城市化进程中的邻避危机研究*

吴　涛　奚洁人

（中国浦东干部学院，上海　201204）



城市化进程中的邻避危机研究*

吴涛奚洁人

（中国浦东干部学院，上海201204）

摘要：邻避危机是由变电站、化学工业企业等邻避设施而引发的公共危机，极易引起当地民众抗争，是城市化进程的衍生物和副产品。目前针对国内城市化进程中的邻避危机研究还处于起步阶段，对该问题的研究需要进行多学科视角的分析。邻避危机是城市化、城市现代化相伴随的产物，邻避设施本身就是人类通过科技和工业进步不断追求美好生活的矛盾体，而这一矛盾体的解决必须以民主促民生，将危机处置与源头治理、风险评估与新型群众工作方式方法的创新探索、法治思维、协商民主的实践运用相结合，将公共价值、公共精神的引导与公民教育的路径探索结合起来，探寻具有中国特色的邻避危机问题对策及解决之道。

关键词：城市化；邻避危机；多学科研究

*国家社科基金青年项目《我国城市化进程中的邻避危机及对策研究》（12CGL102）与中国浦东干部学院院级课题《改革开放的利益机制研究》（CELAP2015-YJ-01）阶段性研究成果。

奚洁人男（1947-）中国浦东干部学院教授博士生导师

邻避危机，国外学者一般称为“Not In My Backyard(不要在我家后院)”，简写为“NIMBY”，因英文缩写的音译和其具体的含义，国内学者通常翻译为“邻避”。邻避危机是由变电站、化工企业等邻避设施而引发的公共危机，上述设施本身是科技改变生活的产物，是城市进步和生活发展的具体表现，邻避危机的载体具有独特的负外部性，其成本由设施所在地的居民负担，收益由更大范围的抽象集体共享，极易引起当地民众抗争，引发公共危机或群体性事件，邻避危机是城市化进程的衍生物和副产品。如2007年厦门PX项目被迫叫停事件、2009年广州千人集会抗议南景园变电站事件、2010年百色民众抗污染怒砸铝厂事件、2011年大连市民反建福佳PX项目事件、2012年浙江镇海事件、2013年上海松江电池厂事件、2014年广东茂名事件等。其研究意义在于，一方面此类问题在城市化进程中的频繁已经加剧了社会不稳定因素，成为社会维稳和政府执政的尖锐难题。另一方面，此类问题国外研究较多，但目前针对国内城市化进程中的邻避危机研究还处于起步阶段，对分析我国城市化进程中的邻避危机及对策仍是一个需要解决的问题。

一、邻避问题研究的传统范式

综观学术界近年来关于邻避问题的研究，已有文献形成了两个主要的传统研究范式：

研究范式Ⅰ：在经济学的框架内讨论邻避危机，尤其是从市场机制的角度讨论相关对策。有学者从经济学角度认为应以市场化方式解决邻避危机的环境补偿方案。①也有学者从垃圾处理等邻避问题的产业化、市场化视角出发，讨论了基于利益补偿机制的多个主体的利益—协调以规避邻避危机。②还有学者认为，破解邻避危机的基本思路是消除处理地居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异，建立和完善环境补偿机制。③

基于这一研究范式的文献，为我们分析和解决我国城市化进程中的邻避危机提供了一个有解释力的分析框架，但其不足之处是，实践中通过补偿等市场机制往往只能暂时缓解邻避危机，并不能彻底解决危机，影响了研究结果在邻避危机对策上的参考价值。

研究范式II：在公共管理学尤其是公共政策分析和公共危机管理的逻辑框架内，从扩大公民参与的视角来分析邻避危机并探讨制度解决机制。有学者通过邻避危机的个案研究，建议确立政府的中立角色、开通协商性对话渠道、建构面向城市边缘群体的政治吸纳机制。④也有学者认为，在邻避型公共设施建立过程中，充分利用风险沟通等风险治理手段来建立居民对决策过程的信任，是有效消解邻避现象的重要手段。⑤还有学者认为，产生邻避危机的主要原因在于公共政策的价值属性上公共性偏离、政策过程方面公民参与不足、政策合法性方面合法性不够。⑥

基于这一研究范式的文献，将邻避危机纳入公共政策分析和公共危机管理的大视野中，注重构建解决邻避危机的政治协商机制和扩大公民参与，具有重要的学术价值，但其不足之处是，大多缺乏对实践中我国邻避问题的相关政策分析和邻避危机案例的深入细致研究。

