警察的定位与警察权的社会基础探析——以“社会契约论”为视角

杨旭

（中国人民公安大学 北京 100038）

警察的定位与警察权的社会基础探析
——以“社会契约论”为视角

杨旭

（中国人民公安大学 北京 100038）

社会契约论的产生，以一个新的视角解释了国家的起源和政治权力的来源，给中世纪教会统治下的西欧带来了政治解放的曙光。警察权是政府权力的重要构成部分，从“社会契约论”的视角出发给予警察定位以及探讨警察权的社会基础，对于深刻认识警察权的权力归属，防止警察权异化具有重要意义。以此着眼，权利基础、合法性基础、契约基础、政治权力基础和法律基础是警察权的五项基础权利渊源。

卢梭；社会契约论；警察权；社会基础

一、社会契约论的主要思想

18世纪的欧洲，在封建政教合一的专制下经历了万马齐喑的漫长统治，18世纪，欧洲出现了资本主义的萌芽，接踵而来的是新阶层的出现和新思想的萌发。资产阶级渴望建立一个新的政治秩序，为资本主义的发展开辟道路。文艺复兴时期各种新思想纷纷涌现，社会契约论影响深远，而卢梭是社会契约思想的最大造诣者。

卢梭的《社会契约论》是在两个大前提下展开的：第一，人生而自由；第二，秩序需求。其要解决的问题是：“把权利所允许和私利所期望的结合起来，使得正义和功利不再分割”[1]。卢梭认为，仅有人生而自由是远远不够的，自然状态下的自由不但不会带来幸福，而且还会产生暴力。因此，构建以一个秩序良好的国家就十分必要。由此人们构建了社会契约，通过它形成了一个公共权威即政府，个体自身把自己的部分自由、财产及权利让渡给政府，政府则运用这些来管治人民，从而实现公共秩序，达成个体优化生存的任务。这是卢梭在当时描绘的最为理想化的民主政治模式，也是我们现在政府权力来源早期的理论依据。只有通过社会契约的方式，理性人的个人利益才有实现的可能性。在这里，卢梭向封建专制抛出了两把最锋利的匕首——天赋自由刺向君主专制，人民主权直击君权神授，其时的欧洲政府在理论上的合法性被直接粉碎。社会契约论的主要思想有：

（一）主权在民思想。

“公意”在“社会契约论”中始终是本源，“公意”下的国家权力一定是属于人民的。人民是国家的主人，负责执行国家权力的机关人员不过是人民的公仆。这就好比众人拾柴火焰高，而釜底抽薪必然导致国家权力的覆灭。首先，主权是不可分割的，以为“公意”本身就是一个整体意志，出现背道而驰的意愿便不是“公意”；其次，主权是不可转让的，主权者只能代表自身的意志进行立法，否则就是去了其合法性；再次，主权是至高无上的，没有任何一种权利可以将主权覆盖。主权者的最高权力既是立法权，通过立法权，主权者将自己的意志变成国家的法律和政策，付诸实践。

（二）自由思想。

自由和尊严是每个人的终极价值追求，当私有制出现，人类已经无法在自由状态下实现自己权益的时候，他们需要一种强制力来保卫自己，实现自由与秩序的平衡。于是，社会契约应然而生。那么，如何可以在社会契约规定的秩序之下最大限度的实现自身的自由呢？主权者通过立法，将自由意志全部以法律的形式体现出来，并且行政权服从法律，这样保护了每个人的自由意志，防止政府强权侵害个人权利。

（三）法治思想。

法律的一切体现都要遵从公意，保卫人民权利和惩治侵害人民权利的行为是立法的理念和准则。首先，只有主权者根据公意的要求，才能制定法律；其次，法律只考虑绝大多数共同体的意志，而不考虑少部分人的“非公意”的意志；再次，法律一旦制定，就具有强制实施的权力，人民必须去遵守，遵守法律就是遵守自己的意志；最后，人民遵循的只是自己意志之下的良法，当法律不合公意或者执法出现异化，人民有权修改法律或者依法推翻现有政府。

