区生产总值53.5%⑪。很显然，从县域入手，推动农村地区经济发展，激发农村市场需求，形成新的增长点，并努力将劳动力资源转化为人力资本（2013年末，我国县域内人口总数达8.85亿，占全国总人口的66%），促进新型城镇化建设和城乡一体化，这必将有助于区域经济的协调发展。现阶段，县域产业体系的构筑是根本，但目前还是主要依赖产业转移、招商引资，因而除了继续加大引资力度外，通过科学规划，按照上述“三产”要求进行有选择招商势在必行。这其中包括促进人的城镇化和物的城镇化统一、实施有益于长远发展的绿色保护战略（随着时间的推移，绿色资源对于集聚人才、促进发展更加弥足珍贵）、构建吸纳社会广泛投融资的通道以及形成与城市群、都市圈相契合而又互动发展的机制。培育使用人才对于落后地区尽管难度高，但也只能锲而不舍、持之以恒。受地域条件制约，也许一时留不住高层次拔尖人才，但在经济实用人才培育上依然存在着广阔空间。应该看到，落后地区增强人才吸引力更需要建立合理而灵活的人才使用机制。首先，应扩大使用部门的人才自主权，充分实现竞争机制，率先做到能进能出。其次，在人才管理机制上，淡化官本位的身份管理制度，实施岗位管理机制。避免把稀有的业务骨干和科研人才用到一般管理岗位上，特殊人才的聘用机制更灵活，打破传统束缚。最后，推进人才综合性使用，实行柔性引进做法，不求所有，但求所用等等⑫。简言之，在扶贫基础上整体推进落后地区发展，根本出路在于培育造血机制。

第二层次——增长极延展：区域间合作对接

对于增长极效应，放开而不是管住，鼓励、扶持而不是阻挡和抑制，这是协调发展所应包含之义。然而，这并不排除用各种非对抗式或可承受的途径，促进区域之间的合作，既做到资源互补，又使增长极效应延展开来，从而做到在合作中，以增长极效益辐射的形态带动协调发展。促进增长极效应延展的合作方式或称体系至少有3种类型，即自愿式合作、引导式合作和对接式合作。

自愿式合作基于市场机制，着眼于优势互补、合作双赢。以经济开发区建设的“飞地经济”模式为例，区域双方的共同利益是其存在和发展的根本动力。发达地区诞生的开发区（包括“经开发”、高新技术产业开发区和自主创新示范区）将多年形成的招商引资的经验、渠道、网络、项目以及人才储备运用于相对落后的区域，所产生的效益远远超过以往现状，对此，形成共享收益增量的机制具有必然性。我国改革开放以来，“飞地经济”模式最早由境外引入，如新加坡苏州工业园（1994年4月中新两国政府签约，区位面积288平方公里，启动合作开发80平方公里）。国内的拓展路径大体是：省市内飞地（上海地属徐汇区的国家级漕河泾开发区率先延伸到闵行区、松江区等；中原地区河南首个省内飞地经济由区县联合建立，即“金水［获嘉］产业新城⑬）——省市间飞地（漕河泾开发区走出上海先后在渐江盐城等地联合建立开发区）——目前的趋势走向东西部飞地。

引导式合作是指在国家统一战略引领下，由区域性政府牵头，依据经济技术内在联系，通过沟通、协商的方式，在充分发挥区域优势的基础上构建联盟网络，促进所覆盖区域经济协调发展。这种合作在顶层设计上具有一定的强制性，但在具体项目选择上，市场依然起基础性作用。以长江经济带发展为例，由于沿江并存着东部、中部、西部经济差异较大的不同地域，为促进协调发展，中央政府在形成统一长江经济战略的前提下，分上游、中游、下游3段再确定3个国家级区域发展战略，即成渝经济区发展战略（2011年5月国务院正式批复“成渝经济区区域规划”）、长江中游城市群发展战略（2015年4月国务院批复实施“长江中游城市群发展规划”）和长江下游长三角地区发展战略（2010年国务院批复实施“长江三角洲地区区域规划”）。3个合作区域覆盖面积87.74万平方公里，（4.3亿人口），相当于1442个新加坡，或3个英国、2个半德国。从推进协调发展的时间长、经验较为丰富的长三角协作区看，近年来，为促进协同发展，已形成运作严密的协调机制。这一机制主要体现在三个层次上：即决策层，每年召开一次由三省一市主要领导出席的决策会议；执行层，每年召开一次为战略作准备并负责抓落实的由各省市常务副省市长出席的会议；操作层，由各省市发改委牵头具体实施年度合作项目。接轨上海，实现共赢，推进长三角经济一体化，已成为长三角区域内各地政府的共识。如苏州提出：近水楼台，四沿布局；无锡认为：融入一体化，谋求新发展；南京要求：呼应上海，辐射周边；杭州期望：接轨上海，错位发展。“长三角”周边城市不约而同地把与上海的联动看作是重要的战略，以路桥交通网络的规划和建设为契机，长三角正在打造一个“3小时经济圈”。目前，三省一市的合作项目已涉及交通、旅游、会展、人才、科技、信息、商标、信用、质检、环保等多个领域，并正在由浅入深地探讨产业规划、政策法规、金融服务等高层次的合作联动。