二、从城市化与城市治理的视野拓展邻避危机的研究

城市的本质是经济发展到一定历史阶段的产物。城市是社会经济活动聚集的结果，其中既包括因经济的发展的人口集中，也包括资金和技术的集中。而城市化的发展随着文明的进步与时间的变化，在人口组成、社会结构、人际关系、社会价值、社会规范与社会制度上都发生急剧变化。城市会依赖这些周围地区人口和经济因素的聚集，以及对周边地区的辐射和扩展。城市化进程中，城市与周边地区这种相互作用，将导致城市区域圈的形成，甚至出现城市发展演进的更高级阶段城市群。邻避危机与工业化历史进程密切相关，诸如重化工业的兴起、能源形态的变化、发电站建设和核电发展的迫切需求、化工材料的需求以及环境优化带来的城市固体垃圾处理方式引进公众的不满等。

随着人类文明的发展，城市在历史发展的过程中一直扮演着相当重要的角色。但在不同的时期，名称也有所不同。原始时代称为部落或者聚落（settlement）；封建时代，城市有护城河保护，四周有城郭称为城市（city）;工业革命之后的新城市，称为都市（urban）；在1945年之后，产生了许多人口超过一百万的城市，称之为都会（metropolis）；在21世纪的今日更产生了许多人口超过一千万的超大都会区，称之为国际都市（cosmopolis）。⑦

追溯学界的研究，西方哲人亚里斯多德（Aristotle）曾说：城市是人们为了崇高的目标所聚居的地方。⑧而在现代工业社会，城市则扮演着承载区域政治、经济、社会和文化发展的重要角色，随着经济的繁荣、文化的进步，政治地位也会提高。在经济全球化下，城市与城市间彼此的交互连结更紧密，更将过去受限于地理因素的城市，通过新式交通运输工具、通讯技术以及网际网络的快速发展进行交流，使其规模更为显著地成长在一个区域内。而在区域经济一体化的发展下，资本、信息、资源、技术等逐渐形成一个相互依赖、相互作用的网络，城市便是支撑这个网络的节点。大、中型城市更是社会经济活动的动力中枢。因此，城市体制也可以说是一个国家运用政治权威对城市的经济社会资源进行组织动员、管理控制时运用权力的模式。它既包括中央政府对城市总体上的宏观管理体制，也包括单个城市内部的微观管理制度。

从城市化进程与城市问题的学术反思来看，城市治理(urban governance)、地方治理(local governance)、全球城市(global city)、全球治理(global governance)等新概念的逐渐兴起，代表地方、城市、国家的认知与定位都要有所转变。而在国际经验中，在城市化发展的过程中，大型城市通常扮演国家社会、经济、政治、文化发展的支柱和核心。大型城市更必须兼顾提升国际竞争力以及强化资源互补整合的功能目标，并逐步发展成具有国际竞争力的大型城市。但要达到前述发展的功能目标，则有赖大型城市找到发展方向与着力点，并建构出合理的治理协力规划与城市治理能力，通过城市治理的理念与策略，国际化的城市才得以建构。

从中国城市化的实践来看，改革开放已经30多年了，事实上我们的改革开放最明显的特点就是城市化。其实这也是所有的发达国家共同走过的历程。从1978年启动改革开放到2008年中国城市化已经达到了45%左右。根据学界的预测大约到2025年左右中国城市化程度达到70%左右。⑨换句话说，中国今天宏观经济最大的推动力是城市化的进展。但城市化会给我们的经济发展、社会发展以及中国社会责任都带来新的问题。就我国城市化进程中的现实挑战而言，学界的研究问题可以做如下梳理和分析：

一是从治理理论探讨城市治理应用问题。上世纪90年代以来，世界政治、经济、社会、文化的背景产生了相当巨大的变化，也促成了国外治理理论及研究的产生。学者们响应世界潮流，并将治理理论应用于城市治理中，今日无论公共部门或民间企业治理的概念已经成为组织运作的重要观点，而地方治理理论在地方政府也被广泛应用。有学者尝试思考地方治理理论在地方政府层次运用时，所带来的观念转变，以及对现行体制可能形成的影响，认为地方治理理论应该通过公民参与来加以实践，地方政府应致力于促进公民参与，以实践民主政治之民有、民治、民享的理想，并运用地方治理理论来讨论地方政治发展的基本问题。⑩也有学者在介绍了大城市管治理论（集中式管治、分布式管治和多中心管治）后，对大城市管治方式的演变进行分析，指出大城市管治方式顺应由集中式管治走向分布式管治再走向多中心管治的发展趋势，他们认为相对应的具体表现就是市管县走向撤县建市再走向撤县并市的演变趋势。⑪