二、警察权及其来源

（一）警察权的概念

正如任何常见现象难以被精确界定一样，警察权力的定义也是多元的，一般包含四个基本性的属性：“（1）政治性：警察权势国家权力，国家权力即政治权力，因此，警察权具有政治性。（2）行政性：警察不仅是国家权力，也是一种公共权力。（3）司法性：因为警察的侦察权是司法权的一部分。（4）军事性：警察机关具有暴力的性质集中体现在警察权的军事属性上”[2]。

“警察权力，即警察的权力，是指警察依照法律规定、为实现其目的而对客体实行的一种制约能力与力量。”[3]在对“警察权力”这个概念的界定中，需要明确主体、客体及本质特征。首先，警察权力是一种权力，是国家政治权力分化出来的；其次，警察权力的主体是警察，只有人民警察依法拥有和行使警察权；再次，警察权力针对某些特定人群、组织与机构而行使（客体），如警察打击犯罪的权力是针对犯罪分子，维护社会治安的权力是要保证人民群众的人身和财产安全不受侵害。

“权力（政治权力）是政治学的元概念，或者说是最基本的概念。”[4]（海伍德说：“所有的政治都是关乎权力。通常，政治实践经常被表述成无非是权力的行使；而就其本质而言，政治学术被说成是对权利的研究。无疑，政治学者都是权力学者，他们力求弄明白：谁拥有权力、如何运用权力以及在何种基础上行使权力。”）政治权力，是指政治主体（主要是政府）为使客体符合自己意志而施加于客体的一种力量，这种力量是主体意志的实现过程，也是客体服从主体意志的过程。因此，探讨政治权力，是探讨主客体二者之间的一种控制与服从的关系，是二者不对等状态的一种反映，这种权力关系更多的体现在一种政治过程（运动）中。

警察权力的本质是警察对社会成员、组织机其它客体的制约性力量，其主体是警察。这里的警察是统称，一是关于警务机构与人员的权力部门的实体设施，即警察与警察机关；二是指关于其运行的基本规则，即警察制度。在一般性的论述中，警察可泛指“公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”[5]因此本文所称的“警察权力”，主要是指公安权力。

警察权力定义的客体，指警察权力设定与行使时面对的所有对象，既有正在进行犯罪的犯罪分子，也包括犯罪嫌疑的相对人，还包括广泛的人民群众以及与警察权力发生关系的其他社会组织、政府机构。警察权力行使面对对象的宽泛性，既反映了警察权力面宽、事多和权力重大的特点，也是警察权力必须慎重行使、严格执法的原因所在。

（二）警察权的来源。

1.警察的阶级论来源。马克思等经典理论作家认为，国家是阶级的产物，警察作为国家的暴力机关，其合法来源与国家权力的合法性来源是一致的。私有财产出现以后，部落制随之瓦解，出现了不同的阶级。国家政权是“一种维护秩序，即维护现存社会秩序从而也就是维护占有者阶级对生产者阶级的压迫和剥削的权利。”[6]强势阶级为了夺取社会资源，获得更多的利益，必然设置国家权力结构与规范，设立暴力机关，维护自己的通知，军队、警察、监狱等强制性的暴力机关应运而生。

2.警察的功能性来源。西方自由主义倾向者认为，政府本身就是罪恶的：所有的政府都是官僚主义、无能、僵化和适得其反的，而且无可救药；解决的办法就是摆脱他们，改以私人或基于市场的对策，而不是设法予以改善。与私营部门相比，政府部门在本质上确实效率偏低，公共和私人之间的边界调整，始终是每个社会需要重新谈判的问题。

“但归根到底，还是要有公共部门，因为某些服务和功能——经济学家所谓的公共物品——只有政府才能提供”[7]弗朗西斯·福山指出，政府除了需要提供公共物品，还需要监管市场的外部性，参与社会规范，在控制精英、从事再分配上发挥作用。警察作为政府的重要机关，需要提供保卫国家安全和维护社会治安秩序的保障，这都是市场无法解决的问题，没有私人部门愿意提供这些，因为他们得不到任何收益，如不赋予警察这些权利，市场只能是混乱的市场，国家也只能是混乱的国家。这是警察权的功能性来源。

3.警察权的社会契约论来源。刚刚探讨过政治权利是客体服从权力主体的过程，警察权也是如此，为了达到警察机关的既定目标，会迫使客体服从警察管理，必要时还要采取暴力手段。可是究竟是什么让客体可以自愿听从警察权力主体的意志，服从警察的合法权威，还要从社会契约的视角寻找答案。