对接式合作主要指相对较发达的地区在中央政府统一部署下定点援助相对贫困地区（俗称对口支援），包括人才、项目、资金等。这并不排除从援助方获取原材料、市场信息以及人脉等方面的相对优势资源。以全国对口支援新疆为例，自1997年开始，到2010年即13年间，各援助省市和单位累计无偿援助资金及物资折算人民币43亿元，实施合作项目1200多个，到位资金250亿元。2010年3月，中央决定推进新一轮对口援疆工作，确定北京、上海、广东、辽宁、深圳等19个省市承担对口支援新彊的任务。依据新要求，19个援疆省区市建立起人才、管理、资金等全方位的对口援彊的有效机制，把保障和改善民生置于优先位置，着力帮助解决就业、教育、住房等基本民生问题，支持新彊特色优势产业发展。为此，仅北京市在2011至2015年就拿出72亿资金，即超过以往13年的总量，援助力度明显提升⑭。

第三层次——全国统筹：国家范围内促进基本公共服务均等化

作为实现区域经济协调发展的国家战略或称全国统筹的任务，其重点是促进基本公共服务均等化，这在中共十六届六中全会决议中已有明确认定，即“逐步实现基本公共服务均等化”。随后，在党的十八大的决议中又明确表述为：“总体实现基本公共服务均等化”。

中央政府站在全国的层面，承当起实现基本公共服务均等化的责任，这并不排除发挥社会组织公益服务和体现社会责任的企业服务等资源作用与贡献。事实上，只有三大服务有机结合，才能更有效地推动公共服务水平的持续提升。不过，就基本公共服务均等化而言，只能紧紧依赖由中央政府引领、管控，各级地方政府积极参与并富有成效的政府服务体系。

以实现基本公共服务均等化为主要责任的政府主体尤其是中央政府，首先必须完成两大任务：明确范围；界定标准。从范围看，至少涵盖：教育、医疗、就业、养老、文化、安全、基础设施、生态环境以及除此之外的各类社会保障。从目前我国现实运行看，范围问题并非突出，基本做到了全覆盖，或者说全覆盖地进入了政府公共管理的视野。即使是过去未引起重视的空气质量如PM2.5，也开始纳入各级政府监控范围。现在面临的突出问题是质量或成效，这就是标准界定问题。以饮用水为例，无论在何处，能喝干净或起码不伤害健康的水应成为底线或称基本标准，至于水质优，即口感好、有益于健康应从当下标准中抽去。人们熟悉的义务教育也是如此，有安全的校舍、必备教材和持证上岗的教师等应成为基本标准，而现代化的教学设施和名师授课不应作为标准化的基本要求。当然，在一些发达地区尤其是大城市所形成的某些基本公共服务的标准会高于落后地区，但全国范围内的基本公共服务标准必须具有可操作性，否则，“均等化”就会落空。从理论上判断，基本公共服务均等化既有国家标准，也有高于国家标准的地方标准。着眼于宏观协调发展战略，当前的重点是形成并实施好国家标准。

如上所述，扎实、有效推进基本公共服务均等化的过程，实质上就是在国家层面促进协调发展的过程。然而，我国面临的差距既有普遍性，也有独特之处。普遍性是就发展中国家特定阶段而言的，特殊性则与管理体制、机制关联，如由城乡分割而导致的户籍长时期不能流动。从差距的类型看，主要发生在区域之间和城乡之间，并且城乡之间更显突出。喝不上干净的水、因贫困而失学、因营养不良而致病、因缺医少药而加重病情以及因不能及时医治而死亡等等大多发生在农村。差距的背后既有历史的原因，也有管理的根源。加快城镇化建设步伐，消除二元经济结构，这固然是解决历史性课题的根本出路，但尽快完善管理，见效可能更直接。强有力地督促各城市（除人口已过于集中，当下无法承载人口增量的个别城市之外）拆除户籍自由流动的关卡，就可让从未感受过城镇基本公共服务的乡村农民参与进来，既节省了因缩小乡村居住空间而无需投入的基础设施资金，又扩大了实现基本公共服务均等化辐射的群体，并有利于在国家范围内提升基本公共服务均等化水平。此外，加强对企业监管和改进区域间宏观调控机制都是实现基本公共服务均等化的有效途径。众多企业对农民工逃避社保管理，即欠交甚至不交社保金，加上区城之间缺乏社会保障待遇移接机制，二者相互影响，导致大量农民工处于作为体现基本公共服务的社保体系之外，这是我国当前实现基本公共服务均等化亟待解决的问题。因此，推进城镇化和构筑宏观管理体系是现阶段我国实现基本公共服务均等化的两个轮子。