二是跨域治理与区域治理问题。随着全球化时代来临以及城市化现象的加速发展，由于区域力量的兴起，区域政府的概念逐渐受到重视。有学者则认为地方治理法制也有重新调整的必要，也探讨区域政府的概念及其与地方治理法制发展间的关系,通过政府关系研究相关理论进行区域治理问题及其策略的讨论。⑫还有学者也分析了治理基础的演变，以揭示市场改革造成国家治理的危机，国家机器反而通过地域化或区域合作计划的过程加强对社会治理的能力，在地方治理网络中，涵盖中央政府、区域政府或组织、地方各层级政府的府际网络与治理，并举出了市民参与地方民主经验，以及OECD国家通过公共管理服务工作团队，强化区域内政府与公民联系的两个国外地方治理的案例，他认为地方政府（含议会组织）应成立各种公共论坛、公听会、委员会与审查会等正式与非正式组织或场合，推动公共事务以及解决公共事务,并讨论地方政府转变为地方治理的趋势下地方政府角色职能的转变并重新定位角色。⑬由此可见，在城市治理的概念也面临着城市政府职能转移的重大命题，弱化了政府经济职能与行政区经济，意味着城市与区域治理的一大障碍被破除。大城市治理正朝着多中心治理方式转变，撤县并区的政策实施时也要注重县市合作。

三是地方治理与地方发展问题。近年来，治理(governance)成为研究公共事务的流行概念。有学者讨论地方治理与地方民主发展中所产生的问题，他认为中央与地方要建立伙伴关系，而地方政府则长期以来把和民众站在一起当作口号，导致没有办法真正落实市民主义或县民主义的地方民主。也有学者分析了地方治理的发展，认为地方治理历经了管理主义到经营主义的转变，探讨在进行深入的城市治理研究下，提出了城市治理有助城市持续发展的思想，并尝试建构出城市治理模式。⑭

四是城市治理与公共政策问题。公共政策是政府对各种客观存在的利益诉求实际调控的有效工具，对于社会的公平、公正与正义的社会稳定发展将产生巨大的作用。有学者尝试以网络治理的面向为出发点，来探讨城市发展的可行出路，进而整合中央与地方政府及民间的资源，希望能以治理代替统治的观念，好让公共政策能够符合民众的期待，其认为当全球化已经成为国际社会进行政治或经贸合作时的主要推动力量，而全球治理也成为国际共同治理公共问题与政策的架构时，对于公共政策应做如何的转变与调整，如何将政府职能与相行政机制做出对应，与世界进行同步接轨，将会是地区政府治理及地方治理模式转型的一项重要课题。⑮也有学者以公共政策研究的方式为切入点，运用理论研究与实证研究相结合的方式，建构出公共政策的基本架构，在充分吸收国内外公共政策研究成果的基础上，探讨了城市公共政策的基本原理和理论基础，发现了城市社会发展的问题，并寻求找到有效能够解决问题的公共政策。⑯

五是地方治理比较问题研究。有学者提出了城市治理的主要内容和城市治理的研究方法，认为城市治理研究将采用理论研究和实证研究相结合的研究方法，在理论上借鉴学习国外治理研究理论，进行比较研究，并将治理运用于实践，进行实证研究，认为城市治理研究具体采用以下三种方法：文献分析和国际比较研究法、社会调查法、定量分析实证研究法。⑰此类研究，主要是通过比较途径，尝试介绍许多国外或我国地方治理与城市治理的经验与制度，以供地方治理发展参考。

从我国城市化的发展来看，进一步而言，传统的城市管理方式已经不足以应付城市发展成长的需求，寻求新型的城市治理模式正是学界新兴研究领域研究者所关注的新焦点。在学界的研究中，从城市化的角度来看，治理（governance）主要可视为政府行政、公众参与、非政府组织、企业、市场组合而成的共同行为，是一种协调、参与和磋商的过程，是多元民主的议政行为表现，而反观管理（management）则是一种上对下的权力关系。⑱在城市化的进程中，最主要的行为者政府，也会随着政治、经济、文化、社会外在环境的影响而有所变化，变化的程度不仅冲击城市政府的体制面，政府的角色与职能也会产生变化。在城市发展过程中，将面临各种不同的问题，而这些问题必须通过各行为者的协调，但解决问题的核心关键点仍是城市政府采取的治理策略与积极对策。此外，从国外以及本土研究中讨论的议题综合得知，城市治理的基本核心的意义，就是在公共领域中可以通过治理使政府、市场、市民社会三方的资源及权力关系与权力结构达到足以解决社会公共问题的目标。⑲城市治理在决策上逐渐社会化，也意味着除了城市政府之外，还需要公民的参与和各种利益团体及组织的介入，以期城市建立满足城市居民所需求的治理模式，所以公共参与已经成为城市治理中不可或缺的面向，因此，积极进行信息公开、有序扩大公共参与、科学开展公共决策、完善项目风险评估与利益疏导、深化跨域跨行业跨条线的治理是应对城市化进程中邻避危机的题中应有之义。