在现代国家建立之前，人类社会的基本是家族制的，并且家族制国家至今仍广泛存在于某些闭塞的地区。家族制国家依据两个人类基本的生物学倾向模式来构建：第一是亲戚选择，第二是互惠利他。这是人类与生俱来的两种天性，并且已经在考古学家斯蒂芬·勒布朗（Steven LeBlanc）的黑猩猩试验中得以证实。人类的精英通过庇护是锁链来营造权力基础，让依附者（亲人、朋友或利益相关者）为寻求自身利益来追随庇护人。所有这一切，又因宗教、仪式和意识形态使精英的统治合法化。与社会上的其它人--特别是农业社会中贫困的农民相比，这些精英享受与生俱来的优越条件，组织的会更好，更容易获得武器和暴力使用的训练。随着社会规模的扩大，非正式的庇护网络转换成正式的依附等级，但政治组织的基本预设模式--亲戚选择和互惠利他保持不变，统治比较持久。

通往现代国家的路径有很多，但是国家建设不只是庇护式家族制公共部门转化为非人格化的官僚体系，还要取决于组织能力创建和理论上的合法性。社会契约理论能够证实现在内在政治制度的内在逻辑，是现代政治学的基本假设之一。没有思想，也就没有社会动员，社会契约论出现以后，知识分子在解释世界上发挥关键作用，向公众阐释自身利益的性质，还可展望替代性公共政策可能创造的不同世界。他们描绘了现代国家的宏伟蓝图，并且在不断的革命和改革中使之付诸实践，推动了文艺复兴的前进和现在国家建设的进程。警察作为暴力机关，一开始为家族制精英所掌控，后来变成人民“公意”下的政治权力机关，这就是警察权的社会契约论来源。

三、“社会契约论”视角下警察的定位

（一）“社会契约论视角下”警察的产生。

秩序并非来自于自然，正是秩序的需要为其他权利的形成提供了条件。家庭是最古老、最自然的社会形态，父母与子女的联系也是靠一系列的约定来实现的。同理，约定是一个国家一切合法权威的基础。当自然状态中，生存障碍超过个人所能承受的地步，人类就被迫改变生活方式。“要找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”于是，形成了每个人都把自身置身于秩序的框架之内，并且在框架之内仍然自由的共同体。共同体可称为“国家或政治体”，主权者产生法律，法律组织政府，政府就是介于主权者和人民的中间者，负责执行共同体的命令以保卫人民的权利，而警察机构是政府的暴力机关之一，是使用强制力的合法机关。这就是社会契约论视角下警察的产生逻辑。

（二）“社会契约论视角下”警察的合法性。

由社会契约论可知，政府权力的来源关系到政府的合法性，公意永远是公正且合法的，因为它永远以公共利益为归宿。政府是在公意的法律之下组织构成，而警察机构作为政府的组成部分，其合法性的判断自然也就是是否符合公意。笔者认为，警察的合法性有三种内涵：（1）合法来源：警察权力的产生必须是公意的授予，是符合合乎道义的公共意志，并且得到人民的认可；（2）合法价值：警察的工作目标和导向必须以为人民服务为宗旨，以保护人民的人身和财产权力为终极价值追求；（3）合法行使：警察权力的行使必须在民主制的框架之内，即“把权力关进制度的笼子”，并且在法律规定的范围内行使职权。

（三）“社会契约论视角下”的警察角色。

基于以上对警察的产生以及警察合法性的阐述，我们了解到警察权力的产生与存在都是公意下政治权力的产物，由契约形成的国家与警察权力之间有法律的规范与约束，因此，警察角色的形成与定位来源于以下三个方面：（1）人民让渡：政府产生之前，规范政府权力的制度框架就已经确立，这个框架的无形存在就是人民主权，在这种主权之下组建的政府才具有合法性。所以警察权力作为政府权力分支，无论怎样也跳不出法制的约束和民意的指引，因为它的权力本身就来源于人民权力的让渡；（2）法律赋予：在建立国家的过程中，为了保证公共权力稳健运行且不被异化，人们一开始就以立法的形式确立了基本的政治制度和一系列规范，包括主权的归属，法律的制定，政府的职能，权力的分配等等。警察必须保证自身权力的行使在法治轨道内，又要保证不侵害法律规范中的人民的权利；（3）社会需要：警察除了国家和法律赋予的正式角色，还有社会对警察期望的非正式角色。每个国家的国情不同，每个区域的文化不同，对警察的要求也会形形色色。笔者认为，一个好的警察不可能做到面面俱到，势必躬亲，但是能够在法治范围内，以民意为导向，以公意为价值追求行使的警察权力，就一定是合法并且是正义的。