俗话说，巧妇难为无米之炊。在拥有13亿多人口的国家，要实现基本公共服务均等化，势必离不开资金来源，即提供资金保障。这就是协调发展中的增长效应，尤其是发达地区的应有贡献，其财政调节的方式一般为税收和转移支付。对于落后地区特别是农村而言，受欢迎的基本形态应是一般性转移支付。转移支付通常分一般转移支付和专项转移支付。着眼于我国行政管理系统的各级组织运行现状尤其是管理队伍的素能以及管理手段与方式，采用按具体项目的支付方式应特别慎重，即使不谈审批中的腐败问题，单从效率与质量看，所占比重也不宜过大。项目过多过散容易失控并牺牲效率，甚至会带来违背初衷的负面效应；项目过大，占用资金过多，又偏离基本公共服务均等化目标。江西有个贫困村，通过项目转移支付反而变成不堪重负的负债村就是一个典型案例。具体情形是，吉安市遂川县珠田乡大垄村（“十二五”省级贫困村）出现了一张负债清单：2008年修一条5.2公里的通村路，交通部门按每公里10万元的标准拨付工程资金，但施工成本却高达32万元，路修通后村里负债近70万元；2010年实施农村饮水安全工程，水利部门按每人400元的标准拨付工程款，施工成本是每人700元，负债30余万元；2013年实施危桥改造工程，上级部门按照每米8000元标准拨付工程资金，实际施工成本40余万元，欠债20余万元。由于无力偿还，村里只能借随后年份的转移支付。这样，摆脱贫困就变得遥远⑮。实际上，公开、透明的一般性转移支付既能体现公平，又能调动基层选择项目的积极性，做到从实际出发，提高转移支付的效应。很显然，转移支付，尤其是一般性转移支付应成为今后实现基本公共服务均等化的主要途径。

结论：促进我国产业升级，必须避免区域经济发展的过大差距，尤其应关注其中起制约作用的关键要素。然而，着眼于协调发展并非意味着追求均衡。从我国国情出发，协调发展的战略实施应体现在三层次推进体系上，即区域内培育造血机制、区域间合作对接、全域范围（国家）促进基本公共服务均等化。

注释：

①林凌：《中国区域经济发展战略与布局调整》http://www.sass.cn

②《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年10月，第374页。

③1980年五届人大第15次常委会批准了在深圳、珠海、汕头、厦门设置经济特区。1984年5月，国家决定开放14个沿海港口城市，同时在这些城市兴办经济技术开发区。1988年海南省为经济特区。1990年4月中央政府宣布上海浦东对外开放。

④在改革开放的过程中，东南沿海地区的GDP以平均10%－11%的速度增长，超过全国平均2个以上的百分点增长。经济总量已占全国65%以上。

⑤1999年6月17日，江泽民总书记发表讲话，正式提出“西部大开发战略”。

⑥《邓小平文选》第3卷第277、278页。

⑦《邓小平文选》第3卷第373、374页。

⑧《邓小平文选》第3卷第373页。

⑨《“精准滴灌、自主造血”阶段的固原实践》，《中国经济时报》2015年6月24日。

⑩同上。

⑪李建伟：《我国县域经济发展的主要挑战与路径选择》，《中国经济时报》2015年6月17日。

⑫范文网《经济落后地区人才引进策略》http://fawen.chazidian.com2012.4.28。

⑬徐建勋：《河南首个“飞地经济”产业园项目正式签约》，《河南日报》2014年12月9日。

⑭对口援彊http://baike.haosou.com/doc/6729727.html

⑮《部分贫困村“负债脱贫”》，《报刊文摘》2015年9月7日。

参考文献：

[1]王保林.产业升级是沿海地区劳动密集型产业发展的当务之急[J].经济学动态，2009，（2）.

[2]松下幸之助.经营沉思录[M].南海出版公司，2009.

[3]孟宪忠.绝处逢生[M].上海人民出版社，2009.

[4]廖春.跨国公司全球研发机构[J].国际贸易问题，2003，（11）.

[5]赵晓、陈金保.全球第四次产业转移真的来了[N].华夏时报，2012－10－31.

[6]基于垂直专业化分工的中国产业国际力分析[J].世界经济，2006，（5）.

[7]环境污染造成经济损失约占GDP的10%[N].中国经济时报，2006－6－6.

[8]美国引领全球产业升级意味着什么[N].上海证券报，2006－7－17.

（责任编辑陶柏康）

The Regional Collaborative Development in Industry Upgrade

Wang Guoping

Abstract:In this paper,we propose that in order to promote the industry upgrade of this country,the vast difference between different regions must be avoided,attention should be paid to important factors such as people,industry basis,market and society environment.On the other hand,collaborative development doesn't mean mere balanced development.Since 1949,the country's development mode has experienced pursuit of balance,unbalance,and collaborative development.Three levels have been promoted accordingly.Level 1 is basis trust,which aims to nurture new blood inside the region.Level 2 is the expansion of increasing polar,which aims to joint different regions.Level 3 is the collaboration of the whole country,which promotes the equalization of basic public services.

Keywords:Industry Upgrade;Regional Development

作者简介：王国平男（1957-）上海行政学院教授常务副院长

收稿日期：2015-10-22

中图分类号：F127.3

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）01-004-（10）