三、进一步拓展中国城市化进程中邻避危机研究的若干新思考

在中国城市化快速推进的背景下，考察邻避危机的状况、类型和问题，要为维护社会和谐与稳定、促进城市化的健康发展和保障公民权利提供对策建议。在中国城市化进程中邻避问题的研究中可以整合学术界已有研究范式的长处，以实现多学科视角下的邻避危机及对策研究，经济学研究与政治学研究相结合，传播学与公共管理学研究等多学科研究视角相结合。具体如下：

一是分析国外经验。通过国际经验中的城市化历史进程的逻辑分析和邻避危机典型案例分析，归纳分析其阶段性特征及相关因素，总结其对现阶段处于城市化早期的中国邻避危机的借鉴价值。

二是归纳当前现状。邻避危机的大量出现必须进行深入的分类和归纳分析，通过大数据的分析，从现行的行政体制、危机管理机制、公共政策、法律法规中提炼、总结和归纳，描绘和刻画我国城市化进程中邻避危机所处的特定时空环境，总结和归纳当代中国城市化快速发展特征及其对邻避危机的影响和要求，从当前典型案例分析归纳我国邻避危机的类型及阶段性特征。

三是典型案例分析。通过实践中的中外案例的失败与成功经验研究，把握现阶段邻避危机的最新发展状况及相关影响因素，引入社会心理和利益分析视角。从公共政策的公共性出发，以民主促民生，以邻避危机的事前预防、事中应对和事后总结构建邻避危机管理体系，找到坚持民主协商、维护社会稳定和合法合情合理应对邻避危机“三位一体”的机制和途径。

四是对策探究与优化组合。通过邻避危机的对策探究，根据邻避危机中的具体问题，比较经济、政治、法律、社会等多重手段的组合式运用与国内外处理邻避危机的经验得失，根据邻避危机的成因、类型和难点，提出对策建议。

进一步而言，应当立足于当代中国城市化发展对邻避危机的影响和要求，对实践中的邻避危机进行归纳和解析，并提出对策建议。具体包括：一是描述和分析现阶段城市化进程中邻避危机的特点、模式和态势，对实践中邻避危机的起因、发展、爆发、应对进行归纳，在此基础上，评估我国邻避危机的基本状况。二是研究现行公共政策过程、危机管理机制、邻避项目所在地经济、社会、文化特征对邻避危机的影响和关系，探讨邻避危机极易“一触即发”以及发展扩大的症结。三是着眼于维护社会稳定，扩大公共政策制定中的公民参与和保障公民权益，针对邻避危机极易“一触即发”和发展扩大的问题，借鉴国内外处理邻避危机的经验，提出城市化进程中应对邻避危机的对策建议。

从我国城市化进程中的邻避危机来看，随着我国城市化进程的加快，邻避危机会愈发凸显，由此引发的群体性事件和社会冲突已成为各级政府新的执政挑战，我国的邻避危机已成为城市化进程中日益萌发的不稳定因素。在实践中，邻避危机有较为复杂的自然环境、社会心理、社会经济等因素，其发展过程与该区域的经济发展水平、居民受教育水平以及民意表达机制、公共话语空间等多重因素密切相关。应对邻避危机必须因地制宜，从本区域的实际情况出发，提升危机处理的针对性和实效性。邻避危机的“一触即发”与发展扩大的症结根源于城市化快速发展下的危机应对机制尚不适应维护社会稳定、保障公共政策的公共性和尊重公民合法权益的要求。处理邻避危机必须将经济、政治、法律、社会等多重手段相结合，通过扩大公共政策制定中的公民参与，通畅民意表达机制，完善民主协商机制，加强利益兼顾机制，构建理性互动机制来合法合情合理解决。