三、“社会契约论”视角下警察权的社会基础

根据社会契约论的思想，将警察权定义为：在公意的基础上，主权者通过组建国家以法律形式赋予的，警察机关在警务活动中所具有的资格和权力。想要警察的权力和资格具有正当性，其来源、价值、行使等方面必须均符合公意。所以，警察权的社会基础就是：警察权的来源及其存在具有合法性并维持其有效性的社会条件。由社会契约论的相关理论，警察权具有以下社会基础：

（一）警察权的权利基础。

警察权的权利基础，是指警察权能够在权利诉求的条件下得以生存和延续的条件基础，如果没有这些权利诉求，警察的存在就失去了效力，就没有存在和维持的必要。正如卢梭所言：“每个人都生而自由、平等，他只是为了自己的利益，才会转让自己的自由。”[8]谈起社会契约论，人们总要从“权利”的设定与保护开始。人的权利是不可转移的，权利想要被保障，而强力又不能产生权力，所以只有“约定”才可以成为人间一切合法权威的基础，于是社会契约应然而生。社会契约成为了“私利”到“公利”的纽带，从而实现包括平等、公平、正义在内的公权利。这就是从权利（rights）到权力（power）的过程，也是警察权产生的权利基础。

既然警察的权力产生于人民的权利，就要求我们警察在行使权力的过程中树立“权利本位”的思想。在这里的权利本位意味着:“公民权利是警察权的源泉，也是警察权运行的目的和界限”[9]。坚持权利本位思想，不但是警察权利合法性的思想源头，同时为警察在执法过程中树立了价值理念和行动标尺。

（二）警察权的合法性基础。

“合法性是指某个政权，政权的代表为什么应该获得其成员忠诚的问题。”[10]公意是社会契约论的逻辑起点，卢梭认为，好的政权是人民通过契约建立的，因此政权也理所应当的获得人民的忠诚。综合卢梭和杨光斌教授的观点，笔者认为，警察权具有的合法性基础是指警察机关的一切行为都是在公意的指导之下，并且获得人民认可和支持的一种社会状态。而这种认可和支持则取决于警察机关对社会公意的实现程度。

在当前我国社会情况下，公民袭警、警察执法不当等事件频繁出现，警察权威大大弱化。警察权力失去了人民的认可和支持，究其原因还是合法化出现了问题。认识到警察权的合法化基础，对于规范警察行为，增强警察权威，和谐警民关系等都具有现实意义。

（三）警察权的契约基础。

“人是生而自由的，但是无往不在枷锁之中。”[11]随着社会进步和私有化的产生，古老的社会制度如枷锁一样制约人类的发展，迫切需要建立国家和政权。据此，国家政权的建立应同时具备两个前提：（1）天赋人权。，卢梭假设了一种人类权利的自然状态：人人拥有自然权利，人生而自由平等。（2）陷入绝境。“当时自然状态中不利于人类生存的种种障碍，在阻力上已超过了每个个人在那种状态中为了自存所能运用的能量。于是，那种原始状态便不能继续维持；并且人类如果不改变其生存方式，就会消灭。”[12]

“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”[13]于是在契约的约束下，人类就从自然状态步入了社会状态，从本能状态进入了政治文明状态。人类由于社会契约而丧失的是部分天然的自由以及对于他所企图得到的一切东西的无限权力，得到的是社会的自由以及他所享有的一切东西的所有权。