邻避危机是城市化、城市现代化相伴随的产物，邻避设施本身就是人类通过科技和工业进步不断追求美好生活的矛盾体，而这一矛盾体的解决也需要通过社会的进一步现代化，即科技进步和城市治理的法治化、民主化以及市场化的进程来缓解和实现。在实践中，邻避危机有较为复杂的自然环境、社会心理、社会经济等因素，其发展过程与该区域的经济发展水平、居民受教育水平以及民意表达机制、公共话语空间等多重因素密切相关。我国城市化进程中的邻避危机往往源于公共政策的副产品，又常常因法律法规的协调性、统筹性欠缺或缺位而难以补偿平复，再加以复杂的政府公信力与社会心理等因素，极易成为我国城市化健康持续发展的火药桶，在我国城市化的进程中，必须以民主促民生，推进国家治理体系和治理能力现代化，将危机处置与源头治理、风险评估与新型群众工作方式方法的创新探索、法治思维、协商民主的实践运用相结合，将公共价值、公共精神的引导与公民教育的路径探索结合起来，探寻具有中国特色的邻避危机问题对策及解决之道。

注释：

①李晓晖：《城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨》，《规划师》2009年第12期。

②张向和、彭绪亚：《垃圾处理设施的邻避特征及其社会冲突的解决机制》，《求实》2010年第2期。

③金通：《垃圾处理产业中的邻避现象探析》，《当代财经》2007年第5期。

④何艳玲：《“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，《公共管理研究》2006年第4期。

⑤陶鹏、童星：《邻避型群体性事件及其治理》，《南京社会科学》2010年第8期。

⑥乔艳洁等：《从公共政策角度探析邻避效应》，《郑州航空工业管理学院学报》2007年第1期。

⑦Geographers.Oakerson,R.J.(2004),"The Study of Metropolitan Governance",in R.C.Feiock(eds.),Metropolitan Governance: Conflict,Competition,and Cooperation(17-45),Washington D.C.: Georgetown University Press.210-215.

⑧Bank.Peters,B.Guy(2004).Politics is About Governing,In Leftwich,Adrian(Ed.),What is Politics?,Cambridge: Polity Press Ltd.135-138.

⑨James,M.&Reuschemeyer,D.(2003),Comparative Historical analysis in the Social Sciences.New York: Cambridge University Press.275-277.

⑩King,C.S.&C.Stivers.(1998),"Strategies for an Anti-government Era",Government Is Us,King and Stivers,eds.,Thousand Oaks,London: Sage.75-78.

⑪周平：《当代中国地方政府》，人民出版社，2007年，第277-279页。

⑫Dijk,V.&Pieter,M.(2006),Managing Cities in Developing Countries:The Theory and Practice of Urban Management.UK: Edward Elgar.33-39.

⑬Cartier &Carolyn,(2005),"City-Space: Scale Relations and China's Spatial Administrative Hierarchy",in Ma and Wu eds.,Restructuring the Chinese City: 21-38.

⑭Chung,Him,(2007),"The Change in China's State Governance and Its Effects upon Urban Scale",Environment and Planning A 39(4): 789-809.

⑮Conde,F.&Paulo,L.(1999),Rio de Janeiro-Towards Competitiveness in World Urban Economic Development.London: World Markts Research center.13-17.

⑯Eliyu Guldin,G.(1992),Urbanizing China: Some Startling Conclusions,Urbanizing China,Green Wood Press.156-157.

⑰James,M.&Reuschemeyer,D.(2003),Comparative Historical analysis in the Social Sciences.New York: Cambridge University Press.72-77.

⑱Dijk,V.&Pieter,M.(2006),Managing Cities in Developing Countries:The Theory and Practice of Urban Management.UK: Edward Elgar.37-39.

（责任编辑陶柏康）

⑲Kjaer,A.M.(2004),Governance,Cambridge:Polity Press.92-95.

A Study on the NIMBY Crisis in Urbanization Process

Wu Tao/Xi Jieren

Abstract:NIMBY crisis is public crisis which is caused by the waste treatment plant,crematorium,substations and other facilities.It can easily cause the local population to fight,it is derivatives and by-products of urbanization.For the current study,NIMBY urbanization crisis in the country is still in its infancy,this issue needs to be analyzed from multidisciplinary research perspective.NIMBY crisis of urbanization,urban modernization accompanying the product,NIMBY facility itself through technological and industrial progress of human constant pursuit of a better life of contradictions,and to resolve this contradiction must be based on people's livelihood and promote democracy,the crisis management and the source of governance,risk assessment and innovation to explore new ways of working masses,thinking the rule of law,the practice of deliberative democracy combining the use of the public value,public spirit guide and path of civic education to explore together,to explore with Chinese characteristics NIMBY crisis measures and solutions.

Keywords:NIMBY Crisis;Urbanization;Multidisciplinary Research

作者简介：吴涛男（1981-）中国浦东干部学院副教授博士后

收稿日期：2015-10-5

中图分类号：D601

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）01-023-（6）