可见，在警察执法过程中，想要加强警察权威，必须遵循正当来源和程序正义的规则，不仅可以得到人民群众的支持和认可，还可以为保护警察自身利益提供理论和现实依据。

（四）警察权的政治权力基础。

“权力就是主体利用某种资源，对客体实行控制，使其服从主体的意志和利益要求的强制力量或特殊影响力。”[14]政治权力中的国家权力处于最高地位，凌驾于其它权力之上。有人说警察权力产生于国家权力，这是不完全正确的，因为纵然是国家权力，也是人民公意下的契约通过法律组建的，所以警察权的根源仍然是人民权利，国家权力不过是警察权力的一个来源通道，不可本末倒置。政治权力在对客体的控制过程中，不可忘记权力的主体仍是人民，而非国家和国家机构。

即使再强大的公意和国家权力，没有具体的执行机构也是形同虚设，所以必须以法律的形式设立国家机构，执行公意。因担心政治权力过于强大异化成损害公意的“利维坦”，所以进行分权制衡，将政治权力分为立法权、司法权和行政权三个部分，各自为实现国家职能服务。而警察权又是行政权力的重要组成部分，这就是警察权的政治权力基础。

现如今的警察权具有执行性、强制性、公益性和义务性等特点，这都与政府本身的属性密切相关。紧跟社会历史潮流，在全面深化改革的大背景下打造服务型政府，也是全面深化公安改革的重要内容之一，对于响应习总书记提出的“把权力关进制度笼子”[15]也具有重要意义。并且，当人民警察的合法权益受到损害时，政府也将是他们得强大后盾。

（五）警察权的法律基础。

“主权者的一切行为都只能是法律。”[16]“行政执法的实质是一种行政活动。之所以取‘行政执法’之名，是表示行政对法律的依附和服从，因为在法治主义下，行政的一切活动都被要求是对法律的贯彻执行。”[17]法律犹如一条线，贯穿了公意、立法者和政府，不论立法者和执法者的行为必须都以法律为准绳。主权者的公意变成了法律的内容，规范着权力的运行，保护着人民的权利。

警察权的法律基础由三部分组成：（1）权力法律：即我国的根本大法--宪法赋予人民警察的根本法律基础。人民公意的实现是靠立法者通过立法活动授予政府的，为了自身安全和国家利益，保卫国家安全和治安秩序的职责就担任在了行政机关的身上。国家要想进行政治镇压，必须有警察的暴力功能，要想维护治安秩序，警察还必须有社会管理职能。而这些职能都是通过立法赋予政府和警察机关的，实现了程序上的正当性；（2）国家法律：国家机构的建立，管理体系的构建，都必须有明文的法律规定。（3）警察法：一部有效的法律应对警察权做出如下规定：警察机构的设立、公安机关管理体系的运行规则、警察执法的权限、人事组织的安排、监督制度等。第八届全国人大常委会第12次会议通过的《中华人民共和国人民警察法》是我国警察权形成的直接法律依据。

[1][8][11[12][13][16]〔法〕卢梭著.社会契约论[M].李平沤译.北京:商务印书馆,2011.

[2]李健和.我国警察权力的属性和类别——警察权力研究专题之一.中国人民公安大学学报,2007，（3）.

[3]赵 炜,张 光.警察政治学第1版.[M].北京:中国人民公安大学出版社,2014：14.

[4][英]安德鲁·海伍德编.政治理论教程.李智译.北京:中国人民公安大学出版社2009年版,第136页.

[5]《中华人民共和国人民警察法》第2条。

[6]马克思恩格斯选集第三卷[M].人民出版社,199：118页.

[7]弗朗西斯·福山.政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化[M].毛俊杰译.桂林:广西师范大学出版社, 2015：54-55.

[9]范辉清.论警察权运行的终极目的[J].政法学刊,2005，22(3).

[10]杨光斌.政治学原理[M].中国人民大学出版社,1998:289.

[14]王楷模.现代政治概论[M].西安:陕西人民教育出版社,1998.

[15]习近平.习近平谈治国理政[M].外文出版社,2015:385.

[17]应松年.袁曙宏.走向法治政府[M].北京:法律出版社,2001:254.

（责任编辑：吴良培）

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：1674-5612（2016）05-0084-06

2016-01-11

杨 旭，（1990- ），女，蒙古族，内蒙古赤峰人，中国人民公安大学硕士生，研究方向：公安管理学。